行政強制措施

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行政強制措施(Compulsory Administrative Measures)

目錄

什麼是行政強制措施

  行政強制措施又稱行政即時強制,是指行政主體在實施行政管理過程中,為制止違法行為或在緊急、危險情況下,根據法律、法規規定,對行政相對人的人身或者財產實施暫時性控制的措施。如對人身自由的限制,對財產的查封扣押、凍結等。

行政強制措施的特征

  1、行政強制措施只能是由行政主體作出,人民法院不能成為即時強制的主體。

  2、基礎行為與採取強制措施行為本身結合在一起,在時間上難以分離。

  3、 行政強制措施是在出現緊急狀態,且無法期待相對人自動履行時採取的。

  4、 行政強制措施的實施必須有具體法律的實體授權。

行政強制措施的方式

  行政強制措施的手段方法多種多樣,無法進行全面的描述,但以強制時實力所達對象不同,可把行政強制措施歸為下列三類:

  (一)對人身自由的限制。

  法律通常應在下列情況下授予行政主體對人身自由的立即限制權:一是在醉酒、精神病發作等狀態下,非管制不能避免對其本人的危險或對他人的安全構成威脅;二是意欲自殺,非管制不能保護其生命;三是存在其他嚴重危害公共安全或他人人身安全,非管制不足以預防或救護的情形。對人身自由的限制方式在我國的立法中種類繁多,如:保護性約束,立即拘留、強制扣留,強制搜查,強制隔離,強制治療,現場管制,強行驅散等。

  (二)對財物的各種處置。

  行政主體在行政強制措施領域對財物的處置表現為對所有權四項權能即占有、使用、收益、處分的各項處理。其具體表現為對財物的查封、扣押和凍結,對財物的使用,對財物的處分,對財物使用的某種限制等。

  (三)對住宅等場所的進入。

  當公民的生命、身體、財產有迫切危害,非進入住宅等場所不能救護或不能制止時,顯然有必要允許行政主體的工作人員即時進入。但即時進入公民住宅必須有法律明確的授權

行政強制措施的程式

  (一) 行政強制措施的一般程式

  行政強制措施的一般程式,是指實施各類行政強制措施都應遵循的程式規定。如行政主體實施行政強制措施應給予相對人陳述和申辯的機會;除當場採取行政強制措施外,事前須經行政主體負責人批准,然後由兩名以上行政執法人員實施等等。

  (二) 查封、扣押程式

  在對財物實施查封、扣押時,行政人必須出示執法身份證件,並當場交付當事人查封、扣押決定書。當場實施查封、扣押的,應噹噹場交付當事人查封、扣押清單,並應當在規定時間內補辦查封、扣押決定書,送達當事人。行政機關發現當事人的財物已被其他國家機關依法查封的,不得重覆查封。

  (三) 凍結存款程式

  凍結存款應當由特別法規定的行政主體作出決定,並且不得委托其他行政機關或者組織作出該決定。行政主體凍結存款應當書面通知金融機構

行政強制措施的可訴性[1]

  我國《行政訴訟法》第11條第1款的規定,行政強制措施屬於法院受理行政案件範圍內的具體行政行為,其實,並不是對任何行政強制措施不服都可以向法院提起行政訴訟。寫者認為,行政強制措施是否具有可訴性,主要取決於該行政強制措施與行政相對人權益的關係。具體講,需要區別不同形態的行政強制措施,並分別加以分析。

  就行政即時強制措施而言,由於它是一個獨立的、實實在在的處置相對人權益的斷然行動,實施終了的行政即時強制措施具有獨立性、完整性和成熟性,顯然也同行政相對人有利害關係,因此它具有可訴性。

  就一般性行政強制措施而言,由於它是在作出具體行政行為之前或過程中採取的,並不以行政相對人負有特定義務為前提,故它的採取可能帶來兩種結果:一種結果是,行政機關採取了行政強制措施,緊隨其後又實施了行政處罰或其他具體行政行為,在後續的行政處罰或其他具體行政行為作出以後,行政強制措施應理解為已被行政處罰或其他具體行政行為所吸收,而不再具有獨立的意義。不構成獨立的具體行政行為,因而不具有可訴性。另一種結果是,行政機關採取了行政強制措施以後,或因不存在違法行為,或因雖有違法行為,但不夠實施行政處罰或其他行政處理的條件,因而沒有必要、也不再實施後續的具體行政行為,而是隨著需要強制的情形消失而解除行政強制措施,恢復相對人被限制的權利。但該行政強制措施確實曾經存在過了,也確實給相對人的權益造成了影響,甚至造成了損害。這時的行政強制措施無法依附於其他具體行政行為而存在,也沒有其他具體行政行為可依附,而是一個直接影響相對人權益的獨立、完整的具體行政行為,當然這種行政強制措施具有可訴性。

  行政強制執行措施是以行政主體預先為相對人設定義務的具體行政行為的存在為前提的,在相對人不履行具體行政行為確定的義務超過自行履行的法定期限,又未產生延緩具體行政行為效力的法定情形時,有自行強制執行權的行政主體採取的強制相對人履行義務的強制措施。行政強制執行措施的採取,純粹是為了具體行政行為內容的實現。從與相對人權益的關係考察,行政強制執行措施的採取也有兩種效果:一種效果是,行政強制執行措施的採取並不增加或減少相對人的權益,也不增加或減少相對人的義務,即不對相對人的權益產生損益後果。因此,這種行政強制執行措施不具有可訴性。另一種效果是,行政強制執行措施的採取,是通過為相對人增加義務的“製裁性”方式,來實現對相對人履行義務的督促,並期待義務內容的實現, 確定原義務的具體行政行為具有可訴性是毫無疑異的。

  這裡需要說明,法院根據行政機關的申請,依法對具體行政行為的強制執行措施,是司法強制措施,自然不在可訴行政強制措施之列。對其可能造成的危害,相對人可以通過請求國家賠償的途徑尋求救濟。其他行政強制執行措施因為對相對人的權益產生或大或小,或多或少的影響,有時甚至是重大影響,因此,允許對這種行政強制措施提起訴訟,既是保障相對人合法權益的需要,也是實現《行政訴訟法》的宗旨,對行政行為進行司法監控的必然。

我國行政強制措施規定的現狀[2]

  據統計,1949—1999年這51年中,中國共制定法律、法規與規章10367件,其中法律3l4個,占總數的3%;行政法規l584個,占總數的15%;部門規章8469個,占總數的82%。在314個法律中,有33個法律涉及到行政強制措施,占法律總數的10.5%,占規定行政強制措施的各類文件總數的13-3%;在1 584個行政法規中,有71個行政法規涉及到行政強制措施,占行政法規總數的4.5%,占規定行政強制措施的各類文件總數的28.5%;在8469個部門規章中,有145個規章涉及到行政強制措施,占規章總數的1.7%,占規定到行政強制措施的各類文件總數的58.2%。也就是說,從1949到1999年共51年間,共有249個法律、行政法規和部門規章規定了行政強制措施。這些規定中,行政強制措施就其名稱而言,共有260餘種(不含重覆部分) 5]其中絕大部分屬於非執行性強制措施。從我國現行的法律、法規、規章對行政強制措施的規定來看,至少存在以下幾個方面的問題:

  1、關於行政強制措施的種類規定十分繁雜,缺乏規範性由於我國目前還沒有統一的行政強製法,行政強制措施由具體的法律、法規、規章甚至其他規範性文件分別規定,這些規範性文件往往根據行政管理的具體需要創製各種各樣的強制措施,因此與行政處罰手段明顯不同,現有的行政強制措施種類極為繁多。

  2、行政強制措施的名稱極不規範,缺乏嚴肅性許多強制措施在不同的法律、法規、規章中名稱不同而實質意義相同。如扣押與強制扣押(其實任何扣押都有強制性),暫扣與暫時扣留,阻止出境、不准出境與阻止離境,等等。有的行政強制措施雖然有相同的名稱但在制度上無法相提並論。如對物的扣留與對人的扣留,顯然兩種不同的強制措施,但有的法律均稱為扣留。另外,行政強制措施顯然是一種與行政處罰不同的獨立的具體行政行為,但有的法規把具有行政處罰性質的手段作為行政強制措施加以規定,”加處罰款”便是一例。

  3、行政強制措施外部邊界不清,缺乏統一性所謂行政強制措施的外部邊界是指行政強制措施與其他具體行政行為手段的界限。對此立法上還缺乏清晰的標準。例如,現行的勞動教養措施,從1957年8月1日全國人民代表大會常務委員會第78次會議批准的《國務院關於勞動教養問題的決定》的規定來看,它是”強制性教育改造的一種措施”,但就其實際適用而言卻成為一種不折不扣的處罰手段。再如”取締”,行政法學界一般認為是一種強制措施,但有的法律明確規定它是一種處罰;有的法律規定的”取締”則包含了查封、扣押、銷毀等強制措施以及沒收、罰款等處罰手段。

行政強制措施的規範[2]

  1、行政強制措施與行政強制執行的關係。當我們在研究行政行政強制措施的時候,我們會發現這樣一個困擾我們的問題:從事先強制、事中強制與事後強制整個行政強制行為過程中,”行政強制措施”與”行政強制執行”之間的”界河”,到底應該劃在哪一段?根據《行政訴訟法》第66條規定:”公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的,行政機關可以申請人民法院強制執行,或者依法強制執行。”可以看出我國的行政強制執行的發動條件是,”公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行”,換句話說,就是”基本行為”已經”生效”,當事人不短行,在這種前提下,行政強制執行才會發生。最高人民法院《關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的解釋》第86條規定了行政機關申請人民法院強制執行的具體行政行為必須具備這樣的條件,即該具體行政行為”已經生效”。因此,我們如果把所有執行的具體行政行為”是否生效”作為”行政強制執行”與”行政強制措施”的分界線是可行的,而且符合中國的國情。

  2、”先行執行”的定位。我們發現,在”行政強制措施”和”行政強制執行”兩端之間,出現了一種”真空”,即是在”基礎行為”和”執行行為”分離的前提下,並且基礎行為尚未生效,而國家強制機關執行了尚未生效的基礎行為,這個時候的執行屬於什麼?這就是應當研討的”先行執行”定位問題,它具有以下兩個顯著特征:第一,先行執行行為具有”執行性”。它須以被執行決定(基礎行為)的先行存在為前提,從而又須以基礎行為與執行行為相分離為條件。先行執行依然是對基礎行為的執行。第二,先行執行行為具有”先行性”。它是對相對事後執行而言的。雖然世界上不少國家與我國一樣,法律救濟不停止原具體行政行為的執行,但是,只要一種業已作出的具體行為已因公民的異議而進入法律救濟程式,符合法定條件的,要停止原具體行政行為的執行。換句話說:先行執行奉行”以事後執行為原則,先行執行為例外”的原則。所以,筆者認為,”先行執行”不是置於”行政強制措施”與”行政強制執行”之外的第三種行政強制行為,而僅僅是行政強制執行的例外而己。

  綜上,只有正確的把握行政強制措施的外延,區分行政強制措施與行政強制執行的關係,正確定位先行執行,才能更好的完善我國行政強制措施制度。

行政強制措施和行政強制執行的區別

  行政強制執行是指行政機關及其工作人員,對逾期不履行行政機關依法作出的行政處理決定中要求履行義務的相對人,依法定的許可權和程式,強制其履行義務或者達到與履行義務相同狀態的行政強制措施。

  行政強制措施是指行政主體為了實現一定的行政目的,而對特定的行政相對人或特定的物,作出的以限制權利和科以義務為內容的,臨時性的強制行為。它可以分為對人的強制措施(如強制戒毒)和對物的強制措施(如凍結存款)兩大基本類型。

  行政強制執行與行政強制措施的區別主要表現在:

  (1)從主體上看,行政強制措施的主體限於行政主體,不包括司法主體;但行政強制執行的主體既包括行政主 體,也包括司法主體。

  (2)從行為過程上看,行政強制措施屬於中間行政行為;行政強制執行則屬於對最終行政行為的執行行為。

  (3)從保障功能上看,行政強 制措施是一種事先保障措施;而行政強制執行則是一種事後保障措施。

  (4)從法律救濟途徑上看,行政強制措施適用行政覆議和行政訴訟;行政強制執行則不適用 行政覆議和行政訴訟。

參考文獻

  1. 彭洋.淺談我國行政強制措施的可訴性
  2. 2.0 2.1 郭露,劉露.淺議行政強制措施.華東師範大學法律系.金卡工程經濟與法2010年14捲3期
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