行政监督
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行政监督（Administrative Supervision）
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“监督”一词，在汉语中大体有两层意思：一是监察和督促。《后汉书﹒荀彧传》：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任。”意思是说，古代派兵打仗，一般在最高统帅旁边设若干官员，负责监察和督促元帅按皇帝的命令用兵；二是古代官名。如清代设十三仓监督，崇文门左右门翼监督等等。在英语中，“监督”一词“supervision”是一个复合词，其中“super”，是“在上”的意思，“vision”，是“看”的意思，二者合起来就是上对下的观察、指导和控制的意思，与汉语中“监督”的含义大体差不多。
所谓行政监督是指在公共行政管理过程中所进行的监察、督促和控制活动，是各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时各种行政行为所实施的监察、督促和控制活动。
按照监督主体的不同，行政监督有广义和狭义之分。
所谓狭义的行政监督，是指以行政机关为主体的监督，即行政机关内部自身的相互监督，包括上级行政机关和行政领导者对下级行政机关及其国家公务员行政行为的监察、督促和控制；下级行政机关和国家公务员对上级行政机关和行政领导者行政行为的观察、批评和建议；还包括行政监察部门对所有行政机关及国家公务员的监察和督促、审计部门对行政机关财政财务运行情况的审计等等。
所谓广义的行政监督，是指以行政机关为客体的监督，即除了行政机关内部监督之外，还包括执政党、国家权力机关、国家司法机关、社会团体、人民群众和新闻舆论等方面通过各种渠道和途径，对国家行政机关及其国家公务员的各种行政行为所进行的监察、督促和控制。
行政监督的构成要素包括监督的主体、客体、内容和标准等四个方面。
1．行政监督主体
如果离开真实的主体，没有有效的制度和完善的机构作为载体，那幺，对行政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。当然，不同的历史时期和不同性质的国家，具有不同的行政监督主体。从某种意义上说，对行政监督主体地位的确立体现了民主程度的差异。中国现阶段的行政监督主体，包括国家的行政监督和社会的行政监督两个方面。其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政机关、行政监察和审计部门等。社会的行政监督包括各种社会力量，如政党组织、社会团体、公民和新闻媒体等。
2．行政监督客体
行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督，而行政行为和行政权力的载体是国家行政机关及其国家公务员，所以行政监督的指向和客体应当是国家行政机关及其国家公务员。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员，也属于行政监督的客体。
3．行政监督内容
行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督，而只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失效行为进行监督。所谓失范行为是指行政权力的使用者违反了法律的有关规定；失效行为是指在行政权力的运行过程中，尽管投入了相当多的人力、物力和财力，但仍然没有达到既定目标，行政效率低下等等。政府的违法行为和效率状态构成了行政监督的基本内容。
4．行政监督标准
行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。综观古今中外的行政监督，其标准主要来源于以下几个方面：（1）宪法标准。以国家宪法为标准，监督行政机关及其国家公务员制定的规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定，以及行政机关及其国家公务员的行政行为是否符合宪法精神，是否同宪法的规定相抵触。（2）法律标准。以国家权力机关制定的各类法律为准绳，监督国家行政机关及其国家公务员遵循和执行法律的情况。（3）纪律标准。为了保证行政机关的有效运转，不仅需要一定的宪法和相关法律规定，而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。如《国家公务员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范，以及政府有关部门制定的工作纪律和规章制度等，所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公务员进行监督的重要依据；（4）公共政策标准。公共政策是政府制定的调节社会利益关系，推动社会经济发展，规范社会成员行为的规定、准则和策略等。执行政策是国家公务员的基本职责，违反政策行为必须受到追究和制裁。此外，还有职业道德标准、合理性标准等等。 监督的主体、客体、内容和标准四个方面相互联系、相互影响，共同构成行政监督的有机统一体。如果四个要素，缺少其中任何一个，行政监督活动都会难以顺利进行。
行政监督建立的国情背景不同，制度基础各异，所起作用有别，但作为现代的、科学的、有效的行政监督，一般具有以下特点：
第一，权威性。
在公共利益和私人利益存在差异的情况下，在权力所有者和行使者相对分离的情况下，监督就意味着一种权力对另一种权力的监控和制约。如果没有权力，监督只能是一种摆设，不会有任何约束力。国家宪法和法律赋予行政监督主体相应的监督权力，这是行政监督最重要的权威基础。没有这种法定的监督权，或者这种权力被空泛化，行政监督就会呈现出“气不足，力不够”的失效或无效状态。
第二，强制性。
行政监督行为不同于其它的经济行为和交往行为，它不是建立在被监督者自愿的基础之上的。依据的不是温情脉脉的亲情伦理，而是条款如铁的法律规章。行政监督权在本质上是一种法权，而法律的强制性则来源于国家所具有的“暴力潜能”。在现代社会，为了增强行政监督的有效性，许多国家都赋予行政监督主体一定的处置权，其强制性色彩就更加浓厚。即使有的行政监督主体并不直接惩罚或纠正行政系统的不当行为，但它却能够在社会上形成一种氛围，可以引起拥有相应处置权的主体的重视或注意，在客观上促使问题的解决。如中央电视台“焦点访谈”的新闻舆论监督，一度在社会上影响巨大，形成了“违法违纪者闻之色变，人民群众听之高兴”的强大的舆论氛围。
第三，独立性。
从行政监督的本身要求来看，行政监督是监督主体对客体的一种限制性活动。因此，监督主体和监督客体决不能两位一体，更不能让监督主体依附或受制于监督客体，而是必须具有相对的独立性。与此同时，现代行政监督是建立在民主和法制的基础之上的。而民主和法制的本质要求行政监督的主体必须具有一定的独立性。因为，一方面，民主政治的发展带来了人的主体性意识的高涨，对于一个负有重大使命的行政监督机构来说，同样也赋予了它相对独立的特征；另一方面，法制意识的张扬则为行政监督主体的相对独立，提供了法律保障。在此情况下，行政监督主体只有向赋予它监督权的组织和人们负责，才能体现本身所具有的权威性和约束力。
第四，多样性。
随着民主浪潮的不断推进，社会经济和文化水平的不断提高，社会公众参与意识的增强，行政监督主体不再象传统社会那样单一，而是越来越多样化，尤其越来越向广大民众拓展和渗透，公民监督政府，甚至运用“行政诉讼法”等法律武器，可以与政府机关及国家公务员直接“对簿公堂”。特别值得注意的是，在现代社会里，社会监督、舆论监督、个人监督和权力监督、司法监督并驾齐驱，构成了多样化、多极化的行政监督主体网络体系。
第五，广泛性。
行政监督涵盖了所有的行政行为，从运作过程到运作方式，从实体到程序，从合法性、合理性到有效性，几乎无所不包，不所不及。正是这些多角度、多层次、多元化的监督活动，才能对行政领域的治理形成了一个相互联系、相互作用的监督系统，才能真正体现出行政监督的民主性、科学性和合理性，才能使公共权力的运作真正指向公共利益，从而大大降低公共领域内违法、违纪和腐败现象的发生率。
第六，整体性。
尽管各种监督主体具有自己的独立性，但从其运行过程和运行功能来看，它们又彼此联系，相互衔接，相互照应、相互补充，形成一个具有某些共同特征的、完备的行政监督体系。因此，在行政监督主体多样性和监督内容广泛性的情况下，要取得良好的监督成效，不仅要充分发挥各种监督主体的功能和作用，而且更要注意各种监督主体之间的协调互补，发挥好行政监督主体之间的整体合力。如果各种监督主体各自为政，单干运作，互不协调，势必分散力量，加大行政监督成本，影响行政监督效果。
行政监督是对国家行政机关及其国家公务员行政行为的合法性、合理性和有效性的监督。它并不干预行政系统的正常工作秩序，而是通过一定的程序和方式，对行政行为的合法性、合理性和有效性进行督导和检查，从而促进行政机关及其国家公务员的行政活动维持合法性，增强合理性，保证有效性。行政监督的作用具体表现在以下几个方面：
（1）预防作用。
通过事前监督，可以提前发现在行政系统中存在的各种潜在的或显现的弊端，从而达到防患于未然的目的。因此，行政监督不仅要通过各种监督方式和途径及时发现各种已经发生的失范或或违法的行政行为，而且更为重要的是，要通过各种行政监督制度的设立，增强行政行为的可预见性，使人们对某种行政行为有可能带来的后果和问题有比较清醒的认识，并采取相应的防范措施。
（2）矫正作用。
行政监督通过决策系统、社会系统和行政系统的交流和互动，通过行政系统内部的自上而下和自下而上的直线监督和控制，能够及时发现公共行政管理中的各种过失、错误和违法现象，促进有关部门采取措施，加以纠正和改进，从而发挥矫正作用。例如各级人民代表大会对各级政府进行控制和监督，可以撤消政府制定的、不符合宪法和法律的有关规定，可以对其机关及其负责人员进行质询和询问，要求他们停止或改正某些不合法、不合理的行政措施和行为等等。
（3）反馈作用。
行政监督主体通过各种途径和方式，对监督对象的活动过程及其结果的真实性、准确性和可靠性做出评价，不仅为决策者，而且为执行者提供改进工作的科学依据。具体来说，行政监督的有效运行，即通过日益广泛的各种行政监督主体对行政机关及其国家公务员实行有效的监督，并将行政权力在运行中所产生的有关信息，尤其是结果输入到决策系统、社会系统或行政系统本身，由他们进行评判，并依靠他们各自的力量来对行政流程产生影响，促使政府部门健全和完善规章制度，堵塞漏洞，总结经验，吸取教训，改进工作，提高效率。
西方国家行政监督理论
行政监督作为政府公共行政管理的重要环节，要得以存在并发挥作用，自然离不开一定的理论作支撑。西方行政监督理论可以追朔到古希腊、古罗马时期。正像英国学者维尔所指出的那样：“这些观念（指监督的思想）的根子在古代世界就可以发现，那时的思想家仔细思考着类似的问题。” 现代西方的行政监督，是与其民主制度的建立相一致的。在资产阶级革命过程中，在尊重人、高扬人类理性的理念的指引下，启蒙思想家们的思想不仅是摧毁封建君主专制制度的锐利武器，同时也是西方近代政治制度乃至行政监督产生的理论基础。与行政监督密切相关的理论主要有“主权在民”思想、分权制衡思想，以及经济学中的“经济人”假设理论被引进到政治领域之后，也构成行政监督的理论基础之一。
1．“主权在民”思想
法国启蒙思想家卢梭（1772—1778），从抽象的人性论出发，提出人类为了保全自己，摆脱在自然状态下的种种不便而进入社会状态。为此，人们就签订了“社会契约”，自愿地把自身的一部分权力转让给整个集体，“每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”，卢梭的“公意”理论比较完整地体现了“主权在民”的思想。现代西方许多国家都认可了这一思想，如法国现行的宪法第3条就规定：“国家主权在于人民，人民通过自己的代表和通过公民复决来行使国家主权。”尤其是卢梭“主权在民”思想的实践形式之一——间接民主，也就是代议制民主，已成为大多数国家的政治实践。
“主权在民”的思想不仅启发了民智，而且成为一种政治实践和制度安排的理论基础。正是在“主权在民”的理性之光的照耀下，欧洲许多国家资产阶级和人民群众同封建专制主义进行了不懈的斗争，并在斗争胜利后，建立了具有充分民主含量的议会，确立了议会对行政的主导地位，从而为立法机构监督政府提供了合法性来源，同时也为民众等行政监督主体监督政府，奠定了理论基础。
2．分权制衡思想
监督政府必须有一定的方式和手段，否则，监督就只能停留在理论的精细描述上。如果说，“主权在民”的思想主要解决了人民应该监督政府的问题，那幺，分权制衡的思想则解决了人民如何监督政府的问题。
分权制衡思想起源于洛克和孟德斯鸠。英国资产阶级思想家洛克（1632—1704），把国家权力划分为三部分：立法权、执行权和联盟权。立法权、执行权必须分开，否则，就会给掌权人提供了滥用权力的机会和方便，于是他们在“制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。” 故而，需要在立法权和执行权之间建立相互的制约关系，即所谓的外在制约。法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠（1689—1755）指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” 在孟德斯鸠看来，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力，实行行政、立法和司法三权分立，相互制约，彼此平衡。
分权制衡思想是许多西方国家建立政治体制的指导思想，它大大增强了立法机关、司法机关对行政的外部监督力度。在实行三权分立体制的国家中，没有一个国家机关具有可以凌驾于其它国家机关之上的权力，每个国家机关都有制约其它国家机关的特殊权力，对行政机关的立法监督、司法监督也由此产生并体现出来。
同时，值得注意的是，“主权在民”思想和分权制衡思想是相互联系，互为因果的。一方面，没有“主权在民”思想，分权制衡思想就没有终极指向；另一方面，没有分权制衡思想，“主权在民”思想就不能得到很好的体现。当然，“主权在民”思想的内涵和外延远比分权制衡思想要丰富得多。
3．行政“经济人”假设理论
对人性的假设，特别是由对人的缺陷性的考虑而设立的政治监督或行政监督制度，古今中外都不乏理论与实践。例如中国古代思想家韩非子就从“人性恶”的理论出发，认为人“挟自为之心”，为了私利会不断的相互攻击和争夺。因而主张实行法治，注重监督，要求君主要掌握驾驭臣下的“法”和“术”，同时还要用“ 法，以备民也”。
到了近代，残酷的历史和现实，使那些建构三权分立体制的国家的政治家们、思想家们在内心里有一种对人性的悲观的看法和对权力的恐惧。例如美国宪法之父麦迪逊曾说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。” 但他同时又指出：事实上“在每一种政治制度中，增进公共福利的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权。” 正是由于政府的公务人员是由人而不是“天使”组成的，而“人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。因而，对个人行为，特别是政府人员 “天生要使效用最大化”的行为，必须进行控制和抑制。
由于对人性悲观的看法和行政“经济人”的假设，在资源稀缺性与对资源需求无限性的矛盾中，公共权力的行使者追求自身福利的最大化远大于增进集体福利。在公共权力的运作过程中，公共权力的公共性也为它在行使过程中带来了道义上的支持和和合法性。同时“主权在民”的理念也必然引发公众对公共权力行使者的严格批判。如果任意让行政“经济人”的性质得到毫无节制的发挥，那幺政府的公共性就会无从谈起。
行政“经济人”的假设，是西方行政监督理论的前提假设。行政“经济人”的假设，其具体理论形态多种多样，比较突出的如公共选择学派的政府垄断理论、克鲁格曼的政府“寻租”理论等等。政府垄断理论认为，由于政府在供给公共物品的过程中具有一种垄断性，没有其它主体在提供公共物品方面能同政府竞争，这样，政府不仅丧失了在供给公共物品上的效率取向，而且政府可以凭借其垄断地位，来为政府本身或者为其代理人谋取利益，从而发生了腐败。政府“寻租”理论认为，“租金”正是由于政府利用公共 权力干预和人为的控制，抑制了市场竞争，扩大了供求差额所形成的。
总而言之，无论是主权在民的思想，还是分权制衡的思想，抑或是行政“经济人”假设理论，它们不仅为行政监督提供了理论支持，蕴涵了行政监督的必要性，而且还为行政监督的具体展开和运行提供了理论上的引导，使行政监督效度大大提高。
行政监督作为现代公共行政管理的重要组成部分，自然要受到公共行政管理客观发展规律的支配和影响。一般来说，高效的行政监督活动，应遵循以下基本原则：
（一）经常性与广泛性相结合的原则
现代公共行政管理活动，不仅每时每刻在进行，而且每时每刻在变化。因此，行政监督应当贯穿于公共行政管理活动的始终，即在政府决策、组织、协调、执行等各个环节都实行有效的监督。只有坚持经常性的监督，才能揭露行政机关所有管理环节上的缺陷及其工作人员的违法失职行为，查明产生这些问题的原因，并为消除这些原因提供依据和意见。要坚持行政监督主体、客体和范围的广泛性。各种监督力量形成“齐抓共管”的局面，使一切行政机关的所有行政管理行为、行政措施、行政法规的实施都受到监督。
（二）民主性与公开性相结合的原则
现代公共行政管理活动与社会公众的关系越来越密切，越来越直接。所以，只有社会公众才最全面、最真切的了解公共行政管理是否合理和正确。民主政治的精髓是 “主权在民”，人民当家作主。
（三）客观性与公正性相结合的原则
在监督过程中，必须实事求是，客观地对待公共行政管理中的每一个人和每一件事，深入群众，深入实际，深入基层，倾听各种不同意见，切实掌握第一手材料，并运用全面的、历史的、辨证的科学方法，去分析研究材料，做出正确判断。与此同时，要求有关监督主体，以法律和政策为准绳，以事实为根据，公正廉明，铁面无私，顶住说情风，撕破关系网，做出符合法律规定的、体现行政精神的、经得起历史检验的、客观公正的结论。
（四）确定性与有效性相结合的原则
行政监督的对象、范围、任务都必须是具体的、明确的。如果监督机关的法律地位、工作权限、监督范围、监督程序缺乏明确性，便无从实施有效地监督。与此同时，要根据相应的情报信息，及时迅速地实施监督行为，及时迅速地发现和查明可能或已经导致违法失职行为产生的原因、条件，并及时迅速地消除这些原因和条件，才能有效地预防违法失职行为的发生。
事前监督是指在行政管理机构进行行政决策、开展行政行为之前进行监督。最典型的事前监督是听证会制度。听证会是由立法机关、国家行政管理机构和某些行政事业性单位根据有关规定，召集社会各阶层、当事人或有关受益、受害者进行交流、沟通的会议。一般有立法听政、价格听政、决策听政、调查听政等种类。听证会的举行，具有使社会公民和团体了解政府行为过程和信息，参与决策，监督政府行为的作用。
事中监督是指在行政管理机构决策与执行过程中所进行的监督。为了防止行政管理过程中决策的失误和执行出现偏差，必须开始事中监督，即在决策过程中对决策活动进行监督，在执行过程中对执行活动进行监督。从决策过程来看，这种监督是对决策者进行的面对面的监督，有助于及时发现决策失误或决策不当，并对其及时予以纠正；从执行过程来看，这种监督有助于及时了解执行情况，及其向决策中心传递相关信息，不仅有助于纠正执行偏差，而且有助于及时修正原有的不当决策。
事后监督是指行政决策或者行为作出之后，相关监督主体进行的监督活动。现代社会管理日益复杂和多元化，为行政管理带来了一定难度和压力，因此，行政行为往往具有一定先定性，以保证行政权力的权威性和强制性，这就使得人们不能对所有行政行为进行事前监督，这样，就有必要进行事后监督。最典型的事后监督是国政调查。国政调查是立法机关就国家官员的行为、重大事件进行调查。现代世界各国，无论宪法有无明文规定，均普遍承认立法机关拥有国政调查权，并形成了比较完善的国政调查程序。
（二）长期监督与暂时监督
根据监督活动开展的持续时间不同，行政监督又可以分为长期监督和暂时监督两种。
长期监督是由常设的行政监督主体对行政管理机构和人员进行的监督活动，上下级之间的日常监督和行政监察监督都是属于长期监督。长期监督一定会伴随相应的、稳定的监督主体和规章程序。
暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行的监督和调查。由于暂时监督变化大，产生突然，所以一般不具备一致不变的监督主体和规章程序。权力机关代表的质询活动是一种较为典型的暂时监督。质询是立法机关对行政管理机构进行检查和监督的一个主要方式。所谓质询，是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的地方提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。在我国，对本级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院的工作提出质询，是宪法和法律赋予人大代表或人大常委会组成人员在各级人民代表大会或常务委员会会议期间的一项重要职权。按照法律规定，在人民代表大会会议上，必须有l0名以上的人大代表联名，才能提出质询案；在人大常务委员会会议上，省级、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，才能提出质询案。
