行政訴訟受案範圍

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　　行政訴訟受案範圍是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的範圍．亦即人民法院對行政行為進行司法審查、對行政機關依法行使行政權力進行監督的範圍。行政訴訟受案範圍．也稱“可訴行政行為” (reviewable administrativeactions)，是行政訴訟中突出而重要的問題，它不僅關係到當事人提起訴訟的權利範圍．而且也關係到人民法院司法審查的職責範圍。行政訴訟的受案範圍．對不同的訴訟主體有著不同的意義。對於審判主體人民法院而言．行政訴訟的受案範圍意味著人民法院的“審判許可權範圍”；對於公民、法人或者其他組織而言．則可稱為“可起訴範圍”；對於行政主體而言，則是“受審查範圍”。

　　各國基於不同的法律制度、歷史傳統及行政審判制度的發達程度．對行政訴訟的受案範圍採取了不同的確定方式。歸納起來，主要有三種：第一，列舉式。一般由行政訴訟法典進行列舉；第二，概括式。即對法院受理行政訴訟的範圍作概括規定；第三，結合式。即行政訴訟法典對法院的受案範圍先作概括規定．然後再作列舉式規定。我國行政訴訟法典根據我國的具體情況．在確定人民法院受案範圍時採用了第三種方式．且具有自身特色。

　　(一)人民法院受理行政訴訟案件的範圍

　　1．總的概括規定。《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其它組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這一規定排除了抽象行政行為的可訴訟性。

　　2．限定的概括規定。《行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”這一規定限定了受案範圍原則上為具體行政行為合法性進行審查．排除了具體行政行為合理性發生爭議的可訴性。

　　3．肯定式分類列舉。我國行政訴訟法第十一條規定人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的行政訴訟：(1)行政處罰行為；(2)行政強制措施行為；(3)侵犯法定經營自主權行為；(4)不予許可行為；(5)不履行保護人身權、財產權法定職責行為；(6)沒有依法發給撫恤金行為；(7)違法要求履行義務行為；(8)侵犯人身權、財產權的其他具體行政行為。排除了除此以外的其他具體行政行為合法性發生的爭議的可訴性。

　　4．肯定式個別列舉。《行政訴訟法》第十一條第二款規定：“除前款規定外．人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”

　　5．否定式分類列舉。《行政訴訟法》第l2條又以排除方式規定，人民法院不受理公民、法人或其他組織以下所列四類事項提起的訴訟。《行政訴訟法》第十-z條列舉了四類事項發生的爭議不屬於人民法院受案範圍。這四類行為分別是：(1)國防、外交行為；(2)抽象行政行為．即行政法規、規章或者行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令；(3)內部行政行為，例如行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；(4)法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。

　　(二)《行政訴訟法》界定行政訴訟範圍的兩項標準

　　第一，具體行政行為標準。人民法院只受理對具體行政行為提起的訴訟。對具體行政行為以外的其他行為即抽象行政行為提起訴訟．法院不予受理。具體行政行為和抽象行政行為是行政法理論界根據行政行為針對的對象是否特定、是否對相對人產生直接法律後果等標準對行政行為所作的劃分。具體行政行為是指行政主體針對特定行政管理對象實施的行政行為，包括行政許可、行政強制、行政處罰等行為，通常以具體、完整的行政決定的形式表現出來，該類行為只能適用一次。抽象行政行為是指行政機關針對非特定人做出的具有普遍約束力的法規、規章或者其他規範性文件的行為。抽象行政行為針對的對象是非特定的，其效力作用於所有適用對象，而且在一定範圍內可以反覆適用。

　　第二，人身權、財產權標準。人民法院只受理對侵犯公民法人或者其他組織的人身權和財產權具體行政行為不服提起的訴訟，除非法律法規另有規定，人民法院一般不受理對人身權和財產權以外的其他權益造成侵犯的行政爭議。對人身權和財產權應作廣義的理解。我國憲法規定公民有九項基本權利：f1)平等權；(2)政治權利和自由；(3)宗教信仰自由；(4)人身自由；(5)社會經濟權利；(6)文化教育權利；(7)批評、建議、申訴、控告、檢舉和取得賠償權；(8)婚姻、家庭，母親和兒童受國家的保護；(9)保護華僑、歸僑和僑眷的權益。根據我國憲法規定的權利保護範圍，從公民日益增長的權利保護要求和行政審判實踐的發展來看，如果對人身權、財產權進行狹義理解．就會使相當一部分權益得不到保護；從行政訴訟法立法本意看，並沒有將社會經濟權利排除在外，當時惟一考慮到應當排除的就是政治權利；從社會經濟權利的內涵來看，無一不直接或間接地涉及到公民的人身權或財產權。因此，對人身權、財產權應當作廣義理解。憲法規定的九大權利．只要與人身、財產有關都應當屬於行政訴訟的受案範圍。只能將宗教信仰自由、政治權利和自由排除在外。

　　(一)人身權、財產權標準存在的不足。以人身權和財產權作為受案範圍的確定標準會不當地限制行政訴訟案件的範圍和種類。因為人身權和財產權是民法的概念，也是民事權利的最主要表現形式。但是，《行政訴訟法》應當保護的是公民、法人或者其他組織在行政活動中受到不利影響的所有合法權益，既包括憲法權利，也包括民事法律和行政法要賦予或者保護的權利。如果只保護人身權和財產權，而不保護其他權利，那就意味著其他權利和利益是不受司法保護的，是行政機關可以任意處置而不承擔責任的，很顯然，這並不符合行政訴訟法的立法目的。

　　(二)確定行政訴訟範圍的方式混亂。《行政訴訟法》使用概括式、列舉式上的混亂，具體表現為：第一，《行政訴訟法》第2條是對行政訴訟範圍的概括性規定，應包括所有的行政行為，不應只限於具體行政行為而將抽象行政行為排除在外。第二，《行政訴訟法》第2條對行政訴訟範圍作了概括性規定，第11條第1款又逐一作了列舉，違背了列舉式只用於否定性排除的原則，是對列舉式的濫用；從實際作用看，使用列舉式不可能把所有的可訴性具體行政行為都列舉出來。第三，《行政訟訴法j 第12條第2項對抽象行政行為的排除是多餘的，第2條明確規定行政訴訟受案範圍僅限於具體行政行為，不包括抽象行政行為，對抽象行政行為的排除存在邏輯性錯誤。

　　(一)部分抽象行政行為可納入行政案件受理範圍

　　抽象行政行為是針對具體行政行為而言的，它是指行政法規、規章或者行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令。界定抽象行政行為主要有兩點：一是這個行為是針對不特定的對象做出的；二是能夠反覆適用的。但從司法實踐來看．有一些抽象行政行為卻包含有具體行政行為的內容。譬如，市政府決定對市內某片區各街道恢復古城面貌，規劃要求片區內臨街個體經商戶只能經營具有古代特色的古玩字畫、古式服裝等商品。就該行政行為而言。似乎是針對不特定的對象做出的．但就權利受到侵害的個體而言．其實質是一個具體行政行為。因為其針對的對象是特定的，即片區內的個體經商戶。如果他們認為該規劃侵害了他們的自主經營權或者其他合法權益，應該允許其提起行政訴訟。因此，有些行政行為形式上是抽象行政行為．但實質包含有具體行政行為的內容，筆者認為,對抽象行政行為不能一概拒絕其進入行政訴訟．其中一部分包含有具體行政行為內容的應可以納入行政訴訟受案範圍。

　　(二)內部行政行為應該屬於行政訴訟受案範圍

　　現行行政訴訟法將行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定絕對地排除在受案範圍之外。實踐證明這是不科學的，也與世界許多國家的做法不一致。國家行政機關與其公務員之間的關係是一種行政法律關係．行政機關對其公務員作出的獎懲、任免等決定雖然是一種內部行政行為．但畢竟屬於行政行為的範疇．應屬於行政訴訟受案範圍。行政機關對公務員作出的行為與其他行政行為並沒有嚴格的區別．並且這些行為與公務員的人身權、財產權密切相關，應納入司法審查的範圍。

　　(三)相對人對行政機關作出的公務員錄用行為不服可提起行政訴訟

　　現在國家機關招收公務員主要採用公務員錄用考試方式進行。錄用有一整套程式．具體包括：報名、筆試、面試、考察、體檢等。行政機關選擇公務員的行為．符合具體行政行為的構成要件，應該屬於具體行政行為，如果參加考試人員對錄用行為不服．可以提起行政訴訟。

　　(四)高校職稱評審行為應該屬於行政訴訟的受案範圍

　　高校屬於法律法規授權的行政主體．它雖不是行政機關．但能夠也應當對其行政行為承擔法律責任。高校評審職稱是一種具備主體要素、職能要素和法律要素的行政行為。作為法律法規授權的行政主體．根據法律法規制定職稱評審規定屬於抽象行政行為．而根據評審規定實施評審屬於具體行政行為．具有可訴性。目前司法實踐中．法院對因職稱評審提起的行政訴訟是否受理做法各異。