行政監督
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行政監督（Administrative Supervision）
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“監督”一詞，在漢語中大體有兩層意思：一是監察和督促。《後漢書﹒荀彧傳》：“古之遣將，上設監督之重，下建副二之任。”意思是說，古代派兵打仗，一般在最高統帥旁邊設若幹官員，負責監察和督促元帥按皇帝的命令用兵；二是古代官名。如清代設十三倉監督，崇文門左右門翼監督等等。在英語中，“監督”一詞“supervision”是一個複合詞，其中“super”，是“在上”的意思，“vision”，是“看”的意思，二者合起來就是上對下的觀察、指導和控制的意思，與漢語中“監督”的含義大體差不多。
所謂行政監督是指在公共行政管理過程中所進行的監察、督促和控制活動，是各類監督主體依法對國家行政機關及國家公務員在執行公務和履行職責時各種行政行為所實施的監察、督促和控制活動。
按照監督主體的不同，行政監督有廣義和狹義之分。
所謂狹義的行政監督，是指以行政機關為主體的監督，即行政機關內部自身的相互監督，包括上級行政機關和行政領導者對下級行政機關及其國家公務員行政行為的監察、督促和控制；下級行政機關和國家公務員對上級行政機關和行政領導者行政行為的觀察、批評和建議；還包括行政監察部門對所有行政機關及國家公務員的監察和督促、審計部門對行政機關財政財務運行情況的審計等等。
所謂廣義的行政監督，是指以行政機關為客體的監督，即除了行政機關內部監督之外，還包括執政黨、國家權力機關、國家司法機關、社會團體、人民群眾和新聞輿論等方面通過各種渠道和途徑，對國家行政機關及其國家公務員的各種行政行為所進行的監察、督促和控制。
行政監督的構成要素包括監督的主體、客體、內容和標準等四個方面。
1．行政監督主體
如果離開真實的主體，沒有有效的制度和完善的機構作為載體，那么，對行政機關及其行政人員的監督就成為一句空話。當然，不同的歷史時期和不同性質的國家，具有不同的行政監督主體。從某種意義上說，對行政監督主體地位的確立體現了民主程度的差異。中國現階段的行政監督主體，包括國家的行政監督和社會的行政監督兩個方面。其中國家的行政監督有立法機關、司法機關以及行政機關、行政監察和審計部門等。社會的行政監督包括各種社會力量，如政黨組織、社會團體、公民和新聞媒體等。
2．行政監督客體
行政監督主要是針對行政行為和行政權力的監督，而行政行為和行政權力的載體是國家行政機關及其國家公務員，所以行政監督的指向和客體應當是國家行政機關及其國家公務員。依法擁有行政管理權力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，也屬於行政監督的客體。
3．行政監督內容
行政監督主體不是對國家行政機關及其國家公務員的任何行為進行監督，而只是對國家行政機關及其國家公務員在執行公務和履行職責時的失範行為和失效行為進行監督。所謂失範行為是指行政權力的使用者違反了法律的有關規定；失效行為是指在行政權力的運行過程中，儘管投入了相當多的人力、物力和財力，但仍然沒有達到既定目標，行政效率低下等等。政府的違法行為和效率狀態構成了行政監督的基本內容。
4．行政監督標準
行政監督內容的廣泛性決定了監督標準的多維性。綜觀古今中外的行政監督，其標準主要來源於以下幾個方面：（1）憲法標準。以國家憲法為標準，監督行政機關及其國家公務員制定的規章、制度、命令是否符合憲法的基本精神和有關規定，以及行政機關及其國家公務員的行政行為是否符合憲法精神，是否同憲法的規定相抵觸。（2）法律標準。以國家權力機關制定的各類法律為準繩，監督國家行政機關及其國家公務員遵循和執行法律的情況。（3）紀律標準。為了保證行政機關的有效運轉，不僅需要一定的憲法和相關法律規定，而且還需要大量的針對具體政府部門的紀律和制度。如《國家公務員暫行條例》中規定的國家公務員的紀律及行為規範，以及政府有關部門制定的工作紀律和規章制度等，所有這些紀律和制度無疑也是對國家行政機關和國家公務員進行監督的重要依據；（4）公共政策標準。公共政策是政府制定的調節社會利益關係，推動社會經濟發展，規範社會成員行為的規定、準則和策略等。執行政策是國家公務員的基本職責，違反政策行為必須受到追究和製裁。此外，還有職業道德標準、合理性標準等等。 監督的主體、客體、內容和標準四個方面相互聯繫、相互影響，共同構成行政監督的有機統一體。如果四個要素，缺少其中任何一個，行政監督活動都會難以順利進行。
行政監督建立的國情背景不同，制度基礎各異，所起作用有別，但作為現代的、科學的、有效的行政監督，一般具有以下特點：
第一，權威性。
在公共利益和私人利益存在差異的情況下，在權力所有者和行使者相對分離的情況下，監督就意味著一種權力對另一種權力的監控和制約。如果沒有權力，監督只能是一種擺設，不會有任何約束力。國家憲法和法律賦予行政監督主體相應的監督權力，這是行政監督最重要的權威基礎。沒有這種法定的監督權，或者這種權力被空泛化，行政監督就會呈現出“氣不足，力不夠”的失效或無效狀態。
第二，強制性。
行政監督行為不同於其它的經濟行為和交往行為，它不是建立在被監督者自願的基礎之上的。依據的不是溫情脈脈的親情倫理，而是條款如鐵的法律規章。行政監督權在本質上是一種法權，而法律的強制性則來源於國家所具有的“暴力潛能”。在現代社會，為了增強行政監督的有效性，許多國家都賦予行政監督主體一定的處置權，其強制性色彩就更加濃厚。即使有的行政監督主體並不直接懲罰或糾正行政系統的不當行為，但它卻能夠在社會上形成一種氛圍，可以引起擁有相應處置權的主體的重視或註意，在客觀上促使問題的解決。如中央電視臺“焦點訪談”的新聞輿論監督，一度在社會上影響巨大，形成了“違法違紀者聞之色變，人民群眾聽之高興”的強大的輿論氛圍。
第三，獨立性。
從行政監督的本身要求來看，行政監督是監督主體對客體的一種限制性活動。因此，監督主體和監督客體決不能兩位一體，更不能讓監督主體依附或受制於監督客體，而是必須具有相對的獨立性。與此同時，現代行政監督是建立在民主和法制的基礎之上的。而民主和法制的本質要求行政監督的主體必須具有一定的獨立性。因為，一方面，民主政治的發展帶來了人的主體性意識的高漲，對於一個負有重大使命的行政監督機構來說，同樣也賦予了它相對獨立的特征；另一方面，法制意識的張揚則為行政監督主體的相對獨立，提供了法律保障。在此情況下，行政監督主體只有向賦予它監督權的組織和人們負責，才能體現本身所具有的權威性和約束力。
第四，多樣性。
隨著民主浪潮的不斷推進，社會經濟和文化水平的不斷提高，社會公眾參與意識的增強，行政監督主體不再象傳統社會那樣單一，而是越來越多樣化，尤其越來越向廣大民眾拓展和滲透，公民監督政府，甚至運用“行政訴訟法”等法律武器，可以與政府機關及國家公務員直接“對簿公堂”。特別值得註意的是，在現代社會裡，社會監督、輿論監督、個人監督和權力監督、司法監督並駕齊驅，構成了多樣化、多極化的行政監督主體網路體系。
第五，廣泛性。
行政監督涵蓋了所有的行政行為，從運作過程到運作方式，從實體到程式，從合法性、合理性到有效性，幾乎無所不包，不所不及。正是這些多角度、多層次、多元化的監督活動，才能對行政領域的治理形成了一個相互聯繫、相互作用的監督系統，才能真正體現出行政監督的民主性、科學性和合理性，才能使公共權力的運作真正指向公共利益，從而大大降低公共領域內違法、違紀和腐敗現象的發生率。
第六，整體性。
儘管各種監督主體具有自己的獨立性，但從其運行過程和運行功能來看，它們又彼此聯繫，相互銜接，相互照應、相互補充，形成一個具有某些共同特征的、完備的行政監督體系。因此，在行政監督主體多樣性和監督內容廣泛性的情況下，要取得良好的監督成效，不僅要充分發揮各種監督主體的功能和作用，而且更要註意各種監督主體之間的協調互補，發揮好行政監督主體之間的整體合力。如果各種監督主體各自為政，單干運作，互不協調，勢必分散力量，加大行政監督成本，影響行政監督效果。
行政監督是對國家行政機關及其國家公務員行政行為的合法性、合理性和有效性的監督。它並不幹預行政系統的正常工作秩序，而是通過一定的程式和方式，對行政行為的合法性、合理性和有效性進行督導和檢查，從而促進行政機關及其國家公務員的行政活動維持合法性，增強合理性，保證有效性。行政監督的作用具體表現在以下幾個方面：
（1）預防作用。
通過事前監督，可以提前發現在行政系統中存在的各種潛在的或顯現的弊端，從而達到防患於未然的目的。因此，行政監督不僅要通過各種監督方式和途徑及時發現各種已經發生的失範或或違法的行政行為，而且更為重要的是，要通過各種行政監督制度的設立，增強行政行為的可預見性，使人們對某種行政行為有可能帶來的後果和問題有比較清醒的認識，並採取相應的防範措施。
（2）矯正作用。
行政監督通過決策系統、社會系統和行政系統的交流和互動，通過行政系統內部的自上而下和自下而上的直線監督和控制，能夠及時發現公共行政管理中的各種過失、錯誤和違法現象，促進有關部門採取措施，加以糾正和改進，從而發揮矯正作用。例如各級人民代表大會對各級政府進行控制和監督，可以撤消政府制定的、不符合憲法和法律的有關規定，可以對其機關及其負責人員進行質詢和詢問，要求他們停止或改正某些不合法、不合理的行政措施和行為等等。
（3）反饋作用。
行政監督主體通過各種途徑和方式，對監督對象的活動過程及其結果的真實性、準確性和可靠性做出評價，不僅為決策者，而且為執行者提供改進工作的科學依據。具體來說，行政監督的有效運行，即通過日益廣泛的各種行政監督主體對行政機關及其國家公務員實行有效的監督，並將行政權力在運行中所產生的有關信息，尤其是結果輸入到決策系統、社會系統或行政系統本身，由他們進行評判，並依靠他們各自的力量來對行政流程產生影響，促使政府部門健全和完善規章制度，堵塞漏洞，總結經驗，吸取教訓，改進工作，提高效率。
西方國家行政監督理論
行政監督作為政府公共行政管理的重要環節，要得以存在併發揮作用，自然離不開一定的理論作支撐。西方行政監督理論可以追朔到古希臘、古羅馬時期。正像英國學者維爾所指出的那樣：“這些觀念（指監督的思想）的根子在古代世界就可以發現，那時的思想家仔細思考著類似的問題。” 現代西方的行政監督，是與其民主制度的建立相一致的。在資產階級革命過程中，在尊重人、高揚人類理性的理念的指引下，啟蒙思想家們的思想不僅是摧毀封建君主專制制度的銳利武器，同時也是西方近代政治制度乃至行政監督產生的理論基礎。與行政監督密切相關的理論主要有“主權在民”思想、分權制衡思想，以及經濟學中的“經濟人”假設理論被引進到政治領域之後，也構成行政監督的理論基礎之一。
1．“主權在民”思想
法國啟蒙思想家盧梭（1772—1778），從抽象的人性論出發，提出人類為了保全自己，擺脫在自然狀態下的種種不便而進入社會狀態。為此，人們就簽訂了“社會契約”，自願地把自身的一部分權力轉讓給整個集體，“每個人都以其自身及其全部的力量共同置於公意的最高指導之下”，盧梭的“公意”理論比較完整地體現了“主權在民”的思想。現代西方許多國家都認可了這一思想，如法國現行的憲法第3條就規定：“國家主權在於人民，人民通過自己的代表和通過公民複決來行使國家主權。”尤其是盧梭“主權在民”思想的實踐形式之一——間接民主，也就是代議制民主，已成為大多數國家的政治實踐。
“主權在民”的思想不僅啟發了民智，而且成為一種政治實踐和制度安排的理論基礎。正是在“主權在民”的理性之光的照耀下，歐洲許多國家資產階級和人民群眾同封建專制主義進行了不懈的鬥爭，併在鬥爭勝利後，建立了具有充分民主含量的議會，確立了議會對行政的主導地位，從而為立法機構監督政府提供了合法性來源，同時也為民眾等行政監督主體監督政府，奠定了理論基礎。
2．分權制衡思想
監督政府必須有一定的方式和手段，否則，監督就只能停留在理論的精細描述上。如果說，“主權在民”的思想主要解決了人民應該監督政府的問題，那么，分權制衡的思想則解決了人民如何監督政府的問題。
分權制衡思想起源於洛克和孟德斯鳩。英國資產階級思想家洛克（1632—1704），把國家權力劃分為三部分：立法權、執行權和聯盟權。立法權、執行權必須分開，否則，就會給掌權人提供了濫用權力的機會和方便，於是他們在“制定和執行法律時，使法律適合於他們自己的私人利益。” 故而，需要在立法權和執行權之間建立相互的制約關係，即所謂的外在制約。法國資產階級啟蒙思想家孟德斯鳩（1689—1755）指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方纔休止。” 在孟德斯鳩看來，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力，實行行政、立法和司法三權分立，相互制約，彼此平衡。
分權制衡思想是許多西方國家建立政治體制的指導思想，它大大增強了立法機關、司法機關對行政的外部監督力度。在實行三權分立體制的國家中，沒有一個國家機關具有可以凌駕於其它國家機關之上的權力，每個國家機關都有制約其它國家機關的特殊權力，對行政機關的立法監督、司法監督也由此產生並體現出來。
同時，值得註意的是，“主權在民”思想和分權制衡思想是相互聯繫，互為因果的。一方面，沒有“主權在民”思想，分權制衡思想就沒有終極指向；另一方面，沒有分權制衡思想，“主權在民”思想就不能得到很好的體現。當然，“主權在民”思想的內涵和外延遠比分權制衡思想要豐富得多。
3．行政“經濟人”假設理論
對人性的假設，特別是由對人的缺陷性的考慮而設立的政治監督或行政監督制度，古今中外都不乏理論與實踐。例如中國古代思想家韓非子就從“人性惡”的理論出發，認為人“挾自為之心”，為了私利會不斷的相互攻擊和爭奪。因而主張實行法治，註重監督，要求君主要掌握駕馭臣下的“法”和“術”，同時還要用“ 法，以備民也”。
到了近代，殘酷的歷史和現實，使那些建構三權分立體制的國家的政治家們、思想家們在內心裡有一種對人性的悲觀的看法和對權力的恐懼。例如美國憲法之父麥迪遜曾說過：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。” 但他同時又指出：事實上“在每一種政治制度中，增進公共福利的權力，包括一種可能被誤用和濫用的自由裁量權。” 正是由於政府的公務人員是由人而不是“天使”組成的，而“人是關心個人利益的，是理性的，並且是效用最大化的追逐者”。因而，對個人行為，特別是政府人員 “天生要使效用最大化”的行為，必須進行控制和抑制。
由於對人性悲觀的看法和行政“經濟人”的假設，在資源稀缺性與對資源需求無限性的矛盾中，公共權力的行使者追求自身福利的最大化遠大於增進集體福利。在公共權力的運作過程中，公共權力的公共性也為它在行使過程中帶來了道義上的支持和和合法性。同時“主權在民”的理念也必然引發公眾對公共權力行使者的嚴格批判。如果任意讓行政“經濟人”的性質得到毫無節制的發揮，那么政府的公共性就會無從談起。
行政“經濟人”的假設，是西方行政監督理論的前提假設。行政“經濟人”的假設，其具體理論形態多種多樣，比較突出的如公共選擇學派的政府壟斷理論、克魯格曼的政府“尋租”理論等等。政府壟斷理論認為，由於政府在供給公共物品的過程中具有一種壟斷性，沒有其它主體在提供公共物品方面能同政府競爭，這樣，政府不僅喪失了在供給公共物品上的效率取向，而且政府可以憑藉其壟斷地位，來為政府本身或者為其代理人謀取利益，從而發生了腐敗。政府“尋租”理論認為，“租金”正是由於政府利用公共 權力干預和人為的控制，抑制了市場競爭，擴大了供求差額所形成的。
總而言之，無論是主權在民的思想，還是分權制衡的思想，抑或是行政“經濟人”假設理論，它們不僅為行政監督提供了理論支持，蘊涵了行政監督的必要性，而且還為行政監督的具體展開和運行提供了理論上的引導，使行政監督效度大大提高。
行政監督作為現代公共行政管理的重要組成部分，自然要受到公共行政管理客觀發展規律的支配和影響。一般來說，高效的行政監督活動，應遵循以下基本原則：
（一）經常性與廣泛性相結合的原則
現代公共行政管理活動，不僅每時每刻在進行，而且每時每刻在變化。因此，行政監督應當貫穿於公共行政管理活動的始終，即在政府決策、組織、協調、執行等各個環節都實行有效的監督。只有堅持經常性的監督，才能揭露行政機關所有管理環節上的缺陷及其工作人員的違法失職行為，查明產生這些問題的原因，併為消除這些原因提供依據和意見。要堅持行政監督主體、客體和範圍的廣泛性。各種監督力量形成“齊抓共管”的局面，使一切行政機關的所有行政管理行為、行政措施、行政法規的實施都受到監督。
（二）民主性與公開性相結合的原則
現代公共行政管理活動與社會公眾的關係越來越密切，越來越直接。所以，只有社會公眾才最全面、最真切的瞭解公共行政管理是否合理和正確。民主政治的精髓是 “主權在民”，人民當家作主。
（三）客觀性與公正性相結合的原則
在監督過程中，必須實事求是，客觀地對待公共行政管理中的每一個人和每一件事，深入群眾，深入實際，深入基層，傾聽各種不同意見，切實掌握第一手材料，並運用全面的、歷史的、辨證的科學方法，去分析研究材料，做出正確判斷。與此同時，要求有關監督主體，以法律和政策為準繩，以事實為根據，公正廉明，鐵面無私，頂住說情風，撕破關係網，做出符合法律規定的、體現行政精神的、經得起歷史檢驗的、客觀公正的結論。
（四）確定性與有效性相結合的原則
行政監督的對象、範圍、任務都必須是具體的、明確的。如果監督機關的法律地位、工作許可權、監督範圍、監督程式缺乏明確性，便無從實施有效地監督。與此同時，要根據相應的情報信息，及時迅速地實施監督行為，及時迅速地發現和查明可能或已經導致違法失職行為產生的原因、條件，並及時迅速地消除這些原因和條件，才能有效地預防違法失職行為的發生。
事前監督是指在行政管理機構進行行政決策、開展行政行為之前進行監督。最典型的事前監督是聽證會制度。聽證會是由立法機關、國家行政管理機構和某些行政事業性單位根據有關規定，召集社會各階層、當事人或有關受益、受害者進行交流、溝通的會議。一般有立法聽政、價格聽政、決策聽政、調查聽政等種類。聽證會的舉行，具有使社會公民和團體瞭解政府行為過程和信息，參與決策，監督政府行為的作用。
事中監督是指在行政管理機構決策與執行過程中所進行的監督。為了防止行政管理過程中決策的失誤和執行出現偏差，必須開始事中監督，即在決策過程中對決策活動進行監督，在執行過程中對執行活動進行監督。從決策過程來看，這種監督是對決策者進行的面對面的監督，有助於及時發現決策失誤或決策不當，並對其及時予以糾正；從執行過程來看，這種監督有助於及時瞭解執行情況，及其向決策中心傳遞相關信息，不僅有助於糾正執行偏差，而且有助於及時修正原有的不當決策。
事後監督是指行政決策或者行為作出之後，相關監督主體進行的監督活動。現代社會管理日益複雜和多元化，為行政管理帶來了一定難度和壓力，因此，行政行為往往具有一定先定性，以保證行政權力的權威性和強制性，這就使得人們不能對所有行政行為進行事前監督，這樣，就有必要進行事後監督。最典型的事後監督是國政調查。國政調查是立法機關就國家官員的行為、重大事件進行調查。現代世界各國，無論憲法有無明文規定，均普遍承認立法機關擁有國政調查權，並形成了比較完善的國政調查程式。
（二）長期監督與暫時監督
根據監督活動開展的持續時間不同，行政監督又可以分為長期監督和暫時監督兩種。
長期監督是由常設的行政監督主體對行政管理機構和人員進行的監督活動，上下級之間的日常監督和行政監察監督都是屬於長期監督。長期監督一定會伴隨相應的、穩定的監督主體和規章程式。
暫時監督是指為某一項特別行政事務、行政決策或者突發事件進行的監督和調查。由於暫時監督變化大，產生突然，所以一般不具備一致不變的監督主體和規章程式。權力機關代表的質詢活動是一種較為典型的暫時監督。質詢是立法機關對行政管理機構進行檢查和監督的一個主要方式。所謂質詢，是對被質詢機關的工作不清楚、不理解、不滿意的地方提出質問，要求被質詢機關作出澄清、解釋的一種活動。在我國，對本級人民政府及其工作部門、人民法院、人民檢察院的工作提出質詢，是憲法和法律賦予人大代表或人大常委會組成人員在各級人民代表大會或常務委員會會議期間的一項重要職權。按照法律規定，在人民代表大會會議上，必須有l0名以上的人大代表聯名，才能提出質詢案；在人大常務委員會會議上，省級、設區的市人大常委會組成人員5人以上聯名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯名，才能提出質詢案。
