行政强制措施

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行政强制措施(Compulsory Administrative Measures)

　　行政强制措施又称行政即时强制，是指行政主体在实施行政管理过程中，为制止违法行为或在紧急、危险情况下，根据法律、法规规定，对行政相对人的人身或者财产实施暂时性控制的措施。如对人身自由的限制，对财产的查封、扣押、冻结等。

　　1、行政强制措施只能是由行政主体作出，人民法院不能成为即时强制的主体。

　　2、基础行为与采取强制措施行为本身结合在一起，在时间上难以分离。

　　3、 行政强制措施是在出现紧急状态，且无法期待相对人自动履行时采取的。

　　4、 行政强制措施的实施必须有具体法律的实体授权。

　　行政强制措施的手段方法多种多样，无法进行全面的描述，但以强制时实力所达对象不同，可把行政强制措施归为下列三类：

　　(一)对人身自由的限制。

　　法律通常应在下列情况下授予行政主体对人身自由的立即限制权：一是在醉酒、精神病发作等状态下，非管制不能避免对其本人的危险或对他人的安全构成威胁；二是意欲自杀，非管制不能保护其生命；三是存在其他严重危害公共安全或他人人身安全，非管制不足以预防或救护的情形。对人身自由的限制方式在我国的立法中种类繁多，如：保护性约束，立即拘留、强制扣留，强制搜查，强制隔离，强制治疗，现场管制，强行驱散等。

　　(二)对财物的各种处置。

　　行政主体在行政强制措施领域对财物的处置表现为对所有权四项权能即占有、使用、收益、处分的各项处理。其具体表现为对财物的查封、扣押和冻结，对财物的使用，对财物的处分，对财物使用的某种限制等。

　　(三)对住宅等场所的进入。

　　当公民的生命、身体、财产有迫切危害，非进入住宅等场所不能救护或不能制止时，显然有必要允许行政主体的工作人员即时进入。但即时进入公民住宅必须有法律明确的授权。

　　(一) 行政强制措施的一般程序

　　行政强制措施的一般程序，是指实施各类行政强制措施都应遵循的程序规定。如行政主体实施行政强制措施应给予相对人陈述和申辩的机会；除当场采取行政强制措施外，事前须经行政主体负责人批准，然后由两名以上行政执法人员实施等等。

　　(二) 查封、扣押程序

　　在对财物实施查封、扣押时，行政人必须出示执法身份证件，并当场交付当事人查封、扣押决定书。当场实施查封、扣押的，应当当场交付当事人查封、扣押清单，并应当在规定时间内补办查封、扣押决定书，送达当事人。行政机关发现当事人的财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

　　(三) 冻结存款程序

　　冻结存款应当由特别法规定的行政主体作出决定，并且不得委托其他行政机关或者组织作出该决定。行政主体冻结存款应当书面通知金融机构。

　　我国《行政诉讼法》第11条第1款的规定，行政强制措施属于法院受理行政案件范围内的具体行政行为，其实,并不是对任何行政强制措施不服都可以向法院提起行政诉讼。写者认为,行政强制措施是否具有可诉性，主要取决于该行政强制措施与行政相对人权益的关系。具体讲，需要区别不同形态的行政强制措施，并分别加以分析。

　　就行政即时强制措施而言，由于它是一个独立的、实实在在的处置相对人权益的断然行动，实施终了的行政即时强制措施具有独立性、完整性和成熟性，显然也同行政相对人有利害关系，因此它具有可诉性。

　　就一般性行政强制措施而言，由于它是在作出具体行政行为之前或过程中采取的，并不以行政相对人负有特定义务为前提，故它的采取可能带来两种结果：一种结果是，行政机关采取了行政强制措施，紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为,在后续的行政处罚或其他具体行政行为作出以后，行政强制措施应理解为已被行政处罚或其他具体行政行为所吸收，而不再具有独立的意义。不构成独立的具体行政行为,因而不具有可诉性。另一种结果是，行政机关采取了行政强制措施以后，或因不存在违法行为，或因虽有违法行为，但不够实施行政处罚或其他行政处理的条件，因而没有必要、也不再实施后续的具体行政行为，而是随着需要强制的情形消失而解除行政强制措施，恢复相对人被限制的权利。但该行政强制措施确实曾经存在过了，也确实给相对人的权益造成了影响，甚至造成了损害。这时的行政强制措施无法依附于其他具体行政行为而存在，也没有其他具体行政行为可依附，而是一个直接影响相对人权益的独立、完整的具体行政行为,当然这种行政强制措施具有可诉性。

　　行政强制执行措施是以行政主体预先为相对人设定义务的具体行政行为的存在为前提的，在相对人不履行具体行政行为确定的义务超过自行履行的法定期限，又未产生延缓具体行政行为效力的法定情形时，有自行强制执行权的行政主体采取的强制相对人履行义务的强制措施。行政强制执行措施的采取，纯粹是为了具体行政行为内容的实现。从与相对人权益的关系考察，行政强制执行措施的采取也有两种效果：一种效果是，行政强制执行措施的采取并不增加或减少相对人的权益，也不增加或减少相对人的义务，即不对相对人的权益产生损益后果。因此,这种行政强制执行措施不具有可诉性。另一种效果是，行政强制执行措施的采取，是通过为相对人增加义务的“制裁性”方式，来实现对相对人履行义务的督促，并期待义务内容的实现, 确定原义务的具体行政行为具有可诉性是毫无疑异的。

　　这里需要说明，法院根据行政机关的申请，依法对具体行政行为的强制执行措施，是司法强制措施，自然不在可诉行政强制措施之列。对其可能造成的危害，相对人可以通过请求国家赔偿的途径寻求救济。其他行政强制执行措施因为对相对人的权益产生或大或小，或多或少的影响，有时甚至是重大影响，因此，允许对这种行政强制措施提起诉讼，既是保障相对人合法权益的需要，也是实现《行政诉讼法》的宗旨，对行政行为进行司法监控的必然。

　　据统计，1949—1999年这51年中，中国共制定法律、法规与规章10367件，其中法律3l4个，占总数的3%；行政法规l584个，占总数的15%；部门规章8469个，占总数的82%。在314个法律中，有33个法律涉及到行政强制措施，占法律总数的10.5%，占规定行政强制措施的各类文件总数的13-3%；在1 584个行政法规中，有71个行政法规涉及到行政强制措施，占行政法规总数的4.5%，占规定行政强制措施的各类文件总数的28.5%；在8469个部门规章中，有145个规章涉及到行政强制措施，占规章总数的1.7%，占规定到行政强制措施的各类文件总数的58.2%。也就是说，从1949到1999年共51年间，共有249个法律、行政法规和部门规章规定了行政强制措施。这些规定中，行政强制措施就其名称而言，共有260余种(不含重复部分) 5]其中绝大部分属于非执行性强制措施。从我国现行的法律、法规、规章对行政强制措施的规定来看，至少存在以下几个方面的问题：

　　1、关于行政强制措施的种类规定十分繁杂，缺乏规范性由于我国目前还没有统一的行政强制法，行政强制措施由具体的法律、法规、规章甚至其他规范性文件分别规定，这些规范性文件往往根据行政管理的具体需要创制各种各样的强制措施，因此与行政处罚手段明显不同，现有的行政强制措施种类极为繁多。

　　2、行政强制措施的名称极不规范，缺乏严肃性许多强制措施在不同的法律、法规、规章中名称不同而实质意义相同。如扣押与强制扣押(其实任何扣押都有强制性)，暂扣与暂时扣留，阻止出境、不准出境与阻止离境，等等。有的行政强制措施虽然有相同的名称但在制度上无法相提并论。如对物的扣留与对人的扣留，显然两种不同的强制措施，但有的法律均称为扣留。另外，行政强制措施显然是一种与行政处罚不同的独立的具体行政行为，但有的法规把具有行政处罚性质的手段作为行政强制措施加以规定，”加处罚款”便是一例。

　　3、行政强制措施外部边界不清，缺乏统一性所谓行政强制措施的外部边界是指行政强制措施与其他具体行政行为手段的界限。对此立法上还缺乏清晰的标准。例如，现行的劳动教养措施，从1957年8月1日全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》的规定来看，它是”强制性教育改造的一种措施”，但就其实际适用而言却成为一种不折不扣的处罚手段。再如”取缔”，行政法学界一般认为是一种强制措施，但有的法律明确规定它是一种处罚；有的法律规定的”取缔”则包含了查封、扣押、销毁等强制措施以及没收、罚款等处罚手段。

　　1、行政强制措施与行政强制执行的关系。当我们在研究行政行政强制措施的时候，我们会发现这样一个困扰我们的问题：从事先强制、事中强制与事后强制整个行政强制行为过程中，”行政强制措施”与”行政强制执行”之间的”界河”，到底应该划在哪一段?根据《行政诉讼法》第66条规定：”公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”可以看出我国的行政强制执行的发动条件是，”公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行”，换句话说，就是”基本行为”已经”生效”，当事人不短行，在这种前提下，行政强制执行才会发生。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第86条规定了行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为必须具备这样的条件，即该具体行政行为”已经生效”。因此，我们如果把所有执行的具体行政行为”是否生效”作为”行政强制执行”与”行政强制措施”的分界线是可行的，而且符合中国的国情。

　　2、”先行执行”的定位。我们发现，在”行政强制措施”和”行政强制执行”两端之间，出现了一种”真空”，即是在”基础行为”和”执行行为”分离的前提下，并且基础行为尚未生效，而国家强制机关执行了尚未生效的基础行为，这个时候的执行属于什么?这就是应当研讨的”先行执行”定位问题，它具有以下两个显著特征：第一，先行执行行为具有”执行性”。它须以被执行决定(基础行为)的先行存在为前提，从而又须以基础行为与执行行为相分离为条件。先行执行依然是对基础行为的执行。第二，先行执行行为具有”先行性”。它是对相对事后执行而言的。虽然世界上不少国家与我国一样，法律救济不停止原具体行政行为的执行，但是，只要一种业已作出的具体行为已因公民的异议而进入法律救济程序，符合法定条件的，要停止原具体行政行为的执行。换句话说：先行执行奉行”以事后执行为原则，先行执行为例外”的原则。所以，笔者认为，”先行执行”不是置于”行政强制措施”与”行政强制执行”之外的第三种行政强制行为，而仅仅是行政强制执行的例外而己。

　　综上，只有正确的把握行政强制措施的外延，区分行政强制措施与行政强制执行的关系，正确定位先行执行，才能更好的完善我国行政强制措施制度。

　　行政强制执行是指行政机关及其工作人员，对逾期不履行行政机关依法作出的行政处理决定中要求履行义务的相对人，依法定的权限和程序，强制其履行义务或者达到与履行义务相同状态的行政强制措施。

　　行政强制措施是指行政主体为了实现一定的行政目的，而对特定的行政相对人或特定的物，作出的以限制权利和科以义务为内容的，临时性的强制行为。它可以分为对人的强制措施(如强制戒毒)和对物的强制措施(如冻结存款)两大基本类型。

　　行政强制执行与行政强制措施的区别主要表现在：

　　(1)从主体上看，行政强制措施的主体限于行政主体，不包括司法主体；但行政强制执行的主体既包括行政主 体，也包括司法主体。

　　(2)从行为过程上看，行政强制措施属于中间行政行为；行政强制执行则属于对最终行政行为的执行行为。

　　(3)从保障功能上看，行政强 制措施是一种事先保障措施；而行政强制执行则是一种事后保障措施。

　　(4)从法律救济途径上看，行政强制措施适用行政复议和行政诉讼；行政强制执行则不适用 行政复议和行政诉讼。