行政行为效力

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　　行政行为效力通常理解为行政行为具备合法要件后，对行政法律关系的当时权利义务所发生的影响。但从行政的实际情况来看，也应包括行政行为成立以后，未经法定程序确认其合法性之前对行政法律关系当事人权利义务所发生的影响。

　　行政行为效力一般可分为公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。

　　(一)公定力

　　公定力是指行政主体在其职权范围内所为的行为，一经形成，在原则的上即应推定为合法，在未经法定机关通过法定程序撤销或宣布为无效之前，任何人不得否定其效力。

　　(二)确定力

　　确定力，也称为不可变更力，是指行政行为已经作出，其内容非以法律程序不得随意变更的效力。表现在两个方面：(1)对行政相对人的确定力。行政行为一经作出后，行政相对人必须服从。行政相对人如果对行政主体的行政行为不服，可以在法定的期限内，向特定的行政机关申请撤销或变更，或者在法定期限内依法申请复议或起诉，期间过后该行为即取得合法效力。(2)对行政主体的确定力。行政主体对自己所作的行政行为，也不得随意撤销或变更。如果发现该行为确有法定的撤销变更理由，必须由有权的行政机关以法定程序撤销或变更，并向行政性对人说明。

　　(三)拘束力

　　拘束力是指行政行为一经作出，其内容必须得到遵从、不得违反的效力。拘束力也表现的两方面：(1)对行政相对人的拘束力。行政行为一经作出，行政相对人负有服从和遵守行为内容的义务。(2)对行政主体的拘束力。行政主体本身也必须受到行政行为的拘束。行政主体的上级机关，也必须服从该行政行为的拘束，否则就构成越权或侵权。

　　(四)执行力

　　执行力是指行政行为一经作出，其内容必须完全地，实际地得到履行，当事人不得延误或抗拒的效力。我国行政法学界习惯上认为，执行力是针对行政相对人的，即相对人如不履行法定义务，行政主体即可依法采取强制措施，促使相对人履行义务，或申请人民法院强制执行。但实际上，执行力也可针对行政主体，如果根据行政行为的内容，行政主题负有某种义务而拒不履行或拖延履行，行政相对人也可以通过法定方式敦促行政主体履行其义务。

　　从目前的情况来看，行政行为效力实践主要存在以下四个方面的问题。

　　第一，行政行为的公定力还没有受到社会的普遍尊重，甚至遭到社会公然挑战。公定力是行政行为的效力和核心，它对于维护行政权威和社会稳定具有不可低估的重要作用 然而，在现实生活中，行政行为的公定力却时常得不到起码的理解和尊重。

　　其具体表现为：

　　一是行政行为相对人不尊重行政行为公定力，有令不行、有禁不止已经成为当代中国的一大痼疾。在行政执法实践中，对行政机关作出的决定，相对人时常置若罔闻、我行我素。~n2oo6年11月25号、26号发生在黑龙江、云南和山西的三起矿难，都是因为违规操作，井下瓦斯积聚所致。而据相关部门透露，发生事故的这三家煤矿采矿许可证都已经过期，属于违规开采。国家安监总局局长李毅中通报，从三起煤矿事故的初步调查情况来看，都属于已关闭矿井和停产整顿的矿井，擅自非法违法恢复生产。这些非法违法行为，这些挑战国家安全生产的法律、法令和政府监管的权威性，性质十分恶劣。

　　二是其他行政机关不尊重行政行为公定力。行政机关的相互之间的充分信任和忠诚不仅是维护国家行政一致性和连贯性的内在需要，同时也是行政行为公定力的基本要求。然而，实践中行政机关之间的相互扯皮而导致的执法冲突现象极为普遍。

　　三是法院不尊重行政行为的公定力。这集中表现在民事审判实践中，往往将行政行为作为诉讼证据由民事审判庭对其合法性进行审查判断，从而对当事人主张的权利或实施的行为是否合法作出最终认定 从表面上看，这种做法缩短了审判周期，提高了办案效率。然而，它却违背了行政行为公定力的原理。作为民事判决先决问题的行政行为。相反地，当法院侵略性地使用它们的审查权力时，它们有可能破坏行政机关针对公众的愿望做出合法反应的能力。

　　第二，行政行为的执行力受阻，致使行政目的在很多情况下都难以实现。行政行为的执行力偏低是行政执法领域又一较为突出的问题。有学者曾对我国涉及行政强制执行的65部法律、法规进行过统计，其中申请法院执行的约占70％ 。主要集中于农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域。可见。在大多数情况下，行政机关都需要借助法院的力量才可能使其所作行政行为的内容得以实现 这不仅延误了执行的时机。也大大增加了执行的难度 从而导致预期的行政目的无法得到实现 这不仅对行政行为公定力形成了新一轮的冲击。而且还直接影响到对社会公共利益及有关利害关系人正当权益的保护。

　　第三，行政行为的不可变更力尚未被行政机关严格遵循，致使相对人的信赖利益时常遭到不法侵犯。不可变更力是对行政机关随意变更的限制，体现了行政的自我约束性。然而在现实生活中，行政机关不守承诺、任意废弃其所作行政行为的现象却比较突出 尤其是当行政机关为了完成上级所下达的任务时，往往不顾及相对人对具有法律效力的行政行为的信赖而肆意对其加以否定，从而严重地损害了相对人的合法权益 我们很难想象。当一个政府不以诚信对待公民时。公民却能以诚信对待政府。如此以来，整个社会都将陷入信用的危机之中。

　　第四，行政行为无效规则没有得到理性化运用，导致暴力抗法事件时有发生。无效是行政行为效力的特殊表现形态，与之相伴随的合法抵抗权应当被视为行政相对人基本权利的重要组成部分之一。但是，抵抗权的行使也不是无条件的，它必须符合既定的规则，否则就有可能导致无政府主义、行政效率低下等一系列负面效应的滋生。据报道，深圳市、区城管系统执法队伍2001年遭遇暴力抗法事件高达100多宗 一个城市的一个执法部门一年之内竟然遭遇百余宗暴力抗法事件，这一现象的确发人深思 这种民与官之间的强烈对抗固然是与行政执法活动本身的违法密不可分，但作为行政相对人来说，选择这种极端的暴力抵抗方式显然是存在极大风险的，到头来不仅自身的正当权益难以获得切实的维护，抵抗者本人恐怕还要为此付出高昂的代价。即使从社会的整体利益看，这种非理性之举也是不值得提倡的。原因在于，作为弱势群体的一分子，行政相对人暴力抗法的结果无非有二：要么两败俱伤，要么其自身的利益牺牲更多。而无论何种结果的发生，都会损害社会的整体利益。对于一个向民主法治迈进的国家而言，这种层出不穷的暴力抗法现象实在是难以被解释成行政相对人对无效行政行为的正当抵制。

　　行政行为效力存在的正当性及其追求的诸多价值决定了保障其实现的必要。就其具体对策而言，革新体制、完善立法是最为重要且最为紧迫的。此外，行政观念的转型、公民意识的提升也能为行政行为效力的实现提供间接保障。

　　(一)重构现行行政强制执行体制

　　就目前我国行政强制执行现状而言，效率低下、执行疲软及侵犯相对人合法权益等问题同时存在。原因在于，目前我国绝大多数行政机关都不具有自行执行权。因而大量的行政决定都难以及时得到实现。有的只好“被迫”越权强制执行，致使违法行为大量滋生。尤其在环境保护、卫生管理、资源及能源等领域，由于主管部门缺乏必要的强制执行权，使得许多违法行为非但得不到及时的控制，反而愈演愈烈。现实生活中的“执行难，行政强制执行更难”的呼声不绝于耳。基于此，将行政强制执行权回归行政机关，建立行政主导型的强制执行体制，是解决上述问题的关键。一方面。由行政机关统一行使强制执行权，能够极大地促进行政效能和行政权威的提高，维护行政行为的公定力，进而确保行政管理目标的实现，消除人为制造违法行政现象的被动局面；另一方面，取消法院的行政强制执行权，可以避免司法与行政角色混同，使得法院能集中精力专司审判，进而提高司法效率和司法权威，确保对违法强制执行侵害合法权益的相对人提供强有力的救济。这一新的体制的建立对行政机关和司法机关都有益处，能达到”双赢”的社会效果。当然，这种体制会使行政机关侵犯相对人合法权益的情况进一步增多， 因此必须设计有效的制约机制来保障新体制的运行，这是新体制成功运行的前提。

　　(二)完善有关行政行为效力立法

　　行政行为效力立法的完善是解决实践中存在问题的根本对策。就我国目前立法的现状而言，尽快着手制定统一的行政程序法典，在该法中设专节对行政行为的效力问题作出详细的且具有前瞻性的规定是必要的 近几年来，我国一些学者也在这方面进行了许多有益的探索 如学者王万华女士所设计的行政程序法框架中，将行政行为效力设为一节。分为行政行为效力的恒定性、无效、撤消、废止、补正和转换等五个方面的内容。此外，在其他学者所设计的立法结构中，行政行为效力也占有一席之地 如中国人民大学皮纯协教授和北京大学法学院的姜明安教授先后领衔起草了《中国人民共和国行政程序法(建议稿)》和《中国人民共和国行政程序法(试拟稿)》，在这两部文本中，有关行政行为效力的具体立法条文已经初步形成，有些规定还具有前瞻性。另外令人欣喜的是，20o1年2月，全国人大常委会法制工作委员会向社会公布了《行政程序法(试拟稿框架)》，这一文本的第四章即为“行政行为的效力”，具体包括生效、更正、废止及无效等四节内容。虽然这一文本还有很多缺陷，但它却表达了国家立法机关对行政行为效力问题的重视。

　　(三)行政观念的转型和公民意识的提升

　　行政行为效力的实现，除了寄希望于体制创新、完善立法以外，行政观念的转型以及公民意识的提升都能为行政效力的实现提供良好的外部环境。

　　1.行政观念的转型

　　对于我国这样一个历来就行政权高度膨胀的国家而言，行政行为效力所宣示的基本价值能否实现，在很大程度上取决于行政机关自身 如果行政机关能够自觉地恪守法律为其划定的权力边界、认真对待行政相对人及司法机关对其所作行政行为的质疑与审查，那么实践中的诸多难题都能迎刃而解。为此，行政机关就必须尽快实现由传统行政观念向现代行政观念的转型。从全能行政向有限行政、由权力行政向责任行政、由神秘行政向公开行政、由低效行政向高效行政、由无序行政向程序行政、由统制型行政向服务型行政转变。尽管这一过程是漫长的，但随着我国经济体制改革和政治体制改革不断的深入，尤其是融人现代世界主流社会步伐的加快，现代行政观念的确立也绝非毫无希望可言 伴随着行政观念的转型，行政行为效力的实现也将获得更加有力的保障。

　　2.公民意识的提升

　　法治国家和法治社会所需要的不是惟命是从的顺民，也不是目无法纪的暴民，而是具有现代主体精神和责任意识的公民。顺民的存在不利于市民社会的健康发育，进而无法形成与政治国家相抗衡的民间力量：暴民的涌现削弱了政府对社会的调控及整合能力，容易激化矛盾并最终导致社会生活的严重失序。作为社会成员来说，无论是顺民还是暴民都无助于行政行为效力价值的实现 只有当社会成员的权利意识、公共责任意识普遍得到提高时，现代社会所需要的公民共同体才能形成。一个具有健全人格的公民不仅会自觉地履行合法行政行为所确定的义务，而且还会理智地攻击严重的不法行为。这些都是行政行为效力所迫切期待的。毫无疑问，当公民的法律意识、权利保护意识在整体上得到提高时，行政行为效力目标的实现就有了持久的、强大的外部推动力量。