具體行政行為

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什麼是具體行政行為

  具體行政行為是指由行政主體依法針對特定的相對人所作的具體的、單方的,能對相對人實體權利、義務產生直接影響的具體行政行為。

具體行政行為的內涵

  1.是行政機關實施的行為,這是主體要素。不是行政機關實施的行為,一般不是行政行為。但是,由法律、法規授權的組織或者行政機關委托的組織實施的行為,也可能是行政行為。

  2.是行使行政權力所為的單方行為,這是成立要素。即該行為無需對方同意,僅行政機關單方即可決定,且決定後即發生法律效力,對方負有服從的義務,如果不服從,該行為可以強制執行或者申請人民法院強制執行。如稅務機關決定某企業應納所得稅稅額,納稅人應當執行,如果不執行,稅務機關有權從其銀行賬戶中劃撥。如果納稅人不服,也必須首先按決定納稅,然後申訴或起訴。

  3.是對特定的公民、法人或者其他組織作出的,這是對象要素。“特定”是指某公民或某組織。如甲打乙造成輕微傷害,行政機關為保護乙的權利而拘留了甲,該行為是對甲、乙作出的,甲、乙即為特定的公民。

  4.是作出有關特定公民、法人或者其他組織的權利義務的行為,這是內容要素。如專利局將某項發明的專利證書授予了甲企業,該企業即獲得了該項發明的專利權

具體行政行為的分類

  具體行政行為可以分為:

  1.設定權利或者義務的行為。包括賦予權利能力和行為能力的行為,如頒發營業執照可以使一個新的民事主體誕生;設定某一權利或義務的行為,如對甲公民發放房屋產權證書

  2.剝奪、限制權利或撤銷義務的行為,對公民、組織已有的能力或權利,行政機關可以剝奪,如吊銷某企業的營業執照;也可以限制,如海關扣留某走私嫌疑人是限制其人身權利,扣留他的進出境物品,是限制其行使財產權利;衛生局責令某企業停產整頓,是限制其經營權利。對公民、組織應承擔的義務,行政機關可以撤銷,如稅務機關因某國有企業確有困難,根據其申請決定免除其應繳納的所得稅

  3.變更權利或義務的行為。對公民、組織已有的權利或已經承擔的義務,行政機關可以變更,如在發放了土地所有權證後,考慮到有不合理因素,又決定將其中一部分土地劃給鄰村所有,再如,稅務機關根據某企業的申請減少了其應繳納的稅款。

  4.不行為,或稱不作為。行政機關對於自己應當履行的職權不履行,稱不行為或不作為。不作為不是否定行為,否定行為是已經作為了,比如公民甲申請營業執照,某工商局決定駁回,不予批准,這是否定行為。如果該工商局不予答覆,不作決定,這是不作為。行政機關不行為也是一種具體行政行為。

  具體行政行為具體包括:

  1、行政許可,也稱為行政審批,是行政機關依法對社會、經濟事務實行事前監督管理的一種重要手段。

  2、行政強制措施,是指行政機關為了防止和制止可能發生或者正在發生的違法行為,或者進行行政調查檢查,對公民、法人或者其他組織的人身、財產等採取的國家行政強制措施

  3、行政征收,是行政機關為保證國家機關進行正常職能活動或者為保證提供公共服務,無償和強制地向公民、法人或者其他組織征收錢物的活動,征收內容主要是稅和費。

  4、行政裁決,是行政機關依法裁決公民、法人或者其他組織之間權益爭議的活動。

具體行政行為的成立

  具體行政行為的成立,是指具體行政行為在法律上存在。只有首先確定具體行政行為的成立,才能對其進行法律評價確認其是否合法適當。具體行政行為成立的一般條件是:

  1.在主體上,作出具體行政行為的是享有行政職權的行政機關,實施該具體行政行為的工作人員意志健全具有行為能力。如果作出行政決定的不是執行國家職務、可以承擔國家責任的國家機關或者其他合法的實施者,該決定不能發生法律上的效力,也無法按照行政法上的救濟方式追究法律責任

  2.在內容上,向對方當事人作出具有效果意思的表示。效果意思是行政機關作出行政決定所希望達到的法律效果,即設立、變更和消滅對方當事人的權利義務。行政機關要求對方當事人應當做什麼或者不准做什麼的意思,應當以正確和可識別的方式清楚地表示出來,使對方當事人知道行政機關為其安排了什麼樣的權利義務。

  3.在程式上,按照法律規定的時間和方式進行送達。對方當事人履行義務的內容限於領受送達的內容,領受送達的時間是對方當事人開始履行義務的最早時間點。未經送達領受程式的具體行政行為,不發生法律約束力。

具體行政行為的效力

  具體行政行為的效力可以分為若幹種,一般包括拘束力執行力和確定力。

  1、拘束力,是指具體行政行為一經生效,行政機關和對方當事人都必須遵守,其他國家機關和社會成員必須予以尊重的效力。對於已經生效的具體行政行為,不但對方當事人應當接受並履行義務,作出具體行政行為的行政機關不得隨意更改,而且其他國家機關也不得以相同的事實和理由再次受理和處理該同一案件,其他社會成員也不得對同一案件進行隨意的干預。

  2、確定力,是指具體行政行為不再爭議、不得更改的效力,具體行政行為因此取得不可撤銷性。一般而言,具體行政行為作出後都會有一個可爭議和可更改期。權益受到損害的當事人可以利用行政覆議行政訴訟或者其他法定途徑獲得救濟,行政機關也可以通過行政監督程式撤回已經生效有法律缺陷的具體行政行為。但是出於穩定行政管理關係的需要,這一期限不可能無限延遲長。當法定的不可爭議不可更改期限到來時,該具體行政行為也就取得了確定力。當然這是形式意義的確定力。

  3、執行力,是指使用國家強制力迫使當事人履行義務或者以其他方式實現具體行政行為權利義務安排的效力。這是具體行政行為具有國家意志性的體現。理論上,具有行政行為發生拘束力後,有關當事人應當積極主動地履行相關義務。如果當事人不能自動履行這些義務,具體行政行為所規定的權利和義務無法實現,具體行政行為的執行力就可以發生作用。有關機關可以根據法律的規定依職權或者依申請採取措施,強制實現具體行政行為的權利義務安排。

具體行政行為的一般合法要件

  一、有確鑿的事實證據

  這一要件的直接意義,是要求行政決定應當有確實可靠的證據。證據是客觀存在的、關聯行政的和依法收集和認定的事實。這一要件的內容有以下幾點:

  第一,作出行政決定首先要有事實,即存在需要行使行政職權的客觀事實。事實是行使行政職權的第一個法定條件,是判斷行政合法性的第一個條件,也是保證行政職權不濫用的第一個條件。否則就無異於放縱任性的行政職權,國家利益和公民權利就沒有安全保障。安全來自於將行政職權聯繫在一定的事實條件上。沒有事實不能行使權力;事實不變,行政決定就不能變。沒有充分的證據就不能行使國家行政職權,沒有證據就是違法行使行政權力。事實和證據有約束和穩定行政活動的功能。

  第二,事實應當是確實充分的。只是有事實還不夠,事實必須是客觀的、合法的和與行政相關聯的。

  對於行政活動中的事實證據問題,行政訴訟法規定了一些重要的制度。第一是證據的法定種類,回答什麼屬於證據和證據表現為什麼形式的問題。第31條規定了七種證據,如果行政機關使用的證據材料不符合該條規定的證據特征和形式,那麼在訴訟上就不能作為證據使用;第二,證據應當是充分的,不是零散的,殘缺不全的,能夠足以證明採取行政行為是正確合法的。在訴訟中,如果法院認為證據不夠,法院有權向當事人、向有關行政機關、其他的公民和組織收集證據。法院還可以組織證據的鑒定。經過取證和鑒定,法院確定行政機關所依據的證據不可靠不充分,就可以判決行政機關敗訴。

  二、正確地適用法律法規

  第一,行政管理是一種適用法律的國家活動。如果行政機關打算使自己的意志產生預定的法律效果,必須依法處理行政事務。

  第二,將法律法規作為處理行政事務的根本準則和依據。行政機關的活動應當服從上級的指示、命令,執行國家發佈的關於行政管理的文件,但是根本的依據是憲法和根據憲法制定的法律法規。將法律法規作為處理行政事務的準則和依據,是講它的最高性,而不是講它的惟一性。

  第三,正確適用還表現於正確把握法律法規與調整對象的聯繫。法律法規的適用是有條件的。法律是對社會關係的調整,社會關係的性質和狀況是適用法律的條件。適用法律不能取決於行政官員的任意和偏好,而必須以法律所要求的事實條件作為適用法律的根據;

  第四,只能適用有效的法律。適用法律的含義之一,是對現行有效法律的遵守。已經失去效力的法律和尚沒有生效的法律,都不得適用。 如果行政機關在上述有關方面有缺陷,法院就可以在行政訴訟中以適用法律法規錯誤撤銷行政決定,判決行政機關敗訴。

  三、遵守法定行政程式

  程式是實現行政管理目標過程中的行政方法和形式。法定程式賦予這些方法和形式以權利義務的法律屬性,要求行政機關行使職權時必須遵守,成為判斷行政行為是否正確合法的重要標準。例如行政決定送達至當事人,是行政決定生效的必要程式。送達之日是行政決定生效之時,生效的內容限於送達的內容。沒有完成送達這一程式,行政決定的法律效力就是有缺陷的。行政訴訟法規定法定程式是行政行為合法的必要條件,在我國立法史上第一次將程式法提到與實體法同樣重要的地位。

  目前行政法中對行政程式規定的比較好的和體現時代精神的,是行政處罰法。該法規定了行政處罰的決定程式和執行程式。決定程式有簡易程式聽證程式和一般程式,這三個決定程式中有一個共同的地方,就是當事人的程式權利必須得到滿足,即當事人的瞭解權、陳述權和申辯權必須得到行政機關的尊重。如果行政機關不尊重不滿足當事人的程式權利,行政處罰決定就無效。所以這種對程式權利的尊重和滿足,具有法律強制性。

  四、不得超越職權和濫用職權

  除了上面講的三個基本條件以外,行政訴訟法還對行政機關提出了兩個禁止性要求,即不得超越職權和濫用職權。行政機關的具體行政行為超越職權和濫用職權,侵犯當事人的合法權益,法院可以予以撤銷。

  關於超越職權的要件,是要求行政機關應當在法律授予的許可權以內活動。不能以公共需要的理由對抗職責許可權的要求,過於熱心也會構成違法和侵權。法院不是按照行為人的動機,而是按照法律的規定來判斷行政行為的合法性。

  行政機關的職權範圍主要由行政組織法和授權法規定。首先是國務院組織法、地方組織法,包括行政機構的編製方案和公務員職位分類,其次是單行的授權法。行政機關一定要按照行政組織法的規定,在法定的職權範圍內進行管理活動。作出具體行政行為的行政機關必須是享有事務和地域管轄權的行政機關。地域管轄權涉及交由主管部門的空間範圍,事務管轄權涉及到委托給主管部門的行政任務內容。

  濫用職權是一個比較複雜的問題,它在不同的場合有不同的含義。在行政法上它是一個實質違法的概念和制度。行政機關的具體行政行為違反了授權法的立法目的,即使在形式上符合條件,它仍然是一個違法的具體行政行為。行政機關在進行行政管理時,不只是機械和簡單地按照有關法律和有關條款辦事,而且還要執行法律的精神和立法目的。這就需要對法律的立法背景、立法目的、基本原則、制度和規則之間的內在聯繫有正確的認識和理解。

  具體行政行為表達中的明顯疏忽,不具有違法性。行政意思的表達錯誤,例如書寫錯誤、計算錯誤、顯然的遺漏,以及數字化加工過程的錯誤,因為它不是行政意思本身的錯誤,所以應當排除其違法性,可以由行政機關進行更正。如果給公民權益造成損害,因為行政機關有過錯,應當給予賠償,但是不應當認定為違法。

  應當區分具體行政行為原始的違法和客觀情形變化後的“違法”。違法行政行為的規則只是約束原始性的違法行政行為,對後來的所謂“變化違法”要按照行政廢止的規則處理。評價具體行政行為合法性的時間界限,是具體行政行為的發佈時間。如果作出具體行政行為所根據事實和法律狀態發生變化,不應當影響具體行政行為的合法性問題,也不會構成違法。對於一次性可以執行完畢的具體行政行為是這樣,對於延續性具體行政行為也是這樣,例如工商許可。

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