公共选择学派

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公共选择学派(Public Choice)

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公共选择学派概述

  公共选择学派是以经济学方法研究非市场决策问题的一个重要学派,其主要代表人物是詹姆士·布坎南戈登·塔洛克。公共选择学派由经济学家创立。它的诞生可以追溯到阿罗 (Kenneth J.Arrow,1921)1951年发表的《社会选择与个人价值》。公共选择理论研究的内容与公共行政学、公共政策政治学重迭。从这个意义上说,公共行政学愿将公共选择学派囊括入自己的“势力”范围。塔罗克(Gordon Tullock,1922)和布坎南(James Buchanan,1919-)于1965年成立了公共选择学会(Public Choice Society),他们认为公共选择理论是用经济学的研究方法去研究习惯上由政治理论家研究的问题。现在的公共选择年会大约有16个国家的300名学者参 加。公共选择学派的代表人物及作品除阿诺外有:布坎南与塔洛克合著《赞同的计算:宪法民主的逻辑基础》(1962);科斯(Ronald Harry Course,1910-2013)《社会成本问题》(1960);荡斯(Anthony Downs,1930-)《民主的经济理论》(1957);布坎南(William Niskanen,1933-)《官僚政府与代议政府》(1971);奥圣(Mancur Olson,1932-1998)《集体行动的逻辑:公共商品与团体理论》(1965)。

  公共选择学派主张,可以根据公共服务的类型选择适当 的社会组织进行生产,即将公共服务类型与社会组织类型进行理性组合。因为,从理论和实践两方面都可证明在私人企业、非营利机构、半独立性的政府公司以及政 府机构等各种类型的组织,都可以提供公共服务,只是,在特定的情况下,对特定的服务来说,某一类组织会比其它组织干的更好。过去的错误是在对政府组织过分 的依赖,尽管没有证据表明它在效率和服务质量方面比其它组织更胜一筹。

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  公共选择学派主张,以市场机制来选择。即在公共部门私人部门,公共机构与私人机构之间,当然也在公共机构之间开展竞争,就像顾客通过对私益物品的选择来决定企业的命运一样,也可以通过公民对服务机构的选择决定对单个公共机构的存亡。

  为扩大公众自由选择的范围和便利性,他们还主张允许不同组织之间在职能和管辖区域的重叠交叉,这是一种权威分剖(Fragmentation of authority)的分权化,和公共服务组织的小规模化。因为规模小数量才能多,数量多了,选择才会更为便利。规模多小为宜,他们提出四条考虑原则:便于控制;利于提高效率;政治代表性和体现地方自治。

公共选择学派的代表人物

  布坎南James M. Buchanan) 发表了很多有影响的论文,例如他的<俱乐部经济理论>(1967)就构成公共选择理论中的一个重要的组成部分——地方公共决策中的以足投票理论

  布坎南1948年获芝加哥大学哲学博士,现为乔治.梅森大学教授,1986年因把经济方法运用于政治过程的研究所取得的杰出成就填补经济学研究领域空缺所 作出的重大贡献而获诺贝尔经济学奖.60年代是公共选择学派逐渐成型的阶段,这一阶段,布坎南等人主张恢复政治经济学的研究.主张在经济研究上回到古典学 派,分析规则和制度对经济的影响,把政治因素纳入经济分析之中.1962年布坎南与塔洛克发表了<同意的计算>为现代公共选择理论奠定了强有 力的基础,1969年与塔洛克在弗吉尼亚工艺学院创建了“公共选择研究中心”,并出版了<公共选择>杂志,促进了公共选择理论的迅猛发展,同时使公共选择理论传播的欧洲和日本。

  布坎南对意大利的公共财政学著作推崇备至,曾于1955-----1956年和1959——1960年两度赴意大利进修。

  布坎南在多种场合分析了公共选择学科所使用的经济学方法,并把它归纳为三个方面:方法论上的个人主义、经济人行为的理性原则与政治作为交换过程的特点。这三个要素被称为研究政治问题的公共选择方法或公共选择思路。

  方法论个人主义

  布坎南强调,无论是在集体活动还是在私人活动中、在市场过程还是政治过程中,个人都是最终的决策者、选择者与行动者,而不管产生总体结果的过程与结构有多复杂。

  经济人理性原则与利己主义本性

  布坎南认为:理性原则并不总是意味着利己主义或一味追求个人主义,但另一方面,他在理论分析中又实际上把利己主义因素放在主要地位,认为个人即使在公共选 择活动中也主要是追求个人物质利益,只是可能比在私人市场活动中要弱一些,但决不是象传统理论中认为的那样,只存在公共利益而不存在个人利益,不过,布坎 南也指出理想行为假设有其局限性,第一,与经济活动相比,政治活动有更大的不确定性,从而难以做到行为理性化,甚至连理性行为的定义都难以给出;第二,与经济活动相比,人们在政治活动中对活动的结果承担责任。

  政治的交换过程性质

  布坎南认为民主政治活动中的个人活动也具有交换的性质,人们在政治活动达成协议、协调冲突、制定规则无不建立在自愿的基础上,因而类似市场中的交换,另外,布坎南也特别强调把政治作为一种过程来理解,理解为一个在解决利益冲突时进行交换达成协议的过程。

公共选择学派的观点

  公共选择学派批评了主流经济学将经济市场和政治市场割裂的研究方法,认为人类社会两个市场组成,一个是经济市场,一个是政治市场;在经济市场和政治市场活动的是同一个人,没有理由认为一个人在经济市场是自利的, 而在政治市场是利他的,政治市场和经济市场的“善恶二元论”是无法成立的。

  他们主张:尽管经济市场中的主体标签是消费者和厂商,而政治市场中的主体标签是 政治家、政客、选民和利益集团,但他们的行为目标并无差别,区别仅在于,在经济市场交易的私人物品,而在政治市场交易的是公共物品;前者的最大化目标表现 为效用和利润的最大化,后者的最大化目标表现为公共物品利益和政治支持的最大化。

  在公共选择理论家眼中,政府不过是个无意识、无偏好的“稻草人”,公共行为和公共目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配。此外,由于政治市场上,政治家和官员之间的双边垄断,他们在预算规模上的目标一致性,必然导致政府规模的不断膨胀。由于民主制度下,没有一种选择机制可以称得上是最优选择机制(直接民主面临高成本,而间接民主面临机会主义),公共选择学派为此提供了两种改革思路:一是市场化改革,二是宪法制度改革。

  作为新自由主义思潮的重要分支,公共选择学派一直是市场失灵的坚定辩护者。 他们所提供的救治政治市场失灵的两条思路,也只不过是将经济市场的运行规则引入政治市场。公共选择学派的市场好化改革,是指通过将经济市场的竞争机制引入 政治市场来提高后者的效率,这主要包括三个方面的内容:

  1.明确界定公共物品的产权;

  2.在公共部门内部和部门之间引入竞争机制,重构官员的激励机 制,按照市场规则来组织公共物品的生产和供给;

  3.重新设计公共物品的偏好显示机制,使投票人尽可能真实的显示其偏好。

  所谓宪法改革,是指通过重新确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束,通过改革决策规则来改善政治。布坎南认为,规则和政策的关系如同博弈规则和博弈策略的关系,前者 的改变可能增加所有参与者的利益,而后者的改变只会改变利益在参与者中的分配格局。

  基于以上分析,我们可以将公共选择学派的理论特征归纳如下:

  1.公共选择学派继承了主流经济学关于经济人的基本假定,并将这一坚定泛化到政治领域;

  2.在公共选择学派看来,政治市场博弈行为的结构也不必然为政 府干预经济提供理由;

  3.基于对社会福利最大化的追求,公共物品供给可以引入竞争直接否定了主流经济学认可的“公有经济的合理存在空间是非竞争的公共品 领域”这一论断。

  显然,公共选择学派尽管没有直接的主张公有经济的低效率,但从其反对政府干预的立场来看,公共选择学派是排斥公有经济的。

公共选择学派的宪法学说

  公共选择学派在政治理论上的一个特点是关注宪法问题,从交易政治学的观点出发,政治交易先于市场交易,市场交易要依赖政治交易的结果——所形成的市场交易规则。最根本的规则是宪法,所以公共选择学派注重宪法的作用。公共选择理论的宪法学说有两个基本特点:规则决定论和契约论。

规则决定论的基本主张是决策规则决定决策效果,决策规则重于决策效果。通过对各种集体决策的规则的研究,布坎南得出的结论是不同决策规则将导致不同的结果。经一致同意得出的决定最为公平,不会对任何个人的权益造成危害。简单多数(过半数)规则下的政策总会压制处于少数的那些人的要求。一项政策的好坏不在 于经济学家的建议,而在于对政策制定的规则约束与规则约束下的政治过程。一项政策的好坏不取决于政策建议和决策行动,而取决于决策的规则和规则下的决策过程。

  根据规则决定论,公平和效率的评价标准也在规则,在集体决定时,只要规则是公平的,结果就是公平的;只要规则是有效率的,结果就是有效率的。只要某项活动 是按事先商定的规则进行,规则又得到一致的自愿同意,不管结果如何,都应视为公平的。规则公平来自其制定的过程,只要制定规则的过程经过了一致同意,规则 就是公平的。公共选择理论对一致同意的理解是宽泛的:没有人表示反对,可以认为某规则仍是一致同意的。如果人们在经过修改的决策规则上达成一致,就有可能 接受差强人意的决策结果。但有一个问题:如果人们对决策规则本身所体现的利益十分在意或有明确了解时,达成修改规则的"一致同意"又会十分困难。

  一致同意也是鉴别规则是否有效率的标准,只要没有面对全体一致要求改变规则,规则就是有效率的。公共选择的规则决定论的方法论是重过程,不重效果,布坎南 称之为"主观主义方法论"。一项集体决策是否有效率,应根据过程,而不是结果。效率的评价标准是当事人的主观判断,而不是外在标准。只有个人知道自己的利 益为何,其他任何人都不可能越俎代疱。对个人而言,只要是按个人意愿行事,就是增进了个人效用。对整体而言,只要其中所有的个人都没有受到强制,都可按自 己的意愿行动,这个整体就有效率。评价集体行动时不需客观标准,只需参加者对其中的活动的一致同意。

  规则对公平的决定作用在于非规则的影响因素少,布坎南认为决定分配结果的因素有选择、努力、运气、出身等,只要选择是自由的,个人就应自负其责,因而无所谓 公平问题。运气对于个人来说,完全是偶然的,也不会破坏公平原则。努力与分配的关系是"按劳付酬",个人凭自己的努力得到的收益是正义的。只有出身会造成 不平等,每个人的天赋是有差别的。"在作出选择之前,在运气光临经济赌博以前,在开始努力以前,人们首先是带着天赋进入比赛的。"但可通过帮助, 拉平出身所造成的(起点上的)差别,减轻不公平。纠正出身造成的不公平要依靠规则,保证有天赋差别的个人之间在机会上的均等。这种以公平为目的规则也应建 立在一致同意的基础上,一个规则被认为是公平的,不是它本身的状况所决定,而是当事人都认可。所以,对于一项规则而言,当事人的同意在其是否公平之前,而 不是因为其公平,人们才认可它。

  规则对决策的决定作用来自其本身的约束功能,决策规则约束个人在集体中的行为,个人是在给定的规则程序下,根据自己对约束条件的理解,选择能给自己带来最 大程度的满足的行动方案。在经济中,制度可以限制人的行为在自愿交易的范围,使交易的结果趋向高效率。"一个人的效用既受他接受和供给的商品和服务的影 响,也受制度背景的影响。这种背景的改变,或者是活动规则的改变,会影响一个人的效用,正像他所获得的商品数量的改变会影响他的效用一样。"

  集体决策的规则是个体系,这个体系是相对固定的和持久的,地位相当于宪法。宪法是在集体决策之前制定的,决策规则先于决策,宪法存在于立法和决策之前。宪法先于政府,立宪阶段达成的宪法契约是对政府行为的约束。

  宪法的基础是全体人的一致同意。制宪与修宪都是集体行动,布坎南认为有三种集体行动:执行现行法律的行动、在现行法律范围内的集体活动、改变法律本身和现 行成套法律规定的活动。前两种相对应于他所提到的"保护性国家"和"生产性国家",第三种包括立法和立宪以及修宪活动。宪法的基础是契约,即建立在一致同意之上的自愿协定。这与市场交换的原则——互相同意一样,宪法契约与市场原则不矛盾,宪法体现为建立在一致同意基础上的互利契约。宪法的目的是促进社会财富的增加,减少社会财富被剥夺。集体行动是个人为走出无政府状态,避免囚犯困境的共同努力,每个个人的自由不应因集体行动而受损,这要求集体行动以一致同意为根据,唯有一致同意能够说明修改规则的必要性。

  对宪法的一致同意在以下两种情况下可能失去:

  第一,政府可能破坏宪法,为自己谋利。官僚或政治家个人有以职谋私,欺骗宪法的动机。政府本身并不存在天然的、避免自己成为掠夺工具的约束。从制度上看,对政府的行为存在着程序上的和范围上的约束:决策规则和立法程序有事先的规定;对政府行为有具体规定,在财 政收支、货币发行、经济管制等方面政府的权限也有严格限定,并由相应的权威机构监督。但是这两种约束均可能失效,在立法过程中立法人员可以利用程序,得出 违背全体利益的立法,宪法反而被当作利益集团的工具,"立法至高无上,宪法则从属于"。在司法和行政过程中,最高法院无力对抗国会,监督机构做不到中立, 政府行为的自由度可能很大。对集体决策的内在约束和外在约束都有可能失效。

  第二,修宪的原因还可以是时间上的,立宪需一致同意,但后代并没有参加立宪过程,不一定同意先辈制定的规则,所以有理由要求修宪。从这个意义上讲,一部宪 法不是一次形成的,因此随着环境的变化,宪法也要发展。一部宪法也不能适用于所有的事件,当人们在决策时对一些问题无法达成一致时,有一个解决方案是修改 决策规则。从更一般的道理上讲,人们也会自己关于个人权利的理念出发,对照现实的权利状况,假如与他们的预期相差很多,他们也会要求对宪法契约进行重新谈 判。政府政策失败的原因也可能是由于决策规则。尽管现存的宪法不是凝固不变的,但重要的是,它为进行预测提供了一个基础,使得人们能够对末完全显露的事件作出预期。当然,修改宪法的要求一定会产生,特别是从那些没有参与制定原先的宪法契约的未来一代人中产生。

  在布坎南看来,宪法改革不可避免,立宪改革的原则是契约论,建立或修改规则的标准是一致同意,政府必须保护每一个人不受掠夺,这是一致同意规则的要求。修 改规则的前提是当事各方的一致同意,至少应使用最优多数规则,以增加决策时所需的赞成票比例,尽量不用过半数规则,"制度改革的最后检验在于受影响各方之 间的同意。"这样才能达到非零和的结果,实现帕累托最优。公共选择理论研究的是对政府的财政权力、货币权力、管制权力的宪法约束,只分析规则的好 坏,不提供直接的政策建议,目的是保证通过规则总能自动制定出好的政策。

  对于公共选择的的宪法学说,布坎南认为是"另一种"政治经济学。与古典经济学不同,后者的对象是制度、规则,目的是为增强效率而设计和改革制度。"我们称之为‘政治经济学的科学'。它旨在估价强制的结构,即‘规 则',其最终目的是重新设计和改革,以确保在利用潜在互利关系上增强效率。"为此布坎南区分广义的公共选择理论和狭义的公共选择理论。狭义的公共选 择理论分析政治家、官僚和投票人的行为,广义的公共选择理论分析对公共选择行动者的约束,是一种宪法理论。"宪法经济分析则试图对约束经济行为者和政治行 为者的选择与活动的不同法律——制度——宪法规则的运转性质作出解释,这些规则界定了某种结构,在这一结构内,经济行为者和政治行为者作出普通的选择。"

  后来他又把对宪法的研究称为"宪法经济学",宪法经济学的研究对象不是经济现象,而是象集体决策的规则这样的政治问题,"宪法经济学比正统经济学涉足‘更 高的'研究层次;它必须包容后者的成果及许多较不复杂的分支学科的成果。"宪法经济学目的也与经济学不同,"宪法经济学对那些维持宪法规定的人 提出可能的规范建议,而正统经济学则对于实务的政治家提出建议,具体地说,宪法经济学考察对于约束的选择,而不是在约束内的选择,至今为止,经济学家的注意力几乎是唯一地放在第二个问题上。"

  公共选择学派中K·阿罗Arrow)的社会选择理论被看作是一种宪政理论,因为他所关心的仍是政治制度的设计。他注重的是集体决策的规则的后果,他提出的不可能性定理表明,有关集体决策的各种基本规则之间存在冲突。1998年诺贝尔经济学奖得主,美籍印度经济学家A·森Amartya Sen)则指出,如果坚持个人效用之间不可比,就有阿罗不可能性定理。如果个人效用是可比的,就涉及社会公正问题,对社会就可以评价。社会默认个人的行动 与社会认同个人的选择不同,后者对个人的承认更强,会导致个人的自由与帕雷托最优冲突。公共选择被被当作新宪政理论中的一种,因为它关心政治制度的设计, "新宪政论主要关注的是发展一系列关于制定有助于建立理想政治秩序的制度设计原则。"

  新宪政论把宪法看作是一个跨学科的研究领域,提出"宪政社会科学"概念,认为关于宪法的研究不仅仅是法学的任务,政治学和经济学都已加入。新宪政论"对目 前社会科学中朝着制度主义的转向作出了贡献,并对最近以来的政治经济学复兴起了很大作用。它是从制度设计者的角度研究政治和经济现象的一个纲领。" 用这一论断为公共选择的宪法学说定性是恰当的。

  布坎南的制度理论继承了源自亚当·斯密,经哈耶克发展的自然秩序说,反对政府过多干预个人经济活动。但他又不同意哈耶克完全否认制度设计对市场秩序形成的 作用,"我批评哈耶克把必然发生与自发产生的秩序的原理扩展到制度与法律。"哈耶克认为经济制度的形成经过了社会的自然选择和优胜劣汰的过程, 是自发产生的"正如亚当·弗格森所指出的:国家的建立是偶然的,它确实是人类行动的结果,而不是人类设计的结果;那么自由人的自发联合所制造的事物,往往 比他们个人的头脑所能全部理解的更加伟大。"哈耶克对计划经济大加鞭笞,认为那是一种源自唯理主义,任意夸大个人能力的"建构理性主义",但 哈耶克又坚持对国家干预主义制度必须进行改革。

  公共选择学派与新制度经济学的制度观是一致的,诺斯也主张"贸易收益只能通过委托人间或委托人与代理人间订立合同实现,而合同订立构成了一个政治/经济体 系的制度框架。因此,没有某种形式的政治秩序,有组织的贸易就无法出现。"比如宪法可以看作是能够使人从交易中得益的一套规则。新制度经济学 也认为政治规则先于经济规则,"广义地说,政治规则导致经济规则,但这种因果关系是双向的。也就是说,虽然经济利益结构也影响政治结构,但产权和合同是由政治决策界定和实施的。"

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