行政民主化

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　　行政民主化是指國家行政機關在制定和實施公共政策及社會管理過程中的民主狀態，行政民主化的主體是行政主體與公民，行政民主化的內容主要包括民主意識、民主作風與民主制度。

　　一、行政民主意識

　　行政民主意識是行政主體和公民對行政體系、行政活動和行政———社會關係作出的一種民主取向和判斷。由於所處的角色、地位不同，行政主體與公民在行政民主意識的內容方面亦有所不同。

　　(一)行政主體的行政民主意識

　　行政主體，又稱行政權主體，是行政管理關係的一方，和行政管理相對人對稱，是行使國家行政權力，管理社會公共事務的自然人或法人。具體說來，行政主體是對國家行政組織及其公務員的總稱，核心是構成行政管理主體的人。行政主體的行政民主意識主要包括以下方面：

　　1.服務意識為民服務，乃是政府的天職。從本質上來說，行政主體的權力來自於相對人的委托，因此，行政主體與相對人之間是一種服務與被服務的關係而非統治與被統治的關係，是一種雙向作用的合作關係而非單向的管理關係。無論社會如何變遷，國家的工作重點如何轉移，為民服務這一宗旨是不能變的，所以行政主體應強化服務意識。

　　2.適度管理與社會自治的意識在市場經濟條件下，政府對社會的管理，只能遵循社會發展的內在規律進行必要的引導和調控，只能去管那些必須管並且能夠管好的事務，推行指導性行政。作為行政主體，必須樹立起“適度管理”的意識，此其一。其二，隨著社會“自我管理、自我服務、自我教育”能力的不斷提高，政府應把本來由自己履行的部分職能和職權轉移給社會，改變過去政府管理社會事務太多的現象，充分發揮各種社會組織在管理社會、協調社會中的作用。因此，行政主體必須樹立起“社會自治”的意識。

　　3.以民眾為中心的意識傳統觀念認為：政府是社會的一個權力中心，社會必然受制於這個中心；政府的主導性角色就是控制，政府的主要職能應是按高度集權的計劃模式管理經濟，管理社會，管理一切。在這種觀念的指導下，行政主體的行為往往帶上“我”的色彩，“官本位”就此盛行起來。行政民主化要求行政主體樹立起平等意識，以民眾為中心，淡化權力色彩，變“政府本位”思想為“社會本位”思想。某城市(計劃單列市)舉辦了“市長論壇”，不定期地由該市市長與普通老百姓面對面坐在一起討論該市的問題，當面接受群眾的提問甚至是尖銳的批評。這比起城市中一條條馬路的拓寬、一幢幢高樓的崛起，似乎沒有那樣巨集偉壯觀，但卻是那樣的實在。該論壇在當地電視臺直播以後， 在該市的收視率達到80%，超過了其他任何一個欄目。這件事讓民眾真實地感受到了他們作為主人的地位，也體現了行政主體以民眾為中心的意識。

　　4.法制意識現代化行政管理的一個重要特征就是法制化的管理，依法行政是現代行政管理髮展的大趨勢。法制的核心是公民在法律面前一律平等，國家機關的活動必須遵守法律。行政管理法制化對於維護行政相對方的權益具有重要作用。國家管理實現了法制化，社會主義的民主就有了保障。行政主體具有了法制意識，就能較好地規範自己的行為，剋服封建專制思想的殘餘，消除官僚作風，增強民主意識。

　　(二)公民的行政民主意識

　　公民的行政民主意識主要應包括以下方面：

　　1.主人翁意識在長期的計劃經濟體制下，我國政府變成了無所不包、無所不管的萬能政府。事實上，政府的能力是有限的，它無力對一切負責，也不應對一切負責。隨著社會主義市場經濟的發展和政府職能的轉變，過去由政府履行的許多職能都轉給了社會，政府在行政過程中更加註意聽取民眾的意見。與此同時，每一個社會公民也應該意識到，自己是國家的主人，必須自覺地承擔起社會責任，以主人翁的姿態積极參与到國家和社會事務管理中來。

　　2.認同內化意識在現實社會中，任何國家政府的行為都不能達到“帕累托最優”(每一個社會主體都受益)，在實踐中總會使一部分人的利益絕對或相對受損。為改善這種狀況，從政府方面來看，需要進一步完善法律制度，規範政府行為，解決好社會問題，以取信於民，樹立起良好的政府形象；從公民方面來看，需要客觀地看待行政中出現的問題，建立起對政府的信心，認同政府的行為並內化為支持政府、與政府保持一致的意識，齊心協力，共同推動行政民主化的進程，實現民主行政。

　　3.納稅人意識在市場經濟條件下，公眾與政府最本質的聯繫是通過納稅和提供公共服務實現的，二者是辯證的統一體。通過公民的納稅，政府才能更好地為公民提供公共服務；通過政府對公民的良好服務，又增加了公民對政府的信任程度，強化了公民的納稅意識。對於政府來說，是否具有服務意識，是衡量其是否具有民主意識的重要標誌。

　　對於公眾來說，是否具有納稅人意識，反映出他們對政府管理的態度，對社會的態度。因而公民主動依法納稅，既是其民主意識的體現，也是其行政民主意識的體現。

　　二、行政民主制度

　　行政民主制度是“民主制度”中的重要內容之一，同時，行政民主制度又包含著許多具體內容。這裡主要從公民行政參與的角度，談談關於行政民主化內容的幾種主要制度。

　　(一)政務公開制度

　　政務公開是政府的本質要求和職責，是人民的權利，是行政民主化的一種不可缺少的手段和方式。政務公開有利於公眾瞭解政府運行的程式和信息，參與公共管理，同時，也有助於把政府置於公眾的監督之下，保證政府的透明和廉潔。我國的政務公開制度一般應包括以下內容：

　　1.政務公開應遵循的原則

　　政務公開制度作為行政民主化的重要內容，在其實施過程中應遵循以下的原則：(1)法律、法規允許的原則。政務公開作為一項行政民主制度，應有法律確認與保證；其公開的內容、範圍、形式、程式等均應在法律、法規允許之下進行。(2)保護國家機密的原則。凡涉及黨和國家機密的、不能在社會上公開的內容，不得將其納入政務公開的範圍。(3)維護群眾利益的原則。凡涉及群眾切身利益，與群眾直接相關的事項，均須公開。(4)全面公開的原則。所謂全面公開，一是指政務要讓最廣大的人民群眾知曉；一是指政府的整個行政過程都必須公開。(5)突出重點的原則。政務工作公開應突出重點，一般包括政府日常工作中的重點內容，機構中的重點部門，項目中的重點項目，部門工作中的重點部位等。(6)監督檢查的原則。為了搞好政務公開，防止其流於形式，必須對公開事項進行監督檢查，並作出評價。

　　2.政務公開的內容

　　政務公開的內容是指具有普遍意義的一般性內容，非指某—特殊事項，主要有：(1)重大決策公開。凡政府制定的事關發展大局和群眾利益的重大決策均應公開，讓群眾知道政府正在乾什麼，怎麼乾，與自己有何利害關係等，以保證決策的民主化和科學化，取得群眾的積極配合，推進決策的順利進行。(2)群眾反映強烈的熱點問題公開。對涉及人財物資源的使用問題，社會影響面大的問題，力求最大限度地增加透明度，使群眾滿意。(3)容易引發矛盾糾紛的難點問題公開。一些容易引起社會矛盾，容易產生事故責任，解決起來很棘手的問題，實行全方位公開，讓群眾來參與認定，多方共同認可。(4)選拔任用幹部公開。除人大依法任命的幹部外，凡政府機關幹部的選拔任用均應做到公開選拔、競聘上崗。(5)行政信息公開。行政管理過程中形成的有關文件、檔案和資料等，除國家規定需保密的以外，都應公開。

　　3.政務公開的形式

　　在政務公開活動中，必須採取一定的形式，才能具有可操作性。就一般而言，政務公開可採取以下形式：(1)掛牌上崗，明確責任。(2)公佈部門職責、辦事程式，問題處理結果。(3)會議公開。凡不屬於保密會議，均可邀請群眾代表旁聽，會議討論的問題及結果向群眾公佈。(4)利用大眾傳媒廣而告之。(5)舉辦現場活動。如政府部門上街擺攤，散髮資料，接受咨詢、宣傳有關政策等。(6)其他形式。如利用互聯網公開，開通政府領導熱線電話，在群眾集中的地點設置宣傳欄等。

　　4.政務公開的類型

　　政務公開的類型一般有兩種：(1)行政管理過程中行政主體根據職權和規定主動予以公開。具體表現為行政主體在行政決策與行政執行兩大環節中將其行政行為昭示於社會，讓公眾對其監督與評價。(2)依據申請而公開。有一些行政信息屬於保密範圍而不能公開，但如有利害關係人提出申請，想獲知該信息，則可按規定程式特許予以公開。

　　(二)行政聽證制度

　　所謂行政聽證制度，簡言之，是指行政機關在立法或作出行政決定的過程中征求有關利害關係人意見的一種制度。行政聽證是行政民主化的一個重要標誌。

　　首先，行政聽證直接體現了人民的主權。該制度的建立可以使民意得到充分而直接的表達，有利於防止行政專斷，使民眾與行政機關有了更多的直接交流，給民眾提供了利益要求的機會。人民群眾有什麼意見和建議可以在聽證會上提出，行政機關則可以廣泛聽取來自多方面的意見，更加準確、及時、全面地將人民群眾的意見吸收到行政立法和決策中，及時發現行政過程中存在的問題並加以解決。由此可見，行政聽證拓展了民主的廣度，推進了民主的深度，提高了人民群眾當家作主的地位。

　　其次，行政聽證開通了公眾參與的渠道。民眾的參與程度是衡量民主程度的標尺，行政聽證制度從根本上保證了公民的參與。

　　再次，行政聽證保障了行政的公正。

　　公正是民主行政的重要內容之一，因此，在行政過程中必須堅持公正的原則。行政聽證制度為政府行政權力的公正行使提供了制度保障，這種作用可以從兩方面體現出來：第一，聽證制度從法律程式上為行政相對人提供了陳述主張的機會。第二，聽證制度為行政機關作出公正的裁決提供了程式保障。

　　最後，行政聽證體現了權利的平等。

　　行政聽證制度加重了行政機關的有關義務，從而在法律關係中實現了雙方法律地位的平等。由此可見，在行政聽證制度下行政相對人不再是行政權支配的客體，具有了行政程式中的主體性，同時，使行政機關職權的行使更趨民主，從而體現了權利的平等。

　　(三)行政咨詢制度

　　行政咨詢制度是行政民主化的重要內容之一，該制度主要產生於行政決策過程並運用於其中。

　　現代行政決策的科學化與民主化，必須建立在行政咨詢制度之上，這是由以下特點所決定的：(1)行政決策的複合化趨勢。由於現代行政決策所涉及的社會因素的錯綜複雜，社會環境的瞬息萬變，單靠哪一個人、哪一個方面的力量都不可能取得良好的結果，甚至會導致決策失敗。因而，行政決策必須整合各方面的力量，包括作為決策核心的行政負責人，發揮思想庫(智囊)作用的專家顧問，參與一般工作的行政公務人員，還有廣大人民群眾。(2)行政決策權的分散化。由於社會分工趨於細密，政府所管事務繁多，出現行政決策權力“下移”和“外移”的現象。(3)行政決策智力化。現代行政決策面對的是龐大的社會系統、浩瀚的行政信息、無窮的動態因素，因而必須有眾多的專家參與，並經優化組合而形成高度有序的專家團體，為行政決策提供最優化的選擇方案，並形成制度。