行政程序法

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行政程序法(Administrative Procedure Act / Administrative Procedure Law)

　　行政程序法是以实现公共行政职能为目的，调整行政法律关系主体在行政活动中的程序法律规范和原则的总和，主要调整行政主体实施行政行为时所遵循的程序，包括行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时间等要素，同时也调整行政相对人在行政活动中的行为程序，它是将影响相对人实体权益及行政效率的重大行政程序法律化的结果。

　　行政程序法是行政法的重要组成部分，有利于规范和制约行政权合法行使，防止其失职、越权和滥用职权，促进行政法治，有利于提高行政相对人的法律地位，维护其人格尊严，为其实现合法权益提供程序保障，有利于促进行政权合理行使，提高行政效率，使得公共利益与私人合法权益得以同时合理实现。

　　行政程序法由三个层次的法律规范组成：

　　①行政程序法典，规定行政程序的基本原则、基本制度。

　　②行政程序单行法律、法规，规定一定领域、一定范围的行政程序，如行政处罚法规定的处罚程序、行政许可法规定的许可程序、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等。

　　③散见于具体行政管理法律、法规中的行政程序规范，如海关法中规定的海关行政行为的程序、规划法中规定的规划行政行为的程序、环保法中规定的环保行政行为的程序，等等。

　　行政程序法的基本原则,是指行政主体在实施行政行为的过程中,在程序上所应遵循的基本准则。

　　它包括程序公正的原则、相对方参与的原则、效率原则。

　　(一)公正原则的保障制度

　　为保障公正原则的真正实现，各国一般通过法律或政策确立如下制度：

　　1.回避制度

　　利害关系人必须回避，是各国普遍采用的一项法律原则。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。所谓执法人员与当事人有直接利害关系，是指执法人员是当事人的近亲属或者仇敌；或者虽然不是当事人的近亲属或仇敌，但与本案有其他关系足够影响案件的公正处理的情况。与当事人有直接利害关系的执法人员应当回避，这是一种羁束性义务规定，执法人员应主动要求回避。若执法人员不主动要求回避，当事人有权提出要求回避的请求。

　　2.合议制度

　　我国《行政处罚法》第38条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”

　　3.听证制度

　　我国《行政处罚法》也确定了听证制度。

　　4.调查制度

　　为确保公共利益的真正实现，并维护行政相对方的合法权益，行政主体要作出某具体行政行为，必须首先进行充分的调查，以查明与行政行为的作出有关的一切事实真相。调查取证，是指行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为，为查明案情而依法定程序进行的调查活动，以及收集有关证据，采取检查等一定强制措施的活动。

　　(二)相对方参与的原则的保障制度

　　(1)表明身份程序；

　　(2)行政相对方有了解行政行为内容并要求说明理由的权利；

　　(3)听证程序和调查程序；

　　(4)行政相对方享有知道为保护自己的权益,如何采取救济途径的权利。

　　(三)效率原则的保障制度

　　(1)时效限制的规定；

　　(2)行为方式在时间上有先后顺序的规定；

　　(3)简易程序的适用。

　　制定行政程序法是中国民主法制建设的重要步骤，对于发展民主政治，保护公民权利，遏制腐败现象，克服官僚主义，提高行政效率，建立健全社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家都具有十分重要意义，特别对于推进政府依法行政，建设法治政府具有重要意义。

　　首先，制定行政程序法、建立行政程序制度有利于发展民主政治。

　　民主政治的核心是公民可以平等切实参与国家管理，行使民主权利。公民参与国家管理的广度和深度是衡量一个国家民主的基本标准。如何落实这些权利则是各国行政程序法共同关注的问题。行政程序法中的听证制度，公开制度以及说明理由制度都是为了充分保障公民行使民主权利而建立的。许多国家的行政程序法规定，行政机关作出行政决定时，应当允许受决定影响的公民提供证据，陈述和申辩，行政机关必须听取公民的意见，公民有权要求参加行政决定的过程，有权参与和监督行政决定。美国《联邦行政程序法》是一部较早确立行政听证制度的法律规范，这部法律“对于当事人之听证，有特别详细的规定，成为该法之核心部分。”[11](P.193)行政程序法确立了公民在民主社会中的应有地位，即当事人与利害关系人参与行政程序的权利与义务，使人民成为行政程序的主体，奠定了行政民主化的基础。同样，作为行政程序制度中的卷宗阅览制度，说明理由制度也充分体现了民主政治的特点，可以有效地保障公民参与政治、表达意愿的权利，特别在涉及本人利益的行政行为中，诸如告知，卷宗阅览，说明理由，公开等制度均为公民参与行政权的运作提供了基本保障。

　　其次，制定行政程序法有利于保障公民基本权利，促进和发展人权事业。

　　保护人权是现代世界各国的共同责任，也是建立健全法治的重要宗旨之一。随着人权事业的发展，人们已经明显地意识到，完善宪法及其他实体法固然能够起到保障人权的作用，但要使人权保护的实体法真正发挥作用，更多要依赖于程序法的力量。世界各国普遍重视程序法建设，用程序限制和规范政府权力，切实保障公民基本权利已成为当今人们的共识。应该说，行政程序与立法程序、司法程序一样在人权保护中扮演着极其重要的角色。行政程序法之所以在人权保护中具有如此重要作用，是因为它可以为公民在行政权的行使过程中提供参与、监督、防卫及救济的权利。公民在行政机关作出不利行政行为时，可以通过听证程序参与行政决定的制作过程，表达自己的意愿，以防作出不公平不合法的决定。此外，行政程序法赋予公民的申辩、要求说明理由、拒绝等权利对于监督行政行为，防止侵权的发生也具有重要作用。行政程序法确立的公告、告知、卷宗阅览等制度也在很大程度上成为公民防卫和救济违法侵权行为的手段。例如，很多国家行政程序法规定的事后告知权利制度要求行政机关作出行政行为后，应当告知受到决定不利影响的人在何时，以何种方式向何种机关提出不服该决定的请求，以保障其救济权利。保护公民权利不仅是行政程序法体现出的重要特点，也是许多国家行政程序法开宗明义确立的立法目的。如日本《行政程序法》规定，“本法的目的在于……确保行政活动的公正和提高其透明性，从而有助于保障公民的权利、利益。”随着人权事业的发展，各国在人权领域达成的共识更趋广泛，中国已正式加入《联合国公民政治与社会权利公约》，使中国的人权保护事业又向前迈进了一步。而落实这些人权保护条款，行政程序法将发挥更大的作用。

　　再次，制定行政程序法有利于遏制和消除腐败现象，促进廉政建设。

　　应该承认，腐败的产生与权力缺乏制约有密切的联系，但更为重要的是，由于缺乏公开透明的行政程序制度，使得腐败象恶性肿瘤一样，已经侵蚀着社会结构的每一环节，涉及社会各个领域，大有蔓延滋长的趋势。社会腐败的要害和核心是权力腐败，而权力腐败就是掌握权力的机关及人员为了个人及小集团的特殊利益而滥用公共权力，违反公共职责。正如江泽民同志指出的，“官吏的腐败，司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。”造成权力腐败的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制。而实现真正的监督和制约则离不开程序法。各国行政程序法正是在这个意义上设置了公开、时限、顺序、说明理由告知等制度，使得行使权力的行政机关置于公民及司法机关的监督之下，从程序上有效地遏制了腐败现象的蔓延滋长。特别是公开制度的建立，能够改变以往行政活动的“暗箱”操作，将行政活动的各领域、各阶段公之于众，随时接受各方面监督，对行政权力的行使发挥了不可替代的监督作用。例如，美国1966年的《信息自由法》和1976年的《阳光下的政府法》即是一例。尽管中国目前没有统一的行政程序法，但有些地方正在试行的“公开办事程序，公开办事制度，接受人民监督”的“两公开一监督”制度说明行政程序是遏制和惩治腐败的最重要手段，只有建立比较完善的程序制度，赋予公民和社会切实可行的监督手段，才能够从根本上遏制腐败现象的蔓延趋势，促进我国廉政建设。否则，反腐败永远是一句实现不了的口号。

　　最后，制定行政程序法有利于克服官僚主义，提高行政效率。

　　行政程序法的核心价值有两个，一是公正，二是效率，任何国家制定行政程序法都不可能不考虑这两项价值，而熟先熟后则取决于各国政治、经济、文化条件和习惯传统。无论是公平优先还是效率优先的国家，都把效率问题放到一个十分重要的位置上。因为没有效率的公正是虚假的公正，暂的公正，不可能实现真正的公正价值。为此，必须重视效率问题，通过行政程序规则保障行政权的正常高速运转。特别在现代社会，行政机关应当本着便民原则，以非官僚化的方式，建立行政组织确保行政机关能够以快捷、经济的方式及时有效地作出决定。从各国立法及实践看，行政程序法中追求效率的具体制度主要包括，时限制度，即要求行政机关必须在一定期限作出决定；代理制度，即当出现行政主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代而为之的一种法律制度；不停止执行制度，即当行政行为作出后，除非遇有特别情况，行政决定仍具有执行的效力。此外保障行政效率的制度还有紧急处置制度，委托制度，联合决定制度，行政协助制度等。如《奥地利行政程序法》第39条2款明确规定，“行政机关作出行政决定，应力求妥当、迅速，简单、节省。”我国自80年代以来，已在《中外合资企业法》等数部法律中规定了行政机关处理行政申请事项的时限制度，个别地方还实行了“联合办公，窗口服务制”等加速行政程序，克服官僚主义，提高行政效率的做法。特别是《行政许可法》总结了多年来行政改革的有益经验，用单行法的形式将实践中行之有效的办法加以归纳总结，通过立法的形式将其固定下来，使行政许可程序有法可依，有章可寻，不仅提高了行政效率，也为下一步制定统一的行政程序法奠定了基础。立法和实践说明，行政程序法不仅能够克服官僚主义，而且有利于提高行政效率。

　　行政程序法是行政法的重要组成部分。行政实体法和行政程序法并没有法定的划分标准。调整行政机关相互之间关系的是行政组织法，调整行政机关和行政相对方之间关系的是行政行为法。而行政程序法是由行政组织法和行政行为法的各一部分构成的。调整行政程序法和调整行政法律关系是两类不同的法律规范。这两类规范往往相互交织在同一法律文件或同一法律条文之中，特别是在行政法产生与发展的初期，表现得更为突出。但是，随着行政法治与民主观念的提高，行政程序法的兴起和发展，使其具有与行政实体法同等重要的法律效力和地位，违反程度法规则，与违反实体法规则一样，都将影响行政行为的效力。

　　一、国外行政程序法的历史发展阶段

　　1.行政权的扩大与行政程序法的初步发展

　　19世纪末至20世纪初，国家行政事务越来越复杂化，行政权力及行政自由裁量领域也不断扩大，使得法律对行政行为从实体方面进行监控的同时，必须要对行政行为的程序方面加强监控，从而导致了行政程序法的兴起与发展。1889年，西班牙颁布了第一部以法典形式出现的行政程序法；1925年，奥地利也颁布了行政程序法。

　　2.国外行政程序法典化的新发展

　　行政程序法的法典化，是行政程序法兴起和发展最突出、最主要的标志。行政程序法典化已呈现为一种国际趋势，而且迄今已经过了两个阶段。以1925年奥地利《行政程序法》为代表的第一阶段，由于随后世界大战的爆发等因素，并没有得到世界性的重视和响应。第二阶段是40年代反法西斯战争胜利之后，以1946年美国制定的《联邦行政程序法》为代表，意大利等国也相继制定了统一的行政程序法。德国于1976年、日本于1993年制定并颁布了统一的行政程序法。英国、法国虽然没有行政程序法典，但英国以自然公正原则为核心，在各种法规中分别规定成文的程序法规范，并建立了司法机关有权依照自然公正原则判定行政机关在程序上是否合法的判例制度。法国将行政程序分散在法的一般和个别法律、法规之中，并对行政程序的一些重要方面制定了一些单行法律，如《行政公共关系法》、《行政行为说明理由法》、《行政机关和使用者条例》等。

　　二、我国行政程序法的状况

　　1989年颁布的《行政诉讼法》，明确规定行政机关作出行政处罚等具体行政行为时不得“违反法定程序”，确立了司法机关对行政机关的审查权。

　　行政处罚涉及公民、法人和其他组织的权利，应当采取法定原则。《行政处罚法》从行政处罚的设定权、实施行政处罚的主体以及行政处罚的程序方面规定了一系列较为完血的法律规范，并明文规定了行政处罚法定原则（第三条）：公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，只有法律、法规和规章明文规定应予行政处罚的，才受处罚，没有依法规定处罚的，不受处罚；处罚的设定，应由法律、行政法规及本法规定的国家机关在职权范围内依法规定；行政机关实施行政处罚，必须有法定依据并严格遵守法定程序。

　　《行政处罚法》的颁布实施，是我国行政程序法制建设史上的一座里程碑。