官僚主義

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官僚主義(bureaucratism)

　　人們經常談論官僚主義,但是許多人涉及官僚主義,往往只是把它看作一種追求權勢地位,脫離實際,脫離群眾的思想和工作作風。很少有人從體制的角度來看待它。實際上,官僚主義有兩個方面的內涵,一是技術性的官僚主義( 或叫作風上的官僚主義、主體官僚主義) ,再就是體制性的官僚主義(客體官僚主義) 。體制性的官僚主義,比之作風上的官僚主義更能體現官僚主義的實質。

　　在我國,比較系統地研究官僚政治和官僚主義,並且頗具權威性的著作是王亞南先生所著《中國官僚政治研究》一書。在該書中,他把官僚政治分作兩個方面,即技術性的官僚政治和體制性的官僚政治。所謂技術性的官僚政治,主要是就政治作風、工作方法而言的。“比如說,講形式,打官腔,遇事但求形式上能交代,一味被動地、刻板地應付,一味把責任向上或向下推諉……諸如此類,都是所謂官僚主義的作風。”“這種技術性的官僚作風不但可能在一切設官而治的社會存在”,“在政府機關存在”而且“在一切大規模的機構,如教會、公司、乃至學校中存在”。所謂體制性官僚主義,主要是就政治機構,政治制度而言的。從社會的意義上來理解官僚政治,就是說,在此種政治下,“政府權力全把握於官僚手中,官僚有權侵奪普通公民的自由。官僚把政府措施看為自己圖謀利益的勾當”。這種體制性的官僚政治,並非任何歷史時代,任何社會形態都存在的。王亞南先生認為,這兩個方面的官僚政治,人們都應當研究,但首先和著重研究的,應當是作為一種社會體制的官僚政治。要研究官僚政治,必須首先和著重研究官僚政治賴以存在和發展的社會條件,並據以研究剋服它的根本途徑和措施。這是因為:“一旦官僚政治在社會方面有了存在依據,它在技術上的官僚作風,就會更加厲害;反之,如果官僚不可能把政府權力全部掌握在自己手中,並按照自己的利益而擺佈,則屬於事務的技術的官場流弊,自然是可能逐漸設法糾正的。”官僚政治是官僚主義發展最成熟的形態。因此,我們可以把官僚政治的上述兩種形式,理解為官僚主義的內涵,即體制性官僚主義和技術性官僚主義。

　　談到官僚主義的起源,理論界說法不一。其中較有代表性的觀點:一種觀點認為官僚主義是人類的“政治原罪”,是人的占有欲和權威欲這種惡對政府狀態的善的寄生,是人的本性的產物。因而它只會改變運動形態,而不會被消滅,是人類“永恆的主題。”這是所謂的“人性論”。另一種觀點認為官僚主義產生的前提和基礎是官民對立,只有在國家和官吏產生以後,才會產生官僚主義,因而說它是階級對立的產物。這是所謂的“階級論”。我認為,從探討官僚主義起源的角度來看,這兩種解釋都未免有失偏頗。之所以這樣說,是因為無論哪一種觀點,都只是就官僚主義內涵中的一個方面來闡述它的起源。而忽視了另一方面。既然官僚主義分技術性官僚主義與體制性官僚主義,那麼我們考察它的起源就不能不從這兩個方面分別考察。

　　先說技術性官僚主義。技術性官僚主義有人也叫它主體官僚主義,就是說這種官僚主義通常都是由於主體人的原因而造成的。這個原因一般具有兩種情況:一種是無意識的、不自覺的。如處於組織領導地位的人員,由於思想認識水平、科學技術水平等方面的局限造成的決策錯誤和瞎指揮現象;另一種是有意識的、人為的。如處於組織領導地位的人故意講形式、打官腔、仗勢欺人、以權謀私、玩忽職守、推諉責任等。

　　從管理學的角度看,任何社會中任何“官吏”的出現,都與社會的管理職能的需要相聯繫。雖然不同社會中管理內容不同,管理人員的產生與管理組織結構也不同,但是從事管理的人員都難免發生各種指揮和決策錯誤(有意的或無意的) 。這就是技術性官僚主義的真正源頭。

　　在原始社會,為了與惡劣的自然環境與凶猛野獸作鬥爭,為了獲取足夠的食物以維持生存,人們認識到群體組織的必要性,於是往往結成集體,統一行動,圍殲獵物,共同分享。這種組織一開始很有可能是極不穩定的、臨時性的。但是,隨著集體活動的頻繁,日積月累,由於人們的經驗、智慧、體力等方面的差異,一些才能突出的人開始在這種活動中經常地處於指揮、管理的位置,從事管理的職能,行使指揮的權力。這些人囿於認識水平和科學技術水平的局限,必然不可避免地作出許多脫離實際的錯誤決策,出現瞎指揮現象,這是無意識的技術性官僚主義的萌芽。由於這個時期的社會完全是一種原始的大同社會,這些有管理、指揮權的人基本上無私利可言,他們同大伙一樣參加勞動,因而不可能有“以權謀私”的有意識的官僚主義。

　　隨著人類自身的不斷繁衍和發展,形成了家庭、氏族、部落等比較穩定的社會組織。隨著生產的發展,又出現了行業分工和生產勞動的內部分工。同時也出現了與生產勞動無直接聯繫的、維繫氏族部落統一、組織社會生活所必需的社會管理職能以及與此相應的專門的管理階層,如酋長、族長、長老等等。這個階層對社會的影響隨著社會關係的複雜化,特別是隨著部落戰爭的頻繁而越來越大,逐漸變成一個凌駕於社會之上的特殊階層。當生產發展到社會上出現剩餘產品時,這些人中的部分人為了滿足個人的私欲,便開始利用其特殊職位來謀取私利。在生產決策和戰爭決策中,也有可能優先考慮個人的利益,甚至不惜犧牲氏族和部落利益。這便是有意識的技術性官僚主義。這個時候的技術性官僚主義已基本達到了它的成熟形態。

　　再看體制性官僚主義。標誌體制性官僚主義形成的,應是官僚政治統治的確立。因此,探尋體制性官僚主義的起源,只須考究官僚政治的淵源就行了。

　　“一個私有財產制不存在的社會,一般生產大眾皆有發言權的社會,任何一種當作社會體制看的官僚政治形態是決計無法生根的。”由此可見,體制性官僚主義的產生是與私有制分不開的。但這並不完全等於說官僚政治與私有制共存亡,一有私有制就有了官僚政治,私有制一結束,官僚政治也隨之消失。王亞南先生認為:“當作一個社會體制看的典型的官僚政治,卻只允許在社會的某一歷史階段存在”。“就政治史上說,那是由封建貴族政治轉向資產者的民主政治的過渡階段”。“官僚政治是當作專制政體的一種配合物或補充物而產生的。專制政體不存在,當作一種社會體制看的官僚政治也無法存在。”拿歐洲最初出現的奴隸制國家來看,比如希臘的兩個城邦國家雅典和羅馬。雅典是由多個部落選出一定數量議員組成“協議會”來行使統治,這種統治服從於每一個公民都有出席權與投票權的民會的決議。提任官職的權利擴充到一切公民。

　　羅馬從它一開始建國到以後擴大領土的千餘年的歲月中,幾乎一半是受共和國政府統治,共和國的官吏任期最多一年,且不得連任。因此,即使到了最後的帝政時代,也未形成官僚政治。至於中世紀的封建王國,是由僧侶、貴族行使統治的。在統治形式上,由最高的教皇、皇帝、國王(或君主) 到公爵、主教、僧院長,子爵、男爵和小領主,以至到最下層的騎士或侍從,構成一個金字塔形的層序。其中的每一個單位都各自為政,其屬地或地產不受國王管轄,大小的貴族或僧侶分別擔任治理的工作。這種情形下,也不存在一個特殊的官僚階層。

　　可是,到了中世紀末,情況就大不相同了。由於在封建的基地上成長起了民族國家,特別是由於在反對諸候的鬥爭中獲勝的國王把以前分屬於貴族、僧侶的各種權益都集於自己一手,而在行使這些權力時,他自己又不能樣樣事都乾。於是不得不委托一部分人代他行事。這些被委以一定權力的人( 官僚或官吏) 就開始不對人民或國家負責,而只對國王負責。“國王的語言變為他們的法律,國王的好惡決定了他們的命運,結果,他們只要把對國王的關係弄好了,或者就下級官吏而論,只要把他們對上級官吏的關係弄好了,他們就可以為所欲為地不顧國家人民的利益,而一味地圖謀私利了”。可見,這時的行政權力把握在大大小小的各級官僚手中,必然地相伴產生官僚政治。“官僚政治是專制政治的副產物和補充物。”至於說“專制政體下的官僚”,那是由封建貴族轉化而來的,是貴族的“轉形物”。但這些官僚不同於以往的貴族,他們是官僚政治的載體。

　　中國的情況,大抵相同於歐洲。王亞南先生認為:“中國的專制官僚政體是隨中國的封建的地主經濟的產生而出現的。”而“中國二千餘年的地主經濟制度,是由秦國立下基礎的,所以專制官僚政治局面也由秦國開其緒端。”因此,只要搞清兩個問題,就可搞清中國官僚政治的起源。這兩個問題是:第一,秦國是怎樣建立其地主經濟制度的?第二,地主經濟為什麼能產生官僚政治,被它所取代的領主經濟卻不能?這兩個問題當中當然應包括“地主經濟是一種什麼樣的經濟制度”這一問題。

　　眾所周知,中國的封建社會髮端於西周。西周建立後,周王實行“分封制”,即把他統治下的領土與領民除自己直接支配外,其餘的分歸其子弟或功臣;其子弟或功臣又按照階位,把他從周王那裡得來的領土與領民,除自己直接支配外,再分給下屬。這些擁有領地與領民的子弟或功臣稱為“諸候”,他們有權徵稅,有權對領民實行賞罰,而且依據對土地的占有,寄生於農奴的勞動生產剩餘上。但是這些諸候又都絕對服從於周王,屬周王臣子。所謂“溥天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣。”這是一種典型的分田制祿的領主經濟。在這種經濟制度下,田地不許買賣,農奴不得轉業,不許遷移。可是,到了後來,特別是戰國時期,由於牛耕和鐵器被廣泛應用,生產力的提高,這種世卿、世祿、世業的固定化的領主經濟遭到衝擊。( 秦滅六國以後,實現了政治上的統一,這種政治上的統一需要相應的統一的經濟制度,以前的諸侯”分封割據”的領主經濟是再也要它不得了。) 公元前356 年,秦用商鞅實行變法,徹底推翻了這種經濟制度。史載“秦則用商鞅之法,改帝王之制。

　　廢井田,開阡陌,任其所耕,不限多寡。”凡有功者可獲得爵位與土地;凡努力耕作都亦可獲得私有土地或更多土地;土地收入以賦稅形式歸於上。商鞅變法摧毀了領主經濟的秩序,同時也奠定了地主經濟的根基。

　　這種地主經濟與領主經濟的區別是:在領主經濟制度下,諸侯有權對其領內可以榨取的農奴剩餘勞動自己作出處理,而在地主經濟制度下,那些形式上較自由的農奴或農民的剩餘勞動主要以賦稅形式上交帝王,帝王再以俸給的形式賞賜給諸子功臣。可見,在對土地的控制上,在地主經濟制度下,帝王有直接權。

　　第二個問題:為什麼地主經濟導致官僚政治,而領主經濟卻不能?我們知道,在地主經濟制度下,因為社會的統治階層(也就是官吏) 必然是土地的所有者,租稅的收領者,而農民或生產者,必然受其支配、剝削。秦始皇吞滅六國,統一宇內之後,推行了許多革古創新之舉。其中在政治上最根本的要數:自封皇帝;其命為制,令為詔;天下皆為郡縣,子弟無尺土之封;相國、丞相、太尉、御史大夫??郡守、郡尉,縣令皆為秦官等幾項。因為有了這些根本的決定,取消了原來的領主經濟,以前的任何諸侯貴族就沒有了“食土子民”的權力,經濟政治大權集於皇帝一身,他有無上的富貴、尊嚴,“朕即國家”,任何事情都是皇帝一人說了算。而分受其治的大小官僚(一般都是由原先的貴族轉化而來) ,就得仰承其鼻息,“用命受上賞,不用命受顯戮”。這就說明專制的官僚政治必須建立在地主經濟封建制基礎之上。

　　而在“分地而食”、“封土而治”的條件下,大大小小的貴族諸侯是在那裡自己為自己行使統治。在名義上,儘管小貴族對大貴族,大貴族對帝王維持著一定的依屬關係,但實質上,他們是所在屬地的絕對支配者。(這就不同於在地主經濟下的充當了官吏的貴族,後者已不是以貴族的身份行使治理,而是以皇帝的僕役的資格為皇帝效忠。) 每一個領地都是一個自給自足的單位。這種狀況雖然與當時的不發達的自然經濟狀態相聯繫,但是每一個自給單位,都不免帶有離心的獨立的傾向,這種狀況,當然無法形成統一的專制的官僚政治。

　　應該說,社會主義制度的建立,從根本上鏟除了體制性官僚主義存在的政治和經濟基礎。但官僚主義現象並未就此絕跡。鄧小平同志在一次幹部會議上指出:“現在到處可以看到,我們的官僚主義、官僚機構、官僚制度的害處極大。”在《黨和國家領導制度的改革》一文中又指出:“當然,官僚主義還有思想作風問題的一面,但是制度問題不解決,思想作風問題也解決不了。所以我們過去雖也多次反過官僚主義,但是成效甚微。”這就是說,在我國,體制性的官僚主義也還仍然存在著。之所以存在大概主要有兩方面的原因。

　　從歷史的角度來看,我們的社會主義制度脫胎於二千餘年封建制度。封建的官僚政治和專制主義滲透到社會生活的各個方面。不可能在短時期內徹底予以革除。我們的國家機關和幹部不可能不受這種遺毒的影響。從現實的原因來看,由於我們的社會主義建設是在前無古人的條件下進行的,既無現成的模式,也沒有多少成功的經驗可供借鑒。因此,在黨和國家的某些具體制度上存在一些不完善不合理的地方。如管理體制上的高度集權化,幹部任命選拔上的不合理等等,這都是社會主義條件下體制性官僚主義附著的媒體。但是歸根結蒂,社會主義條件下的體制性的官僚主義不是社會主義根本制度所固有的,它為社會主義的根本制度所不容,有著自己的特征。“我們現在的官僚主義現象,除了同歷史上的官僚主義有共同點以外,還有自己的特點。”這些特點表現在如下兩方面:(一)本質上的特征。

　　與剝削階級國家的官僚主義比較起來,社會主義條件下的官僚主義與之有本質的不同。

　　首先是在國家政權生活中不占主導地位。作為舊制度必然產物的官僚政治,它本身就是舊的國家制度的本質表現。一切舊官僚,都是剝削階級的忠實代表。因此,私有制下的官僚主義在其國家政權中必然占主導地位。與此相反,社會主義國家是工人階級領導的,勞動人民當家作主的國家,它對人民實行民主,對敵人實行專政。因此,社會主義條件下的官僚主義,並非社會主義制度所固有,在社會主義國家政權中不占主導地位。誠如少奇同志所說“我們的國家同那些少數人壓迫絕大多數人的剝削階級的國家相反,我們的制度是反對官僚主義而不是保護官僚主義。”其次它不是社會主義制度的必然產物。私有制下的官僚主義,是生產資料私有制的必然產物。而社會主義條件下的官僚主義,主要是舊社會遺留因素造成的,同時也與社會主義社會某些具體制度不合理有關,因而說它不是社會主義制度的必然產物。

　　再次,社會主義條件下的官僚主義同勞動人民之間的矛盾性質不同於剝削階級社會。私有制下的官僚主義同勞動人民的矛盾,是對抗性的矛盾,完全是一種官民階級對立。因而解決這種矛盾也只能通過人民群眾的革命手段來實現,徹底打碎舊的官僚國家機器。社會主義條件下的官僚主義同勞動人民的矛盾,除了極少數嚴重違法亂紀者外,大多數屬於人民內部矛盾,是非對抗性的。解決的途徑也只能是通過在社會主義制度本身基礎上的調節和改革逐漸加以剋服。

　　(二)表現形式上的特征

　　第一,顛倒主僕,脫離群眾。這是體制性官僚主義與技術性官僚主義共有的特征,也是官僚主義首要的、最本質的特征。

　　馬克思和思格斯都曾揭示和剖析過剝削制度下官僚主義的本質特征。他們認為,剝削階級國家的本質特征,即舊的官僚制和官僚主義的本質特征是脫離人民、壓迫人民。1891年,恩格斯在為馬克思的《法蘭西內戰》一書寫的序言中指出,以往國家的特征,是社會起初為保護自己的共同利益而建立起來的特殊機關(既後來的國家政權機關),“為了追求自己特殊的利益,從社會的公僕變成了社會的主人。”恩格斯還說過,這種國家機關由社會公僕變成社會主人的現象,在一切剝削階級國家中都是不可避免的。列寧在《國家與革命》一書中也指出:官僚主義的實質,就是脫離群眾,站在群眾之上,享有特權。社會主義的國家政權,本質上是工人階級和勞動人民的政治權,但是,由於無產階級國家“最多也不過是無產階級在爭取階級統治的鬥爭勝利後所繼承下來的一個禍害。”國家機關及其工作人員,仍然存在著脫離社會,脫離群眾的可能性。特別是過去長期形成的黨政不分,以黨代政,權力過分集中的政治體制,往往導致黨組織,政權組織不能有效地為基層人民群眾服務,產生脫離實際,脫離群眾的官僚主義。

　　第二,濫用權力,圖謀私利。作為一種社會體制的官僚主義,它的另一個顯著特征,是無限誇大權力和權威的作用,並且往往利用這種權力來謀取私利。馬克思曾說,封建國家“只是作為由從屬關係和盲目服從聯繫起來的各派官僚勢力而存在”,正因為如此,對於官僚機構來說,“權威是它的知識原則,而崇拜權威則是它思想方式。”馬克思還說,“就單個的官僚來說,國家的目的變成了他個人的目的,變成了他升官發財,飛黃騰達的手段。”

　　第三,脫離實際,形式主義。馬克思指出,就官僚機構的實質而言,是“作為形式主義的國家”。“官僚機構認為它自己是國家的最終目的。既然官僚機構把自己的‘形式的’目的變成了自己的內容,所以它就處處同‘實在的’目的相衝突。因此,它不得不把形式的東西充作內容,而把內容充作形式的東西。國家的任務成了例行公事,或者例行公事成了國家的任務”。

　　蘇聯學者魯金斯基在他的一篇文章中也說:“官僚主義者註意的不是解決實際問題,不是國家工作的結果,而是註意其錶面現象”。無須多加說明,官僚主義那種只講形式,不講效率的特征,已經十分清楚了。

　　第四,對內神秘,對外封閉。馬克思說過:“官僚機構的普遍精神是秘密,是奧秘。保守這種秘密在官僚界內部是靠等級制組織,對於外界則靠它那種閉關自守的公會性質。因此,公開的國家精神及國家的意圖,對於官僚機構來說就等於出賣它的秘密。”馬克思還說“,官僚政治是一個誰也跳不出的圈子。它的等級制是知識的等級制,上層在各種細小問題的知識方面依靠下層,下層則在有關普遍物的理解方面信賴上層,結果彼此都使對方陷入迷途。”我們說官僚主義的這種對內神秘,對外封閉的目的,就在於為了使官僚機關免遭各種批評,為了把領導和管理活動偽裝成一種超然於各種利益之上的、大公無私的活動。

　　官僚主義的特征,特別是體制性官僚主義的特征,當然可能遠不止以上幾點,但是我們已經從這幾個特征中清楚地看到,官僚政治同社會主義的民主政治是根本對立的。

　　人們一般主要把官僚主義看作一種作風。事實上，作為作風的官僚主義相對來說還只是外顯的、錶面化的現象。從更深的層次上看，官僚主義是組織和制度在結構上以及運行中的功能性變異。在中國，這種功能性變異在社會異質性結構和官場文化的誘導下顯得尤為嚴重。

　　1.潛層結構的暗箱

　　在處於從傳統社會向現代社會轉型時期的中國，各類公共組織大都同時具有雙重異質性的組織結構，即組織的表層結構和潛層結構。就組織規範而言，其表層結構體現了現代組織管理的特性，而潛層結構則因襲著傳統的特性。從表層來看，它們一般都具有某些科層制特點，如專業分工、等級分層、權責限制、規章管理和評估機制等。這些大多由明文規定了的制度體系所構成的組織的表層結構，在形式上表現出一種科層制的合理性。然而在實際運作中，這些原則又常常不能充分發揮功能，有時甚至只是在形式上起著應付門面的作用。這說明組織公開宣稱的原則同實際運作所遵循的原則是有一定的差異的。組織並不是唯一靠表層結構起作用，而是受潛層結構因素的影響。潛層結構是由一套非正式的但卻在發生效力併為組織成員所遵從的行為準則所構成的。組織雖然從未公開宣佈這些行為準則的有效性，但它們卻在組織成員的交往中發揮著巨大的作用。表層結構同潛層結構的並存，突出地表現為一種二元性結構。這種二元性結構形態的運作常常導致組織中的非合理性行為或偏離組織目標的行為大量產生。如許多媒體報道的那些“豆腐渣工程”，在剛一開始確定由誰承接施工任務時，在錶面上也通過一系列嚴格的程式，並通過公開招標的形式選擇承建單位。但實際上，中標者的選定卻是主建單位與中標者之間暗箱操作的結果。在幹部的選拔使用中也常常發現諸如此類的問題。由此說明，在具有雙重結構的組織中，違規行為常常既表現為失範又表現為符合規範。在這種組織中，公開宣佈的組織規則往往只起著掩飾的作用，而實際的控製作用則是各種非正式因素互動的結果。官僚主義在這種雙重結構的社會環境的掩蓋下更容易泛濫，而且難於掌控。

　　2.組織的內捲化

　　組織內捲化指的是節奏紊亂的變化過程。根據定義，如果革命性政黨在採納和擴展許多現代的(如理性的、非人格化的)結構的時候，拒絕或未能使自身適應於現代科層制的理性化和常規化，然而卻又不能繼續通過原先的革命模式(如大眾動員、創造中心任務、道德激勵和意識形態灌輸)來整合組織，那麼內捲化就發生了。

　　受革命黨思維定勢的影響，黨組織在執政後未能採用現代化的組織形式，反而通過強化了的複雜的傳統方式運作，由此形成了一套脫離官方秩序的非正式規則，並使正式制度非正式化以填補正式制度能力不足所造成的空隙，這不但引發了廣泛的形式主義，而且使組織所反對的東西以非正式的形式進一步強化了。比如，幹部級別的作用越來越重要，幹部特殊化和特權現象越來越嚴重；對於傳統政治中根深柢固、十分普遍的“走後門”、“關係” 等非正式規則也在組織內捲化中強化了。總之，組織內捲化產生了以非正式的運作方式、鬆散的制度、人治的關係網路、儀式化的文化特征和非經濟類型的腐敗為特征的新傳統主義。內捲化往往使正式程式不僅不能正常發揮作用，而且被儀式化了。儀式化不僅發生於正式程式領域，而且發生在實質性的革命儀式形態和價值上，即“革命魅力的儀式化”。

　　3.官本位的文化遺存

　　中國曆史兩千餘載的官僚制度造就了中國的官本位文化。官僚制度在中國社會的重要地位使官文化成了中國古代政治文化的核心和主體。作為官僚政治的理論基礎的官文化在漫長的歷史時期，是起主導作用的價值觀，主宰著中國古代社會。有關學者指出，官文化的基本點有三： “一為官至尚；二為官本位；三為官管和官治。”正因為官至尚和官本位的存在，中國人一生一世的最大追求就是做官。能否做官、做多大的官成為一生成敗的判斷標準。不管是普通百姓，還是吟詩作賦者，亦或是註釋經典者，都難消“官”念。歸隱山林者亦不能真正忘卻紅塵，總望能夠得遇明主親自探尋或傳來一紙昭書請其人世，主持大政。中國文人留下了多少懷才不遇的哀怨。而一旦做了官，便要做民的父母，為民作主，成了民的主人，高居社會之上。官作為治者的優越地位和無限聲威、官僚制度的等級森嚴的組織架構以及官與民的界線分明的治者與被治者的關係，經過長期的歷史積澱，塑造了中國人根深蒂固的官本位意識。

　　同時，由於長期浸潤於封建宗法社會之中，中國的官本位文化還帶有強烈的宗法色彩。這種伴有宗法社會文化特征的官本位文化使潛規則的效用往往大大超過理性的、明文的正式制度，也使人事行政始終難以完全擺脫“贍恩徇私式”人事行政的影響。由於“系統化的、規範化的、法治式的”選拔官員的制度的相對缺乏，特別是由於潛規則的巨大效用，一些地方和部門仍存在著“贍恩徇私式”人事行政的弊端。一些地方由於權力集中在少數領導，甚至集中在黨委書記一人身上，黨管幹部往往變成了少數領導管幹部。如此一來，幹部的職位和權力不是來自人民而是來自少數領導，其結果就是他們無須向人民負責，而只要效忠於提拔他們的上級。人民對他們也無可奈何，即使他們能力平庸、品德低下。這也是公共組織官僚化最危險的地帶。

　　根除官僚主義可能是不切實際的幻想，但官僚主義對組織存續的合法性基礎的侵害卻是任何組織都不能不防範和抵禦的。要抑制官僚主義的禍害，避免出現組織合法化的危機，就必須堅持不懈地防範和治理官僚主義，使官僚主義發生髮展的空間降到最小，使官僚主義的危害降至可以忍受的限度。

　　為此，必須從官僚主義發生髮展的內在機制著眼，從誘導官僚主義泛濫的諸多因素著眼，冷靜、理智地進行制度設計，尋找遏制官僚病的有效措施。

　　1.改造和完善科層制

　　要在充分享受科層制帶來的好處的同時驅除官僚主義這個寄生物，必須對現代社會管理中仍然不能不普遍採用的科層制進行改造，從理念上拋棄傳統科層制壟斷和強制的性質，強調政府、社會和個人的共同治理，打破傳統科層制刻板的自上而下、等級分明的組織秩序，重視政府與各種非政府組織之間的平等對話和系統合作，以公眾為主體，鼓勵公眾的參與，實現傳統科層制向後科層時代的轉變。必須倡導公開化、透明化、社會化、民主化、多元合作化的公共行政理念，推動社會從崇拜權力走向崇尚服務，把公職人員的視線從關註權力的運行拉回到服務的質量上來，從權力主體拉回到顧客即公眾身上來。再者，由於政府不再是公共產品提供的唯一來源，也不再是唯一掌管公共權力的組織，隨著非政府組織的介入，公共管理的社會化，政府也必須同其它非政府公共管理組織競爭，如果不能提供優質的服務，就會失去行使權力的基礎。

　　同時，必須從效率優位走向公平與效率的均衡。傳統的科層制只追求效率的單向維度，從微觀看，不註重服務的質量；從巨集觀看，不考慮公平性。因而，在追求行政效率的同時，總是以加大投入和不必要的浪費為代價，造成機構膨脹、財政緊缺，這種艱難的運轉往往又走入低效率。對許多公共組織來說，尤其是對迥然不同於私營部門的政府組織來說，不能單向地考慮行政效率，效率不是唯一目的，甚至不是最為重要的目的，還存在其它目標。在社會功能上，公共組織往往是“最後的依靠”。它們正通過不把效率置於至高無上的地位來立足於社會。應該說，公平是公共部門不可或缺的價值目標，追求效率的同時理應兼顧公平。這樣才不至於在效率至上的單向度追求中過分強化等級森嚴、壁壘重重的官僚秩序，以至滋生出嚴重的官僚病。

　　2.承認並規範官員的合理合法利益

　　只要國家存在，官僚機構就會存在，就會有官僚，就會有官僚主義。因此，取消官僚機構，根除官僚主義，在很長的時期內可能是不現實的。官員是施權者，官僚主義則是對權力的濫用。官僚主義必須反對，公務員的利益卻是客觀存在，應當予以承認。官員、公務員本來就是一種職業，有著和其他職業不同的特點。他們的職責應當是為人民服務。但這種服務不可能、也不應當是無償的。過去蘇共不承認這一現實，對顯然由利益矛盾引起的各種問題視而不見。這種情況導致的是另一個極端，即機關和官員往往把自己的利益隱藏在公共利益的後面，把它等同於國家利益，以黨和國家的名義發號施令，謀取私利。這在客觀上為黨的官僚化、為形成有特殊利益的官僚階層提供了肥沃的土壤。很顯然，只有正視他們的利益，才能正確解決由此帶來的矛盾。

　　當然，在肯定官員合理合法利益的同時，還應當通過建立相應的機制，把這種利益限定在合理的範圍內。既然公共行政機關的職責是為人民服務，那麼人民滿意不滿意就是最高的尺度。官員的利益應當得到滿足，但前提是要服務得好。既不能只談利益、不講服務，更不能為了自己的利益去損害人民群眾的利益。這就是建立新機制的基本原則。明明有自己的利益，卻非要說成是沒有任何私利的“公僕”，老百姓是不太相信的。他們更能接受的是那種不避諱個人追求、同時又能正確地處理個人利益與公眾利益之間關係的價值理念。

　　3.防範政黨組織的官僚化

　　政黨組織是現代政治社會的主導力量。遏止政黨組織的官僚化是治理官僚主義的關鍵環節。為此，必須科學界定執政黨與公共權力的關係。政黨對公共權力的影響是無所不在的，但這種影響又是有明確邊界的。政黨隨意逾越公共權力的邊界，造成權力的高度集中，是官僚主義泛濫的一個重要體制性原因。通過對政黨執政方式的比較研究，我們可以發現，在政黨與公共權力之間存在著明確的界限。這就是：公共權力的運作有自己的規律，併在權力的所有者和行使者之間形成了相應的法理關係。誰從誰那裡得到權力，誰向誰負責，誰來監督，誰來執行，責任和權力的劃分必須清楚。執政黨必須對這一邊界準確把握。政黨可以通過各種符合法律的手段對公共權力的運作施加影響，但其底線是不隨意改變這種法理關係。政黨作為政治制度的靈魂貫穿在政治運作的背後，控制整個運作，而不是直接浮現在政府的日常行為之中。

　　為了防範政黨組織的官僚化，還必須加強黨的自身建設，尤其是黨內民主建設。這是防範政黨組織官僚化的必要且有效的措施。從黨內民主建設的正反兩方面的經驗來看，民主既不是一個簡單的概念，也不僅僅是一種作風，更不是一種主觀願望，甚至不僅僅是已有的經驗，而是一種制度，一種精確的體制和運作機制。加強黨內民主建設，體制和機制是不可或缺的部分。以往制度建設的薄弱，在很大程度上往往不是由於具體規章制度的缺乏，也不是由於黨的根本制，度有毛病，而是由於中觀層次上的體制機制有問題。從中觀層面上加強黨內民主制度建設，建立、健全、完善中觀層面上的黨內民主制度，對體制機制進行改革，黨內民主的各項制度才能作為一個整體和系統運轉起來，遏制政黨組織的官僚化也才能夠真正從制度上得到保障。