行政程式法

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行政程式法(Administrative Procedure Act / Administrative Procedure Law)

　　行政程式法是以實現公共行政職能為目的，調整行政法律關係主體在行政活動中的程式法律規範和原則的總和，主要調整行政主體實施行政行為時所遵循的程式，包括行政行為所遵循的方式、步驟、順序以及時間等要素，同時也調整行政相對人在行政活動中的行為程式，它是將影響相對人實體權益及行政效率的重大行政程式法律化的結果。

　　行政程式法是行政法的重要組成部分，有利於規範和制約行政權合法行使，防止其失職、越權和濫用職權，促進行政法治，有利於提高行政相對人的法律地位，維護其人格尊嚴，為其實現合法權益提供程式保障，有利於促進行政權合理行使，提高行政效率，使得公共利益與私人合法權益得以同時合理實現。

　　行政程式法由三個層次的法律規範組成：

　　①行政程式法典，規定行政程式的基本原則、基本制度。

　　②行政程式單行法律、法規，規定一定領域、一定範圍的行政程式，如行政處罰法規定的處罰程式、行政許可法規定的許可程式、行政法規制定程式條例、規章制定程式條例等。

　　③散見於具體行政管理法律、法規中的行政程式規範，如海關法中規定的海關行政行為的程式、規劃法中規定的規划行政行為的程式、環保法中規定的環保行政行為的程式，等等。

　　行政程式法的基本原則,是指行政主體在實施行政行為的過程中,在程式上所應遵循的基本準則。

　　它包括程式公正的原則、相對方參與的原則、效率原則。

　　(一)公正原則的保障制度

　　為保障公正原則的真正實現，各國一般通過法律或政策確立如下制度：

　　1.迴避制度

　　利害關係人必須迴避，是各國普遍採用的一項法律原則。執法人員與當事人有直接利害關係的，應當迴避。所謂執法人員與當事人有直接利害關係，是指執法人員是當事人的近親屬或者仇敵；或者雖然不是當事人的近親屬或仇敵，但與本案有其他關係足夠影響案件的公正處理的情況。與當事人有直接利害關係的執法人員應當迴避，這是一種羈束性義務規定，執法人員應主動要求迴避。若執法人員不主動要求迴避，當事人有權提出要求迴避的請求。

　　2.合議制度

　　我國《行政處罰法》第38條規定：“對情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”

　　3.聽證制度

　　我國《行政處罰法》也確定了聽證制度。

　　4.調查制度

　　為確保公共利益的真正實現，並維護行政相對方的合法權益，行政主體要作出某具體行政行為，必須首先進行充分的調查，以查明與行政行為的作出有關的一切事實真相。調查取證，是指行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為，為查明案情而依法定程式進行的調查活動，以及收集有關證據，採取檢查等一定強制措施的活動。

　　(二)相對方參與的原則的保障制度

　　(1)表明身份程式；

　　(2)行政相對方有瞭解行政行為內容並要求說明理由的權利；

　　(3)聽證程式和調查程式；

　　(4)行政相對方享有知道為保護自己的權益,如何採取救濟途徑的權利。

　　(三)效率原則的保障制度

　　(1)時效限制的規定；

　　(2)行為方式在時間上有先後順序的規定；

　　(3)簡易程式的適用。

　　制定行政程式法是中國民主法制建設的重要步驟，對於發展民主政治，保護公民權利，遏制腐敗現象，剋服官僚主義，提高行政效率，建立健全社會主義市場經濟體制，建設社會主義法治國家都具有十分重要意義，特別對於推進政府依法行政，建設法治政府具有重要意義。

　　首先，制定行政程式法、建立行政程式制度有利於發展民主政治。

　　民主政治的核心是公民可以平等切實參與國家管理，行使民主權利。公民參與國家管理的廣度和深度是衡量一個國家民主的基本標準。如何落實這些權利則是各國行政程式法共同關註的問題。行政程式法中的聽證制度，公開制度以及說明理由制度都是為了充分保障公民行使民主權利而建立的。許多國家的行政程式法規定，行政機關作出行政決定時，應當允許受決定影響的公民提供證據，陳述和申辯，行政機關必須聽取公民的意見，公民有權要求參加行政決定的過程，有權參與和監督行政決定。美國《聯邦行政程式法》是一部較早確立行政聽證制度的法律規範，這部法律“對於當事人之聽證，有特別詳細的規定，成為該法之核心部分。”[11](P.193)行政程式法確立了公民在民主社會中的應有地位，即當事人與利害關係人參與行政程式的權利與義務，使人民成為行政程式的主體，奠定了行政民主化的基礎。同樣，作為行政程式制度中的卷宗閱覽制度，說明理由制度也充分體現了民主政治的特點，可以有效地保障公民參與政治、表達意願的權利，特別在涉及本人利益的行政行為中，諸如告知，卷宗閱覽，說明理由，公開等制度均為公民參與行政權的運作提供了基本保障。

　　其次，制定行政程式法有利於保障公民基本權利，促進和發展人權事業。

　　保護人權是現代世界各國的共同責任，也是建立健全法治的重要宗旨之一。隨著人權事業的發展，人們已經明顯地意識到，完善憲法及其他實體法固然能夠起到保障人權的作用，但要使人權保護的實體法真正發揮作用，更多要依賴於程式法的力量。世界各國普遍重視程式法建設，用程式限制和規範政府權力，切實保障公民基本權利已成為當今人們的共識。應該說，行政程式與立法程式、司法程式一樣在人權保護中扮演著極其重要的角色。行政程式法之所以在人權保護中具有如此重要作用，是因為它可以為公民在行政權的行使過程中提供參與、監督、防衛及救濟的權利。公民在行政機關作出不利行政行為時，可以通過聽證程式參與行政決定的製作過程，表達自己的意願，以防作出不公平不合法的決定。此外，行政程式法賦予公民的申辯、要求說明理由、拒絕等權利對於監督行政行為，防止侵權的發生也具有重要作用。行政程式法確立的公告、告知、卷宗閱覽等制度也在很大程度上成為公民防衛和救濟違法侵權行為的手段。例如，很多國家行政程式法規定的事後告知權利制度要求行政機關作出行政行為後，應當告知受到決定不利影響的人在何時，以何種方式向何種機關提出不服該決定的請求，以保障其救濟權利。保護公民權利不僅是行政程式法體現出的重要特點，也是許多國家行政程式法開宗明義確立的立法目的。如日本《行政程式法》規定，“本法的目的在於……確保行政活動的公正和提高其透明性，從而有助於保障公民的權利、利益。”隨著人權事業的發展，各國在人權領域達成的共識更趨廣泛，中國已正式加入《聯合國公民政治與社會權利公約》，使中國的人權保護事業又向前邁進了一步。而落實這些人權保護條款，行政程式法將發揮更大的作用。

　　再次，制定行政程式法有利於遏制和消除腐敗現象，促進廉政建設。

　　應該承認，腐敗的產生與權力缺乏制約有密切的聯繫，但更為重要的是，由於缺乏公開透明的行政程式制度，使得腐敗象惡性腫瘤一樣，已經侵蝕著社會結構的每一環節，涉及社會各個領域，大有蔓延滋長的趨勢。社會腐敗的要害和核心是權力腐敗，而權力腐敗就是掌握權力的機關及人員為了個人及小集團的特殊利益而濫用公共權力，違反公共職責。正如江澤民同志指出的，“官吏的腐敗，司法的腐敗，是最大的腐敗，是滋生和助長其他腐敗的重要原因。”造成權力腐敗的主要原因是缺乏對權力的有效制約和監督機制。而實現真正的監督和制約則離不開程式法。各國行政程式法正是在這個意義上設置了公開、時限、順序、說明理由告知等制度，使得行使權力的行政機關置於公民及司法機關的監督之下，從程式上有效地遏制了腐敗現象的蔓延滋長。特別是公開制度的建立，能夠改變以往行政活動的“暗箱”操作，將行政活動的各領域、各階段公之於眾，隨時接受各方面監督，對行政權力的行使發揮了不可替代的監督作用。例如，美國1966年的《信息自由法》和1976年的《陽光下的政府法》即是一例。儘管中國目前沒有統一的行政程式法，但有些地方正在試行的“公開辦事程式，公開辦事制度，接受人民監督”的“兩公開一監督”制度說明行政程式是遏制和懲治腐敗的最重要手段，只有建立比較完善的程式制度，賦予公民和社會切實可行的監督手段，才能夠從根本上遏制腐敗現象的蔓延趨勢，促進我國廉政建設。否則，反腐敗永遠是一句實現不了的口號。

　　最後，制定行政程式法有利於剋服官僚主義，提高行政效率。

　　行政程式法的核心價值有兩個，一是公正，二是效率，任何國家制定行政程式法都不可能不考慮這兩項價值，而熟先熟後則取決於各國政治、經濟、文化條件和習慣傳統。無論是公平優先還是效率優先的國家，都把效率問題放到一個十分重要的位置上。因為沒有效率的公正是虛假的公正，暫的公正，不可能實現真正的公正價值。為此，必須重視效率問題，通過行政程式規則保障行政權的正常高速運轉。特別在現代社會，行政機關應當本著便民原則，以非官僚化的方式，建立行政組織確保行政機關能夠以快捷、經濟的方式及時有效地作出決定。從各國立法及實踐看，行政程式法中追求效率的具體制度主要包括，時限制度，即要求行政機關必須在一定期限作出決定；代理制度，即當出現行政主體不履行或無法履行法定義務時，依法由他人代而為之的一種法律制度；不停止執行制度，即當行政行為作出後，除非遇有特別情況，行政決定仍具有執行的效力。此外保障行政效率的制度還有緊急處置制度，委托制度，聯合決定製度，行政協助制度等。如《奧地利行政程式法》第39條2款明確規定，“行政機關作出行政決定，應力求妥當、迅速，簡單、節省。”我國自80年代以來，已在《中外合資企業法》等數部法律中規定了行政機關處理行政申請事項的時限制度，個別地方還實行了“聯合辦公，視窗服務制”等加速行政程式，剋服官僚主義，提高行政效率的做法。特別是《行政許可法》總結了多年來行政改革的有益經驗，用單行法的形式將實踐中行之有效的辦法加以歸納總結，通過立法的形式將其固定下來，使行政許可程式有法可依，有章可尋，不僅提高了行政效率，也為下一步制定統一的行政程式法奠定了基礎。立法和實踐說明，行政程式法不僅能夠剋服官僚主義，而且有利於提高行政效率。

　　行政程式法是行政法的重要組成部分。行政實體法和行政程式法並沒有法定的劃分標準。調整行政機關相互之間關係的是行政組織法，調整行政機關和行政相對方之間關係的是行政行為法。而行政程式法是由行政組織法和行政行為法的各一部分構成的。調整行政程式法和調整行政法律關係是兩類不同的法律規範。這兩類規範往往相互交織在同一法律文件或同一法律條文之中，特別是在行政法產生與發展的初期，表現得更為突出。但是，隨著行政法治與民主觀念的提高，行政程式法的興起和發展，使其具有與行政實體法同等重要的法律效力和地位，違反程度法規則，與違反實體法規則一樣，都將影響行政行為的效力。

　　一、國外行政程式法的歷史發展階段

　　1.行政權的擴大與行政程式法的初步發展

　　19世紀末至20世紀初，國家行政事務越來越複雜化，行政權力及行政自由裁量領域也不斷擴大，使得法律對行政行為從實體方面進行監控的同時，必須要對行政行為的程式方面加強監控，從而導致了行政程式法的興起與發展。1889年，西班牙頒佈了第一部以法典形式出現的行政程式法；1925年，奧地利也頒佈了行政程式法。

　　2.國外行政程式法典化的新發展

　　行政程式法的法典化，是行政程式法興起和發展最突出、最主要的標誌。行政程式法典化已呈現為一種國際趨勢，而且迄今已經過了兩個階段。以1925年奧地利《行政程式法》為代表的第一階段，由於隨後世界大戰的爆發等因素，並沒有得到世界性的重視和響應。第二階段是40年代反法西斯戰爭勝利之後，以1946年美國制定的《聯邦行政程式法》為代表，義大利等國也相繼制定了統一的行政程式法。德國於1976年、日本於1993年制定並頒佈了統一的行政程式法。英國、法國雖然沒有行政程式法典，但英國以自然公正原則為核心，在各種法規中分別規定成文的程式法規範，並建立了司法機關有權依照自然公正原則判定行政機關在程式上是否合法的判例制度。法國將行政程式分散在法的一般和個別法律、法規之中，並對行政程式的一些重要方面制定了一些單行法律，如《行政公共關係法》、《行政行為說明理由法》、《行政機關和使用者條例》等。

　　二、我國行政程式法的狀況

　　1989年頒佈的《行政訴訟法》，明確規定行政機關作出行政處罰等具體行政行為時不得“違反法定程式”，確立了司法機關對行政機關的審查權。

　　行政處罰涉及公民、法人和其他組織的權利，應當採取法定原則。《行政處罰法》從行政處罰的設定權、實施行政處罰的主體以及行政處罰的程式方面規定了一系列較為完血的法律規範，並明文規定了行政處罰法定原則（第三條）：公民、法人和其他組織違反行政管理秩序的行為，只有法律、法規和規章明文規定應予行政處罰的，才受處罰，沒有依法規定處罰的，不受處罰；處罰的設定，應由法律、行政法規及本法規定的國家機關在職權範圍內依法規定；行政機關實施行政處罰，必須有法定依據並嚴格遵守法定程式。

　　《行政處罰法》的頒佈實施，是我國行政程式法制建設史上的一座里程碑。