內部行政行為
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內部行政行為(internal administrative act,internal administrative action,internal administrative behavior)
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什麼是內部行政行為[1]
內部行政行為是指行政機關對行政系統內部事務的監督管理活動。例如行政機關制定監督和管理行政系統內部的行政法規和規章，包括行政機關組織法，行政機關編製法和公務員法等，以及根據這些法規、規章所作的行為，均屬內部行政行為。行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定也是行政機關根據上述法規、規章所作的行為。內部行政行為的主體是行政機關或行政機構，行為對象是公務員或另一行政機關、行政機構以及其他行政主體。內部行政行為所針對的是單純內部事項，其法律依據是內部組織法。內部行政行為的內容都是關於內部組織關係、隸屬關係、人事關係等。其法律效果一般表現為影響行為對象的職務、職責、職權等。
內部行政行為分類[2]
根據《行政訴訟法》第十二條第(三)項規定，行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定不屬於行政訴訟受案範圍。該項所指的行政行為被概括為內部行政行為。
內部行政行為一般可以分為兩類，一類是工作性質，如上級機關對下級機關或行政首長對所屬機構人員工作上的指示、命令、批准、答覆等，以及行政機關的內部工作安排、計劃、制度等。對於這類行為的可訴性，行政訴訟法沒有作明確規定，由於不涉及具體相對人的權益，行政機關之外的公民、法人或其他組織與之無直接利害關係，故司法實踐將其排除在受案範圍之外。
另一類是人事性質，指行政機關對工作人員的獎懲、任免、調動、考核、升降工資等。這類行為屬於《行政訴訟法》第十二條第(三)項規定的內部行政行為。至於內部行政行為和外部行政行為的區分，就像抽象行政行為和具體行政行為的區分一樣，不存在絕對的界限。對一些既具有內部行政行為的某些特征，又具有外部行政行為某些特征的行政行為，如人事部門和教育行政部門對教師的處罰、學校開除學生的學籍等，如果最終對相對人的實體權利義務關係產生實質性影響，且不屬於《行政訴訟法》第十二條第(三)項規定範圍，則作為可訴行政行為納入司法審查。
內部行政行為與外部行政行為界分的標準[3]
在德國行政法上，與我國大陸地區“外部行政行為”一詞含義相近的詞是“行政決定”(Verwaltungsakt)，與“內部行政行為”相近的詞是“內部公務法律行為”或者是“行政內部活動”。“行政內部活動”是指缺乏對外效力，被排除在“行政決定”之外的內部行政措施，主要包括內部職務命令及行政系統內部的同意、責難等。在法國行政法上，與“內部行政行為”相似的概念是“內部行政措施”。內部行政措施是指“行政長官對工作的指揮，對機關內部的組織和管理以及對下級公務員和機關所發佈的命令和指示”，其規範的對象為行政系統內部的公務員，而不是外部行政相對人。最重要的內部行政措施是行政長官對下級機關和公務員所發佈的通令與指示，此外還有一些機關內部組織與管理措施。在我國臺灣地區的行政法學上，也存在內部行政行為與外部行政行為的概念。內部行政行為是指對人民不發生效力的內部行為，外部行政行為是行政機關發佈命令或作出行政決定等對人民的權利義務發生效力的行為。我國臺灣地區的《行政程式法》(1999年)將行政命令分為法規命令和行政規則。根據該法第150條的規定，法規命令系指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。根據該法159條的規定，行政規則系指上級機關對下級機關或長官對屬官，依其許可權或職權為規範機關內部秩序之運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。這裡的法規命令就是外部行政行為，而行政規則顯然為內部行政行為。
內部行政行為與外部行政行為的界分是一個非常複雜的理論和實踐問題，也引起了我國學者的濃厚興趣。在我國大陸地區，雖有少數學者否認內部行政行為與外部行政行為的區分，但目前大多數學者認可對行政行為作內部行政行為與外部行政行為的區分。國內學者關於內部行政行為與外部行政行為的界分標準，概括起來主要有如下幾種：
1．行為主體標準說。認為內部行政行為與外部行政行為區分的標準主要是行政法律關係的主體不同，即內部行政行為是存在於行政機關之間或行政機關與其工作人員之間的行為；而外部行政行為則是發生在行政機關與公民、法人或其他組織之間的行為。
2．行為對象標準說。認為凡以公民、法人、其他組織為行為對象而作出的行政行為是外部行政行為；凡以行政機關及其工作人員為行為對象而作出的行政行為是內部行政行為。
3．隸屬關係標準說。認為凡行政主體與行政相對人之間有隸屬關係，則該行政行為為內部行政行為。若行政主體與行政相對人之間無隸屬關係，則該行為為外部行政行為。
4．事務標準說。認為對內部事務進行管理的行為，為內部行政行為；對外部事務進行管理的行為，則為外部行政行為。
5．行為—權利標準說。，以行政行為與有關主體的權利義務為標準，認為以職權、職務上的權利義務為對象實施的行政行為，是內部行政行為；相反，以公民、法人或其他組織的權利義務為對象實施的行政行為，是外部行政行為。
6．影響或不利標準說。以當事人的權利義務是否受到影響為標準。認為內部行政行為是不影響相對人權利義務的行政，外部行政行為則是影響相對人權利義務的行政行為。
7．主體一法律效果說。該說對內部行政行為與外部行政行為的劃分採用主體為主、法律效果為輔的標準，認為內部行政行為發生在行政主體之間、行政主體與其工作人員之間，而外部行政行為則發生在行政主體與相對人之間。另外，內部行政行為的法律效果影響公務員的權利義務，外部行政行為則影響作為公民的權利義務。
8．混合標準說。該說主張從規範、主體、範圍、事務、法律效力等方面綜合起來區分內部行政行為與外部行政行為，以剋服單一標準的缺陷。
以上是關於內部行政行為與外部行政行為區分標準的主要學說，這些學說從不同的角度區分內部行政行為與外部行政行為，不同程度地看到了內部行政行為與外部行政行為的差別，對於我們正確區分內部行政行為與外部行政行為均有一定的啟發意義。在諸多的學說中，筆者認為隸屬關係說較為科學，即凡行政主體與行政相對人之間有隸屬關係，則該行政行為為內部行政行為；凡行政主體與行政相對人之間無隸屬關係，則該行政行為為外部行政行為。嚴格地講，上述的隸屬關係說還有一定的缺陷，行政行為有對人行政行為與對物行政行為之分，即行政行為的對象不僅有人，還包括物。行政機關以其隸屬的財物為對象的行政行為，也屬於內部行政行為；如果行政機關以非隸屬的財物為對象的行政行為，則屬於外部行政行為。通常，內部行政行為包括如下幾個方面：(1)有隸屬關係的上下級及行政機關之間的行為，如上級行政機關對下級行政機關的命令、指示和處理行為；上級行政機關有關權力爭議的處理行為；監察機關的監察行為；審計機關的審計監督行為。(2)行政機關對所屬的公務人員作出的行為。(3)行政機關以其隸屬的財物為對象的行政行為。對於行政機關與行政機關之問的行為，如果其中的一個機關以行政相對人的身份出現，則為外部行政行為。內部行政行為與外部行政行為的區分並非那麼簡單，有時候非常困難，需要具體問題具體分析。
內部行政行為與外部行政行為分類的意義[3]
我國學者關於內部行政行為與外部行政行為的區分，很可194特別權力關係理論影響的緣故。內部行政行為是隸屬關係對其系統內部的組織、人員和財物所作出的一種內部管理行為，外部行政行為是指行政主體對非隸屬的外部相對人所作出的行政行為，二者在行為對象、效力範圍、程式等方面均有所不同。內部行政行為與外部行政行為的界分，有利於研究兩類不同行政行為的性質、特征，深化對行政行為的理解與認識。在實踐上，內部行政行為與外部行政行為的界分也有著一定的價值。
其一，在立法方面，內部行政行為與外部行政行為監督與救濟的途徑和方式不同，立法對這兩類不同的行政行為的監督與救濟問題應有所區別，並作出相應的規定。內部行政行為除對當事人權益產生重大影響的，一般不予司法審查。對於內部行政行為的研究，有利於從立法上合理確定行政訴訟的受案範圍。另外，內部行政行為與外部行政行為適用的程式也不相同，立法上也應該有所區別。
其二，在執法方面，內部行政行為與外部行政行為是互相影響的。有些外部行政行為的完成依賴於內部行政行為，在這種情況下，內部行政行為對外部行政行為具有制約作用。由於政府職能的擴大，人們發現內部行政行為的好壞常常影響外部行政行為的水平，沒有良好的內部行政管理，更談不上好的外部行政管理。從這一意義上說，內部行政行為是整個行政行為的核心與關鍵。內部行政行為以服務和保障外部行政行為為目的，內部行政行為必須通過外部行政行為才能實現對國家和社會事務的組織、管理及提供相關的服務活動。內部行政行為與外部行政行為協同發揮作用，才能順利地實現行政的各項目標。因此，從理論上研究兩類不同的行政行為，充分發揮兩類行政行為在行政管理中的作用，具有非常重要的意義。
其三，在司法方面，內部行政行為與外部行政行為在司法審查上應該堅持“內外有別”的原則。與外部行政行為相對比而言，對於內部行政行為，在受案範圍上，除對當事人權益產生重大影響的，一般不予司法審查。在審查時機上，對於內部行政行為審查不宜過早介入，應該採用窮盡行政救濟的標準；行政救濟不能的，才給予司法審查。在審查的標準上，不宜過多地對事實問題進行審查，而應把審查的重點放在“法定事由”和“法定程式”上。人民法院對於內部行政行為的審查，直接涉及行政權與司法權之間的分工與相互關係，人民法院應該特別註意堅持司法審查的自我抑制，尊重行政機關的自我管理權與裁量權，不要較深地陷入行政機關的內部紛爭之中。因此，對於內部行政行為與外部行政行為在司法審查上，堅持“內外有別”的原則是非常必要的。
