行政許可

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行政許可(Administrative Licensing / Administrative License)

　　許可(license)含有准許、允許或授權的意思。在法律上指一方允許另一方從事某種活動。在不同的部門中，許可的涵義並不相同。民事上的許可通常指平等民事主體之間關於特定民事權利的有條件使用行為，如土地所有人允許他人通過或使用其土地的行為。當許可人為行為主體，許可目的出於行政管理需要時，就形成了行政許可。這時，行政許可就表現出與民事上的許可不同的特征。

　　行政許可是指行政主體根據相對人的申請，依法以頒發特定證照等方式，准許相對人行使某種權利，獲得從事某種活動的資格的一種具體行政行為。

　　行政許可，是一項重要的行政權力。它涉及政府與市場，政府與社會，行政權力與公民、法人或者其他組織的權利的關係，涉及行政權力的配置及運作方式等諸多問題。行政許可法將“行政許可”界定為：行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，准予其從事特定活動的行為。據此，行政許可具有以下四個方面的特征：

　　一是，行政許可是行政機關管理性的行政行為。行政機關確認民事財產權利(比如房地產登記)和確認民事關係(比如婚姻登記)的行為，不具有行政管理的性質，不屬於行政許可。

　　二是，行政許可是對社會實施的外部管理行為。行政機關對內部的管理行為，如對其他行政機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不屬於行政許可。

　　三是，行政許可是根據公民、法人或者其他組織提出的申請產生的行政行為。無申請即無許可。

　　四是，行政許可是准予相對人從事特定活動的行為。取得行政許可，表明申請人符合法定條件，可以依法從事有關活動。

　　根據不同的劃分標準，行政許可可以分為不同的種類，目前較為常見的有下列七種：

　　(一)以許可的範圍為標準，分為一般許可和特殊許可

　　一般許可是指行政主體對凡符合法定條件的許可申請都予准許，無特殊限制的許可，如申請駕駛執照的許可。

　　特殊許可是指除符合一般許可的條件外，對申請人還規定有特別限定的許可，又稱“特許”，如持槍許可，只有符合我國槍支管理法規定條件的人，才可以獲得持槍許可，其他人員均不能獲得此種權利。一般許可與特殊許可反映了國家根據需要對不同事項的控制程度的不同，通常，一般許可涉及多數人一般性、基本性的權利和資格，而特殊許可則涉及特定有限的對象特別的權利和資格。

　　(二)以許可享有的程度為標準，分為排他性許可和非排他性許可

　　排他性許可又稱有數額限制的許可，是指某個個人或組織獲得該項許可後限額已滿，其他任何個人或組織均不能再獲得該項許可，其最具代表性的是專利許可、商標許可，除此之外諸如電臺許可證、出境證、排污證等均因客觀條件的影響有一定數額限制。排他性許可一般適用於某些行為許可，即能否實施某種行為，必鬚根據當時當地具體情況而定，這就給行政主體以較大的自由裁量權。如果行政許可機關在頒發許可證時，不考慮相關因素而考慮不相關因素，必然導致許可權濫用。

　　非排他性許可又稱共存許可，是指可以讓具備法定條件的任何個人或組織申請並獲得的許可，大部分行政許可都是非排他性許可。這類許可多是用於資格許可，不受任何數額限制。由於資格許可多屬於不直接產生行為效果的許可，所以不必要對其進行數額限制，許可證持有人要從事某種活動，一般還要再經許可才能直接從事某一職業和活動。例如取得律師資格證書後，不能直接從事律師業務，還要獲得執業證書後才能夠進行。

　　(三)以許可能否單獨使用為標準，分為獨立的許可和附文件的許可

　　獨立的許可是指許可證已規定了所有許可內容，不需其他文件作補充說明的許可。如林木採伐許可證、特種刀具購買證等，明確的範圍、事項、時間等是獨立許可的顯著特點。

　　附文件的許可是指由於特殊條件的限制，需要附加文件予以說明的許可。這種許可在申請、審批或使用時，均應將附加文件附在許可證後作補充說明，如商標許可證書中還需附有商標的設計圖樣，建築許可證須附有建設位置、建築物高低等內容的設計圖紙和文件。對於附文件的許可沒有所附文件就無法表明得到行政許可的內容，許可證將無法使用。

　　(四)以許可是否附加必須履行的義務為標準，分為權利性許可和附義務的許可

　　權利性許可也稱無條件放棄的許可，指申請人取得行政許可後，並不承擔一定要作為的義務，他可自由放棄被許可的權利，並且因此承擔任何法律責任的許可，如持槍證、排污許可證等。

　　附義務的許可也稱有條件放棄的許可，指被許可人獲得許可的同時，亦承擔一定期限內從事該活動的義務，否則要承擔一定法律責任的許可。承擔法律責任的方式一般表現

　　為喪失被許可的權利，如我國企業登記管理條例規定，企業在獲准登記，取得營業執照後一年內應開展經營活動，否則將視為自動放棄，工商行政管理部門有權吊銷其營業執照。這種許可就是附義務的許可。

　　(五)以許可的存續時間為標準，分為長期的許可和短期的許可

　　長期許可指被許可人取得許可證後，只要其本人不放棄，或者不因法定事由被主管機關吊銷，將持續較長時間的許可。如生產某種產品的許可、電視劇製作許可等。

　　短期許可指只在一定的時間內具有效力，逾期將失效的許可。這種在使用時間上有限制的許可數量較多，大體分為兩種情況：一種情況是用明確的使用期限加以規定，如商標許可等；另一種情況是許可本身未作明確期限規定，但許可的事項進行完畢後，即自行失去許可效力，如出境許可等。

　　(六)以許可的目的形式為標準，分為行為許可和資格許可

　　行為許可指允許符合條件的申請人從事某項活動的許可，如生產、經營許可。這類許可在內容上僅限於許可被許可人進行某種行為活動，不包含資格權能的特別證明內容，也無須對被許可人進行資格能力方面的考核。行為許可是相對於資格許可而言的，其主要目的是限制普通人在規定領域的行為自由，保護公共安全和國有資源等。如特許獵捕證是捕撈或者獵捕國家重點保護野生動物的合法憑證，需要獵捕國家一級保護野生動物的，必須向省級以上人民政府林業行政主管部門申請核發特許獵捕證。

　　資格許可是指行政主體應申請人的申請，經過一定的考核程式核發一定的證明文書，允許其具有某種資格或某種能力的許可，如律師證、會計師執照、駕駛執照等。一般來說，資格許可同時也包含了對被許可人的行為許可。資格許可主要存在於運輸、安全、食品、醫葯、技術、計量等行業和領域，實際上是對任職及從業的一種標準限制。

　　(七)以行政管理的內容為標準，可分為多種許可

　　以行政管理的內容為標準可分為：治安行政許可、工商行政許可、衛生行政許可、環保行政許可、資源行政許可、交通行政許可、文化許可、城建許可等。

　　行政許可程式是行政主體的程式行為，指申請人向行政主體申請行政許可後，有權進行行政主體審查並向申請人頒發許可證的法定步驟、次序、方式。我國目前尚無統一的行政許可程式法規定，各種行政許可的程式內不同的法律規範規定，相互之間存在一定的差異。

　　(一)行政許可的申請條件

　　提出行政許可申請，必須符合法律、法規規定的各種條件，滿足這些條件，行政許可機關才能夠依法核發許可證和執照。由於不同種類的許可其條件各不相同，許可機關在審核條件時也不一定採用統一的標準。但就總體而言，行政許可申請應具備以下條件：

　　1.受理機關必須是法律、法規規定有權頒發許可證和執照的行政主體

　　在行政許可制度中，許可人必須是擁有行政許可審批權的行政主體。由於行政主體所具有的專業行政權不同，不同的行政許可需要由不同的行政主體審批。因為申請人申請獲得許可的事項都是特定的，而不同的事項依照法律規定又分別由不同的行政主體分管，只有具備法定職權或法律授權的行政主體才有權頒發相應的許可證。因此，申請人在提出許可申請時，首先需確定有權頒發該項許可證的行政主體，而後向該行政主體提出申請。否則，申請將是無效的，即使獲得無權機關的許可，許可證仍然不能取得合法效力。

　　根據我國現有法律、法規的規定，目前擁有行政許可審批權的機關大致有以下幾種情況：

　　(1)政府直接行使許可權。縣級以上人民政府行使許可權，如草原法、漁業法、土地管理法中都有類似規定。

　　(2)縣級以上政府的職能部門行使許可權。如森林法規定對於採伐許可證的審批由林業主管部門發放，礦產資源法規定採礦許可證由國務院礦產主管部門頒發。

　　(3)被授權組織行使許可權。如申辦核材料許可證，必須向法律、法規授權的中國核工業總公司提出，審查核材料許可證的機關是中國核工業總公司，核准核材料許可證的機關是核安全局和國防科工委，頒發核材料許可證的機關是中國核工業總公司。

　　(4)聯合行使許可權。如放射性同位素工作衛生防護管理辦法規定放射性同位素工作許可登記證只能由省級衛生部門和公安部門發放。

　　2.申請人必須在法定許可範圍內申請許可

　　行政許可之所以成為普遍禁止、特別解禁的管理方式，就在於它能夠將相對人從事的活動限定在一定範圍，同時也把申請人和許可證持有人限制在一定範圍。只有國家認為符合條件的申請人才能進行一定範圍的活動，而未取得許可證的申請人不可以從事許可範圍內的事項。同樣，即使申請人取得許可也必須在許可的範圍內進行，不得超越許可範圍行事。因此申辦許可證，必須在法律規定的範圍內進行，不得申請法律、法規禁止的活動。

　　3.申請人必須具有相應的行為能力

　　行政許可是行政主體向提出申請、符合法定條件的相對人發放的法律文件，因此，申請人是否有相應的行為能力直接影響其能否取得合法許可。行政許可的目的之一，就在於制止不符合法定條件的申請人從事法律禁止的事項。因此，要獲得行政許可，就必須具備法定的條件，有從事該項活動的行為能力。申請人相應的行為能力因申請的事項不同，法律、法規規定了不同條件，有的條件要求嚴，有的要求則比較松。如以我國交通管理法規為例，申辦機動車駕駛執照，首先要通過交通法規考試，除此之外還對年齡、文化程度、身高、兩眼視力等作了要求。又如廣告法規定，申請經營廣告業務的個體戶應具備以下條件：具有完全的民事行為能力，具有廣告專業技能、設備和場所。總之，申辦資格類許可證對申請人行為能力的要求比申辦行為許可要嚴格，程式也複雜。

　　4.申請人必須具備和符合法定的形式要件

　　行政許可是被動的要式行政行為，需要相對人首先提出申請並附上許可機關要求的材料證明。申請許可的內容、理由、條件要以書面形式出具，並附以證明材料。如申請從事食品服務的營業執照，必須在提出申請的同時提交衛生許可和個人生理健康證明；申請排污許可，必須如實填報排污設施、處理設施以及排放物種類、數量、濃度等。

　　(二)行政許可的申請程式

　　行政許可行為的前提條件是相對人提出許可的申請，行政許可是應申請的行政行為。因此，相對人欲獲得某項許可，必須向有關的行政主體先提出申請和證明自己符合許可範圍的各種依據。申請是行政許可的前提，它的提出必須具備一定的條件，這些必備的條件一般有下列幾項：

　　1.必須有明確的申請許可的意思表示

　　申請人在提出申請時，要明確表示出得到某項行政許可的意願，而且，這種意願還須以書面形式提出，要求必須明確具體，便於審批機關審核。

　　2.申請應在一定期限內提出

　　我國法律規定，有些行政許可申請，必須在一定期限內提出，這是保證行政效率，督促許可申請人及時行使申請權的重要手段。例如，我國中外合作經營企業法規定，設立合作企業的申請批准後，應當自接到批准證書之日起30日內向工商行政管理機關申請登記，領取營業執照。合作企業應當自成立之日起30日內向稅務機關辦理稅務登記。中外合作者同意延長合作期限的，應當在距合同期滿180日前向審批機關提出申請。

　　3.應向許可機關遞交申請書

　　公民、法人或其他組織向行政主體申請許可，應當遞交書面形式的申請。申請書應當載明申請人的姓名、名稱，申請許可的要求、理由、內容，從事該項許可活動的能力證明，從事該項活動的場地及設備和衛生環境的說明和證明等。

　　(三)行政許可申請的審核

　　1.對申請的審核

　　對申請的審核是指行政主體在接到申請人的申請後，開始行政許可程式，依照法定許可權進行審查核實。一般包括程式性審核和實質性審核兩個方面：

　　(1)程式性審核

　　即審查核定申請許可的事項是否符合法定程式和法定形式，是否是向有權機關提出的申請，申請手續是否完備，是否符合規定的期限等。由於行政主體所具有的專業行政權種類不同，接受不同種類的行政許可申請，就應由具有不同專業行政權的行政主體來負責。也就是說，受理行政許可申請的行政主體必須作出法律明確規定，許可申請人應通過相應的法律瞭解受理行政許可申請的行政主體，只有法定的行政主體才能受理並審查在其職權範圍內的許可申請。受理行政許可申請的行政主體，對申請人所提供的申請及附加材料必須認真地進行要件審查。要件審查主要是對申請書及附加材料的審查，經審查認為符合條件的，應予受理。不符合條件，則不予受理，並說明理由。

　　(2)實質性審核

　　實質性審核即審查核定申請許可的事項是否符合有關的法律規範規定的條件，核定申請人本身是否具備從事該事項的行為能力，併進行相應的實地核對查實。行政主體在審核時，對申請及附件材料的內容無權直接變更，應向申請人提出變更的要求，由申請人自行變更，如果申請所列事項或條件與實際不符，行政主體應要求申請人採取相應的補救措施，否則，應駁回申請。

　　2.審核的結果

　　行政主體對申請人的申請審查之後，一般可能作出兩種決定：一是不予批准，拒絕核發許可證和執照；二是予以批准，決定發放許可證和執照。

　　行政主體經審核認為符合法定條件的，依法由有權頒證的機關向申請人頒發許可證；不符合法定條件的，應依法拒絕頒發許可證，但應允許其具備條件時再次申請。這是行政許可程式的最後階段。在此階段中，應註意以下問題：

　　(1)註意將審核機關與頒證機關區別開來。由於行政主體的許可權不同，審核機關與頒證機關有時並不是同一機關，如《土地管理法》第62條規定：“農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批准。”因此，對於農村村民住宅用地，審核機關為鄉(鎮)政府，而頒證機關則是縣政府。因此，在頒發許可證時，要註意由法定的頒證機關頒發許可證。

　　(2)頒發的許可證應寫明許可的內容、期限、許可證的編號，並要加蓋法定頒證機關的印鑒。附加材料也應註明與許可證相府的編號，並加蓋頒證機關的印鑒。

　　(3)嚴格法定期限。行政主體依法頒發許可證，既是一種權力，又是一種義務，對於符合條件的申請，頒證機關均應在法定期限內頒發許可證；對不符合頒證條件的申請，也應在法定期限內予以答覆，不得對申請人故意刁難或無故拖延。

　　(四)行政許可的監督程式

　　1.一般程式

　　許可證頒發後，主管部門對許可證持有人做定期複查和不定期抽查，以加強對行政許可的監督，對許可證到期或國家規定的其他條件發生變化影響許可證內容的，要重新檢查和評審。

　　2.行政許可的變更、中止、註銷(吊銷)及失效程式

　　行政主體在檢查中如發現被許可人有需要變更、中止、註銷(吊銷)許可證的情況應加以變更、中止、註銷(吊銷)。

　　(1)行政許可變更

　　取得許可的相對人，其活動超過範圍的，應向許可機關申請變更許可內容。許可機關在監督檢查中發現相對人活動明顯超越許可範圍的，可責令相對人改正或建議相對人申請變更。行政許可變更實質上是對原許可的修改，一般需行政許可機關審查後重新核發許可證。

　　(2)行政許可中止

　　行政許可機關為制止許可證持有人的違法行為，有權命令許可證持有人暫時停止從事其被許可的活動，這是行政許可的中止。行政許可的中止是許可證暫時失去法律效力。如對違章駕駛的司機，交通管理機關可以在一定期限內弔扣其駕駛執照。行政許可中止是暫時停止許可證效力，使行政許可處於未明確狀態的一種臨時製裁措施。中止期過後許可證恢復其效力，被許可人可重新從事許可活動。但是，在中止期過後，衡量是否恢復相對人許可權利的標準不是當事人是否停止了違法活動，而是取決於當事人是否具備了防止類似違法行為發生的能力。當中止期過後，被許可人違法行為依然存在或更為嚴重，此時許可證管理機關便會採取吊銷、註銷許可證的方式，這是許可證中止後的另一種結果。

　　(3)行政許可的註銷、吊銷和宣告無效

　　註銷行政許可是指行政許可由於法定原因失效後，許可機關於以宣告終止許可效力的程式。許可證持有人違反要求不再適宜持有許可證或許可證有效期限屆滿或許可活動完成後，許可證自然失去效力。發放許可證依據的法律法規被廢止撤銷後，許可證也自然失效。對於已經失效的許可證，應由發放許可證的行政主體予以註銷。

　　吊銷許可證一般被視為行政處罰的一種形式，指持證人違反許可證規定的內容，從事違法行為，行政主體撤銷其許可證予以懲戒，如對違法經營的工商企業可吊銷其營業執照。吊銷許可證是一種嚴厲的處罰手段，是中止公民、法人某項行為能力的重要措施，應該有嚴格的實質要件和程式要件。吊銷許可證的程式在行政處罰法中有所規定。

　　宣告行政許可無效是指由於某種原因，行政主體宣告許可證自始至終不發生法律效力。宣告行政許可無效的原因主要有：無權機關頒發許可證或有權機關的主管人員濫用職權頒發的許可證；被許可人用欺詐手段取得許可或者被許可人不具備取得許可證的條件，由於行政主體審查疏忽、錯誤頒發許可證。

　　(4)許可證的失效

　　許可證的失效是指許可證有效期限屆滿或許可活動業已完成，許可證不再具有法律效力的情況。行政許可的失效不同於無效，它不是自始至終沒有法律效力，而是行政許可失效之日起喪失其法律效力。

　　(五)行政許可的救濟程式

　　經法定程式獲得行政主體批准的行政許可，具有證明力、公定力和拘束力，非經法定程式或者法定事由，被許可人的權利不得被剝奪。但是，行政許可的效力也會出於某些情況的出現而發生變化。出於情況的變化，行政許可被撤銷、廢止或中止時，必然給已經取得許可的人帶來不利，有時甚至造成直接經濟損失。因此，對許可的撤回、撤銷要予以限制，對造成的損失予以補償。對行政許可的救濟途徑有三種：

　　1.行政許可的撤銷與行政主體賠償、補償責任

　　行政主體發現許可行為違法或不當，可依法撤銷該項許可。世界各國的法律都規定了行政主體的自由裁量權，同時有些國家法律還規定了對行政主體依職權撤銷許可行為所造成的損失予以賠償和補償。在我國，行政主體在發放、中止、撤銷行政許可時有違法行為，給被許可人造成損失的，根據行政訴訟法和國家賠償法的規定，被許可人可以獲得行政主體的賠償。但行政機關在實施許可行為時有不當責任，行政主體應否給予相對人補償，如何補償，法律沒有明確規定，這無疑是立法上的一個欠缺。應對此予以探討。

　　2.行政許可覆議

　　根據行政覆議法的規定，行政覆議機關受理行政相對人許可行為提出的申訴案件，對許可機關不作為行為有權要求其作為，對行政機關拒絕頒發許可證又不說明理由的，有權根據具體情況作出處理。對於在自由裁量範圍內違法不當行使職權的，有權裁決其重新作出許可決定，對許可程式違法的決定有權要求更正，對許可

　　行政人員有違法、違紀現象的，移送其他機關處理。

　　3.行政許可的訴訟

　　行政許可機關違法實施許可行為，行政相對人就有權向法院提起訴訟，這是許多國家法律監督許可行為的重要方式。行政主體中止、廢止、撤銷、吊銷許可證引起的糾紛，行政相對人有權向法院提起訴訟，要求撤銷原行政許可行為。對行政主體拒絕行政許可或者不予答覆，而申請人認為符合行政許可的條件，可向行政發議機關提起行政覆議，或者向人民法院提起行政訴訟。