行政濫用職權

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　　行政濫用職權是指行政主體在法定的職權範圍內出於不合法動機而背離法定目的的行為。

　　(1)行政主體的行為沒有超越法定許可權。

　　(2)行政主體主觀上出於不合法的動機。這裡所謂的“不合法的機”包括不正當的動機(如挾嫌報複)和非法定的動機(即動機正當但不合法，如考慮了不相關的因素)。

　　(3)行政主體的行為客觀上背離了法定的目的、原則和要求，即不符合社會公共利益或雖然符合社會公共利益但不符合法律授權的特定目的。

　　行政濫用職權是行政職權在法定許可權範圍內的濫用。行政許可權包括羈束許可權和自由裁量許可權，但濫用職權僅限於濫用自由裁量權。

　　行政濫用職權雖然發生在自由裁量許可權範圍內，但它因本身具有違法性而屬於行政違法的範疇。理由是：

　　(1)濫用職權是背離法定目的的行為，這一特點決定了其行為的違法性。

　　(2)濫用職權的違法性已為世界各國和地區所公認。

　　(3)我國行政訴訟法也確認了濫用職權的違法性。

　　行政濫用職權的內涵和表現形式，我國立法未作明確界定，理論上的爭論也較大。筆者認為，行政濫用職權是指行政主體(行政機關及其工作人員)在其職權範圍之內做出的違反行政合理性原則而使之顯失公正的自由裁量行為。其主要有以下幾種表現形式：

　　一、違背法定宗旨。違背法定宗旨是指行政主體因受不當動機和目的支配致使行政行為背離法定目的和利益。它有兩個構成要件：主觀上，行政主體有不正當的動機和目的，或雖無惡意，但因疏忽、過於自信等導致行為目的與法定目的不一致；客觀上，造成了背離法定目的和利益的結果。具體包括：(1)行政主體出於私人利益或所屬小集團的利益而使行為目的與法定目的不一致。(2)行政主體考慮了不相關的因素或者沒有考慮相關的因素而導致了與法定目的不一致。(3)行政主體的目的雖是為了公共利益，但不符合法律授予這項權力的目的。如市政府為了改進街道和交通有權強制徵購土地，但如利用強制徵購土地的權力以達到取得土地增值的利益，則不符合法律授予該項職權的目的。

　　二、不一致的解釋和反覆無常。不一致的解釋是指行政主體對不確定法律概念的解釋不符合該項立法的精神和價值目的，不符合社會公認的基本準則。具體包括：(1)前後矛盾的解釋。(2)任意擴大或縮小的解釋。(3)與規範性文件對不確定法律概念所作的政策性解釋相違背。而反覆無常則是指行政主體在事實和其他情況沒有變化時，因其他因素的影響，經常變換自己的主張和目的，以達到非法的目的。行政行為應具有公定力和拘束力，如為自己的目的而隨意變化，也構成權力的濫用。

　　三、行政不作為。行政不作為是指行政主體不履行公共義務或拖延履行公共義務。依我國行政訴訟法第四條第三項的規定，如果法律沒有明文規定行政行為期限，或規定了一定的行為幅度，致使行政主體享有一定的自由裁量權，而在這種自由裁量範圍內，行政主體有不正當的遲延或不作為，這便屬於行政濫用職權。具體情形包括：(1)行政主體對沒有法定期限的事項不明確表態、保持模棱兩可的態度、提出相對人不能接受的條件從而拖延辦理。(2)在法定期限內對於客觀上需要緊急處理的事項不及時辦理而導致相對人蒙受損失的，也視為拖延履行處理。由此可見，行政不作為和濫用職權有重合的部分，對該部分應納入到行政濫用職權而予以審查。

　　四、不正當的程式。行政主體違反法定程式的行政行為屬違法行為，只有在程式領域享有自由裁量權的情況，才會發生不正當的程式。通常包括以下情形：(1)嚴重失當的步驟，包括必要步驟的省略，必要步驟的顛倒，恣意增加步驟等。(2)非常不得體的方式。(3)選擇一種司法程式代替行政程式。

　　五、比例失衡。我國行政法上有個平衡原則，針對的是自由裁量過程中各種利益、價值的權量與平衡。比例失衡具體表現為行政行為顯失公正：(1)對被管理人的權利作限制性的決定時，必須考慮所限制的權利與所維護的利益之間的比例平衡。(2)在給予行政處罰時必須考慮所用措施與被管理人的違法行為的嚴重性之間的對應關係。這一點已在行政處罰法第四條法律化了。

　　對於行政濫用職權，我們不但要加強對其的立法和行政(程式)控制，更重要的是要對其進行司法審查，將其納入到司法救濟的範疇。

　　行政法學界長期以來存在著這樣一種觀念:行政濫用職權就是行政濫用自由裁量權。如前所述,行政職權包括羈束裁量權和自由裁量權兩種。那麼,羈束裁量權是否存在著被濫用,是一個很值得探討的問題。本文認為行政濫用職權不僅存在於自由裁量權領域,羈束裁量權亦存在濫用之可能,且實踐中有濫用羈束裁量權之現實。

　　(一) 濫用職權不等於濫用自由裁量權

　　1. 從行為後果上分析,行政機關濫用職權,屬於違法行政行為,將受到法院的司法審查,最終被撤銷或部分撤銷;而對行政機關濫用自由裁量權,根據自由裁量權原理可知,其有兩種可能:一為不合理,其行為不受司法審查;一為不合法,即行政機關濫用自由裁量權達到嚴重的程度,受法院的司法審查,最終亦被撤銷或部分撤銷。可見濫用職權和濫用自由裁量權的法律後果是不同的,如果將二者簡單地等同,勢必將“不合理”之行政行為納入司法審查範圍,這不符合我國行政訴訟法的立法原則和明文規定。

　　2. 從法律依據上分析,該觀點認為,行政濫用職權是指行政主體在許可權範圍內,不正當行使行政權力,而違反法定目的的具體行政行為。關鍵在於對“不正當”和“違反法定目的”的理解產生分歧。關於“不正當”,很明顯包括不合理,並且還包括不合法,前者針對自由裁量權而言,後者主要針對羈束裁量權而言“, 不合法”屬於嚴重之不正當,其危害性更大,影響更深。至於“違反法定目的”,在自由裁量權濫用中體現得很明確,因為法律對自由裁量權的規制,大多從法律目的入手,濫用自由裁量權自然違背法定目的。相反,在羈束裁量領域,法律規制多體現於行為範圍、條件、標準、方式和程式等的具體規定,而不再明示法定目的,多數情況下,只要行政機關嚴格地依照法律規定行使權力,便不會出現違反法定目的的現象,而事實常有相反,這種目的不明示,使一些腐敗的行政權力有了可乘之機,暗含的法律目的更易被歪曲和違反。

　　3. 從原因上分析。自由裁量權在現代行政中,無時不有,無處不在,對人們的生活有著巨大而廣泛的影響,濫用職權更多地發生於此。但行政權的單方性、強制性、執行性等特點,決定了其在羈束裁量權領域仍有被濫用的可能,且事實中也確有濫用羈束裁量權之事實。該觀點的錯誤之處就在於其只看到了前者而忽視了後者,因而將濫用職權局限於濫用自由裁量權。

　　4. 從國外對濫用職權的界定看,大多數國家將濫用職權等同於濫用自由裁量權。《布萊克法律詞典》對“權力的濫用”這樣定義:“以違反法律為目的而行使自己擁有的權力。

　　權力的不適當行使,它區別於越權行使法律並沒有賦予給他的權力。”美國行政法把濫用職許可權定為濫用自由裁量權,英國行政法亦將公用權力的不合理使用界定為權力的濫用。各國法治的背景與現實狀況不同,我國不能照搬別國的法律制度。如將濫用職許可權定於自由裁量權領域,那麼羈束裁量權領域的許多違法行為將得不到司法審查。

　　(二) 現實中存在著濫用羈束裁量權的事例。

　　事例1 :在行政許可行為中,行政許可機關出於非法目的,如挾嫌報複等,對明顯符合法定條件的相對方的許可申請,以種種理由,作出否定答覆,拒絕滿足相對方的申請。這種行政行為明顯違法,但它不屬於“主要證據不足”“, 適用法律、法規錯誤”、“違反法定程式”、“超越職權”之任何一種,也不屬於“不履行或拖遲履行法定職責”,只能歸結為“濫用職權”,且行政許可在許可條件法定的情況下只能是羈束行政行為。

　　事例2 :行政強制措施直接涉及到相對方的人身、財產權利,是典型的羈束裁量行為。如行政機關強制拆除違法建築,不事先公告或通知相對方,有意同時損毀建築物和其他物品,使相對方造成不必要的額外損失。行政機關在行使行政強制權時,存在“使相對方造成不必要的額外損失”的非法目的,且主觀上出於故意,是濫用職權行為。另外,其不事先公告或通知相對方,屬故意違反法定程式,同樣構成濫用職權,與《行政訴訟法》第54 條第(3) 項“違反法定程式”之區別在於前者以故意為要件,即故意違反法定程式便構成濫用職權。

　　事例3 :行政機關在作出專利強制許可時,應當兼顧雙方的利益,但卻明顯地偏袒一方,損害另一方。在此情況下,行政機關的行為亦屬羈束裁量行為,而行政機關出於非法目的,並有主觀上的故意,構成“濫用職權”,相對方要提起行政訴訟只能以“濫用職權”為理由。

　　(三) 濫用職權的涵義及其構成要件。

　　濫用職權,是指行政機關行使職權實施具體行政行為的過程中,故意違背法定目的,背離基本法理,造成後果顯失公正,而應予以撤銷的違法行政行為。其構成要件有:

　　1. 行政機關擁有該項職權。以此區別於行政機關越超職權的違法行為。

　　2. 以故意為要件。《行政訴訟法》第54 條所規定的適用法律法規錯誤、違反法定程式、主要證據不足、不履行或拖延履行法定職責,不以故意為要件。如果行政機關及其工作人員故意以這些方式作為手段以達到主觀上的違法目的,就是濫用職權。所以,是否有主觀上的故意是區別濫用職權與其他違法行為的一個重要參照物。

　　3. 出於非法目的。非法目的是濫用職權的誘發原因,如果沒有非法目的存在,便不會有濫用職權發生。所謂“濫”,就是過度、無節制。職權,同時包含著權力和責任的雙重意義。濫用職權,就是過度地、無節制地使用權力,也伴隨著承擔更多的責任和義務,如果沒有非法目的的利誘,便不會有濫用職權現象。

　　4. 後果顯失公正。濫用羈束裁量權是對法律規範明示的違反,後果顯失公正自不待言。濫用自由裁量權,如情節明顯輕微,後果非顯失公正,不應納入行政訴訟法所規定的“濫用職權”範圍,是所謂“不合理”與“不合法”區別在此方面的體現。