政府組織

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政府組織(Governmental organization and Association)

目錄

政府組織的含義與特點

  1、公務性。在各種社會組織中,政府組織的基本職能是對社會公共事務進行組織管理,向全體國民提供服務。因此,國家機關便成了為國家、為全體國民辦事的公務機構,其組織成員亦稱為公務員,而研究國家行政組織管理的規律的科學便被稱為公共行政學。

  2、合法性。合法性是政府組織的一個鮮明特征。政府組織的權力和責任要由憲法和法律做出明確規定,政府組織的活動要符合法律法規,其組織成員的產生與免職也要按照一定的法律、法規的規定來進行。

  3、廣泛性。政府組織較之於其他社會組織,在職能範圍和工作對象上都更為廣泛,如前所述,政府組織以整個社會公共事務為其管理內容,以全體國民為其工作對象,因此,它所涉及的範圍極其廣泛。

  4、權威性。政府組織是國家行使立法、司法、行政權的機構,它所制定的一切法律,一切合法的規定、命令,凡所涉及到的管理對象都必須遵守,如若違反,即可運用法律和政紀進行製裁和懲戒;在憲法和法律的範圍內,在政府組織的權力範圍內,不允許其他任何組織、團體和個人與之抗衡。強制服從是政府組織權威性的具體體現。

  5、系統性。政府組織是按照一定的目標結構、部門結構、權力結構所組成的有機整體。從縱向上看,它包括了從中央到地方的各級行政、立法、司法機關,形成了一個金字塔型的層級結構,主要以層層授權的方式開展工作;從橫向上看,各層級組織內部都有橫向職能部門劃分,分工管理各有關事務。

政府組織的構成要素

  1、組織目標

  組織目標是一切組織賴以建立和存在的前提,是維繫一個組織發展的核心,是政府組織構成的首要要素。

  2、職能範圍

  職能範圍是根據組織目標對政府組織所要完成的工作任務、職責及其作用的總體規定,它確定了政府組織行使職權活動和作用的範圍。

  3、機構設置

  機構設置是根據組織目標、職能範圍在政府組織內部按照單位進行分工的結果。機構設置問題是政府組織的核心問題,是決定政府效率的關鍵。只有設置科學、合理的政府組織機構,才會使政府組織真正成為政府活動和政府權力的載體。在機構設置的基礎上進一步按個人職責明確分工而形成崗位。

  4、組織成員

  組織成員是指組織內的個體。人是組織的生命和靈魂,組織成員是政府組織的一個基本構成要素,也是政府組織的主體。組織成員在組織中的特殊地位決定了其必須具有高素質,才能確保政府組織的精簡高效,才能依法辦事。

  5、規章制度

  規章制度是用正式文件或書面規定的形式明確組織目標、職能任務、工作程式、權責關係、內部分工及活動方式的一種手段,是保證政府組織的正常運行和政府權力的有效行使的基礎。

政府組織的機構設置

  (一)作為子系統的政府機構類型

  1、決策機構

  決策機構指位於政府組織系統最高層的核心機構。通常將中央政府和地方政府的行政機關稱為行政決策機構,是各級政府決策和指揮中心。在各管轄的行政區域內全面行使法定職權。其最高負責人為行政首長,如國務院總理、省長、市長、縣長等。

  2、執行機構

  執行機構又稱業務機構,指各級政府分管專業行政事務的辦事機構,負責貫徹執行決策機構的各項指令。如國務院所屬部、委、辦,地方各級人民政府所屬的廳、局處、室等。另外,國務院下屬的直屬機關,其法律地位上略低於部委,如國家統計局、氣象局、民航局等。

  3、輔助機構

  輔助機構是為行政決策機構和執行機構實現組織目標、完成工作任務、行使職能而提供決策信息、方案,助其做出最佳決策,進行最佳指揮,協調、承擔輔助性工作的機構。輔助機構大體上有三類:(1)綜合性輔助機構。(2)咨詢性輔助機構(3)專門性輔助機構。4、監督機構

  5、信息反饋機構

  信息反饋機構是負責瞭解組織運行狀況,搜集、整理、分析與組織活動及效果有關的各種信息的情報服務機構。這個系統有綜合性辦公室、資料室、情報室、檔案室、信息中心及資料庫等組成。

  (二)政府組織隸屬機構的劃分

  1、按管理層次劃分

  按管理層次劃分是一種縱向劃分法,如國務院下屬各部(省、直轄市)、司(局、廳)、處、科四個管理層次。省級下又分市(地區)、縣(市)、鄉鎮等。

  2、按行政職能管理職能劃分

  按行政職能或管理職能劃分是一種橫向設置機構的方法。這種方式是在職能分工的基礎上進行的,它使職能性質相似的工作歸集到一起組成部門。如計劃財政審計、人事、國防、軍事、司法、教育、外交、經濟等。

  3、按行業或專業劃分

  按行業或專業劃分是根據管理對象的特殊性,按勞動專業分工原理把性質相同或相近的行政工作劃分為相對獨立的部門。如在政府組織內按照機械、貿易、動力、郵電、鐵路、交通、航空、教育等不同的行業或專業領域劃分和設置機構。

  4、按地區劃分

  按地區劃分是把某個地區或區域的業務工作集中在一個機構中統一領導和管理,以方便統一調度,也便於節約組織成本。

  5、按服務對象劃分

  按服務對象劃分是一種通過確定相應的服務對象設立專門機構加強管理的方法。在我國,這種服務對象的類型主要集中於幹部、教師、科技人員、青少年、留學歸國人員、離退休人員等方面。如我國教育行政管理部門中分設幼教司、小教司、留學生司、研究生司、高教司、成人教育司等,即是按服務對象劃分組織部門的。

政府組織體制

  (一)集權制分權制均權制

  1、集權制

  集權制是中央政府組織對地方政府組織有完全指揮監督的權力,地方政府組織完全聽命於中央的體制。集權制的優點在政令統一、標準一致,統籌兼顧,力量集中,層級節制,有較強的統一性。缺點是下級機構往往消極待命,惟命是從,不能主動及時處理問題,積極性易受到挫傷;而上級又事必躬親,負荷過重,力不從心,往往事與願違。目前,法國是典型的集權制國家。

  2、分權制

  分權制指地方政府組織有更大的自主權力,通常在其所轄區域有自主決定權,不須聽命於中央政府組織,中央政府組織也不幹預地方組織。分權制的優點在於分權分工,分級治事,分層負責,因地制宜處理問題,使管理體制富有彈性,應變能力強,具有較大的獨立性。其缺點是沒有統一會使巨集觀的組織體系功能紊亂,甚至導致失控,缺乏一盤棋,無法統籌兼顧。美國是典型的分權制國家。

  3、均權制

  均權制指中央政府組織與地方政府組織的權力保持平衡,既不偏於集權,也不偏於分權的一種組織體制。折衷於集權與分權之間,就事權的性質進行合理的劃分。均權制下,權力的劃分應以不損害地方政府組織的積極性和不妨礙中央政府組織的巨集觀控製為原則。目前還沒有代表性的國家。

  (二)首長制委員會制與混合制

  1、首長制

  首長制又稱一長制或獨任制,是指組織的法定最高決策權由首長一人執掌的組織體制。首長擁有最終決定權,一人決定一切重要措施,其他領導人員均為首長的幕僚,只有建議權,而無決定權。優點在於決策迅速、事權集中、職責明確、指揮有力,易於保密,效率較高。缺點是容易導致獨斷專行。美國是實行首長制的典型國家。

  2、委員會制

  委員會制又稱合議制,指組織的法定最高決策權由兩個以上人員組成的集體或委員會所執掌的一種組織體制。其基本特征是組織的最終決策是由兩個以上地位平等的委員組成的委員會做出的,組織的最高決策權屬於全體委員,一切均由委員會按照“少數服從多數”的原則,集體討論決定。委員會制下不可能出現以少勝多的結果。委員會制的優點在於集思廣益,利於發揮集體的智慧和力量,但缺點是事權不集中,決策緩慢,甚至議而不決,決而不斷,爭執不休,貽誤時機,責任分散,互相推諉,導致工作效率低下。瑞士是典型的委員會制國家。

  3、混合制

  混合制又稱委員首長並立制,是指行政組織的事權,一部分有委員會集體討論決定,另一部分由行政首長個人決定的一種政府組織體制。其基本特征是行政組織中既設有合議制的委員會,又設有專門的行政首長,可以說是兼顧了上兩種體制的特點。重大問題的決策權由委員會集體討論決定,具體問題的決定權由行政首長個人行使。

  (三)完整制分離制

  1、完整制

  完整制也稱集約制或一元統屬制,指同一層級的各組織或組織內各單位的指揮與控制權,完全集中於一個行政首長或組織者。完整制本著分工協作的原則,使各組織或各單位聯成一個整體,已達到協調一致的目的。

  2、分離制

  分離制又稱獨立制或多元統屬制,指同一層級的各組織或組織內各單位,分屬於兩個以上平行的行政首長或組織領導的體制。分離制是屬於多元化領導的組織體制,分離制所遵循的主要是牽制制衡原理。

  (四)層級制職能制

  1、層級制

  層級制也稱系統制或分級制,指不同層次組織單位間的垂直分工。一個組織的事權交由層層節制的各層次單位處理與行使,且所管轄的事權在性質上是完整的,在領域上是部分的狀況時,這個組織所採用的便是層級制。

  2、職能制

  職能制指一個組織的事權交由若幹平行的單位處理與行使,且每一單位所管轄的事權在性質上是部分的,在領域上是完整的。實際上,職能制下確定部門劃分的依據主要有四點:業務性質、管理程式、管理對象或管理地區。

政府組織設計的原則與程式

  一、設計原則

  (一)法制原則

  法制原則是政府組織設計應遵循的第一條原則,它要求政府組織的設計與建立必須符合國家法律。這是由政府組織的性質所決定的,因為政府組織是依法管理國家及社會公共事務的組織,所以它的設置及行為都必須配合法制,符合國家的法律。法制原則要求政府組織各部門的設立、撤消或合併必須符合法律,要由行政首長提出,由人民代表大會決定。

  (二)效能原則

  效能是任何組織設計必須考慮的原則之一。主要體現在三個方面:一是機構運行高速;二是機構工作質量高;三是整個行政系統運轉靈活高效。

  (三)統一與平衡原則

  1、統一的原則

  政府組織為了維護國家的整體利益,其設計必須服從統一的原則,任何一個機構都不得各自為政。為了貫徹統一原則,要做到:(1)上下機構要銜接。有決策機構,就要有相應的執行機關,並做到信息傳遞暢通,下情上達,上情下達,有令則行,有禁則止。(2)左右機構要連結配套。要求各個機構佈局合理、分工明確。既不能重覆,也不能遺漏。(3)要明確各級行政機構的職權。只有這樣,才能使機構設置合理,滿足統一的原則要求。

  2、平衡原則

  與統一原則相關的還有平衡原則。為使整個公共行政組織協調運行,還應註意幾個方面的平衡。(1)分工與協調、合作的平衡。(2)權力與責任平衡。(3)業績與報酬平衡。

  (四)符合人性與適應環境原則

  1、符合人性的原則

  對人的重視,使人發揮潛能的組織設計原則是進行科學管理、謀求效率的必要基礎。從政府組織設計的角度看,符合人性就是創造一種使員工樂意在其中任職的組織。

  2、適應環境的原則

  與傳統組織管理學不同,現代的組織管理學很重視對組織環境的研究。每一個組織都有它存在的具體環境,而且這個環境經常處在不斷變化之中。組織能否適應這個變化的環境,是組織能否保持高效率的一個標誌。

  二、政府組織設計程式

  (一)演繹的設計程式

  1、瞭解組織目標

  組織目標決定著組織的形式,組織的建立是為了達成目標。因此,目標不同,組織的基本形式也就不同。組織的設計者在瞭解組織目標的基礎上,確定組織的形式。

  2、根據已確定的目標,決定達成目標所需的計劃與配置單位

  確定了目標,只能說是確定了理想。理想的實現,依賴於科學的計劃,當然也要通過適當的單位和人員來完成。

  工作計劃的制定及隨之而來的配置單位,是演繹的設計程式中的中間環節,起著承上啟下的作用。組織目標通過這一環節得以體現,組織目標的最終實現又依賴於它的指導、規劃,因此這是一個馬虎不得的環節。

  3、決定實施計劃的作業及配置職位

  工作計劃及配置單位所完成的只是中層的設計,計劃的實現須通過具體的作業,而具體的作業又是由擁有不同職位的個體來完成的。

  實施工作計劃的各種活動,應將其組合成一個個的職位,以便每一職位均可選拔到合適的人擔任。設置職位,才有可能使各個作業活動服從於整體工作計劃,併為完成工作計劃而各盡其責。

  4、演繹的設計程式中尚需考慮權責區分等其他因素

  上述三步我們是以工作、計劃等為重點,按前後次序講明組織設計的工作內容。據此設計出的組織是靜態的組織,不能反映組織的全貌。在對組織的設計中,尚須考慮其他因素。如對權責的區分。在政府組織中,上自首長下至普通員工的職位,除所管轄或經辦工作的職位外,尚須規定其處理工作的權責,以提高效率,避免紛爭、拖拉。

  (二)歸納的設計程式

  1、決定所需作業活動與組合職位

  作業活動多是由工作計劃而來的,前面已有明確闡述。這裡所說的組合職位,是先將組織內的各種作業活動組合為職位,然後再根據管制幅度將若幹個職位歸納為單位。這是一個與演繹的設計完全相反的過程。在歸納的設計程式中,組織職位的工作較為徹底。因為它是從最基層的現有職位開始,不會有遺漏。

  2、將職位組合成為單位

  在將職位組合成為單位時,主要有四種方法可供選用:

  (1)將性質相同的職位組合成一個單位。(2)將目的相同的職位儘量組合至同一單位。職位的目的指的是職位的作業活動的目的。(3)把工作程式前後相聯繫的職位組合至一個單位。這種方法最主要的用意在於加強協調,提高工作效率。(4)把服務對象相同、管轄地區相同的職位儘量組合至一個單位。

  3、決定組織內部層次

  在完成了將職位組合為單位的工作後,要考慮的便是與組建單位有關的組織內部層次問題。主要涉及到的是是否在組建單位之上設置上級單位層次,或者是直接設置首長。

  (三)關於演繹與歸納的設計程式

  上述兩種組織設計程式並不是相互抵觸、互不相容的,而是相輔相成的,在很多時候甚至可以並用或混用。演繹的組織設計程式,其優點是它可以使組織系統明確,計劃與配置單位良好,對計劃的實施也較為順利。但各單位間的作業活動不能保證不重覆,同性質的作業可能分散至個單位,同時職位與實有作業活動的配置也可能出現脫節現象。也就是說,演繹的設計可以保證組織系統總體上的正確,但對愈是基層的作業它的有效控制愈弱。而歸納的設計程式,是由下而上的設計程式。因此,基層配合、運作良好,有利於作業活動的推展。但易使單位設置與工作計劃配合不夠明確,計劃的實施可能不很順利。

政府組織的變革

  政府組織是屬於一個開放的系統,它必須隨著外部生態環境和形勢以及內部因素的變化,從結構、職能和體制等方面進行變革和調整,才能保持應有的活力,適應社會政治經濟發展的基本要求。這種變革和調整的過程即是政府組織變革的過程。其基本含義主要是指政府職能的轉變、機構的調整和管理方式的變革。

  一、組織變革的理論

  組織變革的理論主要有組織系統理論、領導行為權變理論和組織再構造理論。

  1、組織系統理論

  組織系統理論由美國學者哈羅德?萊維特提出。他將政府看作為一個開發和動態的系統,一方面它要從社會中輸入人力、物力、財力、信息等各種所需要的資源。另一方面,由要有公共產品或服務輸出。在整個系統的運作過程中,要經過決策、執行、監督、反饋、組織結構及人事等各分系統的轉換過程。這樣的系統不能僵化不變,必須積極推進變革,使組織內的行政人員意識到組織變革的必要性並積极參与組織的變革,組織才有活力。

  2、領導行為權變理論

  領導行為權變理論所關註的是組織內領導者被領導者的行為和環境的相互影響。該理論認為,某一具體領導方式並不適用於一切行政組織。領導的行為若想有效,就必須隨著被領導者的特點和環境的變化而變化,並不是一成不變的。因此,領導行為的效率性取決於三個因素:領導者的領導方式、被領導者素質的好壞和領導環境的變化。如果領導者指揮有方,下屬的素質較好,組織內有良好的民主氛圍,那麼這一組織內的管理效率就較高;反之,則較低。

  3、組織再構造理論

  組織再構造理論認為,隨著政治、經濟、科技的高速發展,組織內部的結構體制和功能都應適時地進行變革,以最大限度地滿足整個社會發展的需要。

  二、政府組織變革與創新的內容

  1、制度創新

  制度創新是改革傳統政府模式、轉化政府職能的一種創新活動,是政府組織制度變革的主要內容。它與社會政治制度、經濟制度的改革相聯繫,是整個社會變革的組成部分。制度方面的變革本身包含了行政系統的功能和結構方面的變革,通過變革舊的制度方式推動改革,並以建立新的制度方式保持和鞏固改革成果。

  2、技術創新

  技術創新指引入新的管理理念和管理技術是政府組織的技術創新表現形式。如按照市場經濟原則管理政府,引入電子信息技術建立電子政府,實行網上政務公開、網上辦公等。

  3、組織環境的創新

  組織環境的創新主要是指通過政府的活動去引導社會環境的活動、改變不良的傳統習俗,引導大眾消費,創造新的需求,促進經濟和社會發展。同時進行政府組織內工作作風整頓、職業道德整頓,樹立為民服務的良好政務風氣。

  三、組織變革與創新的程式

  為了使組織變革順利進行,達到預想的目標,必須按照科學的變革程式辦事。一般而言,一個組織內部的變革大體要通過這樣七個步驟:

  1、要認識到進行變革的必要性

  2、明確變革必須達到的目標

  3、進行具體分析,確定需要改革的問題

  4、要正確地選擇改革的方法

  5、制定改革計劃

  6、改革計劃的執行

  7、對改革方案的評估

  四、政府組織變革的途徑和目標

  1、理順政府與市場的關係

  (1)從封閉政府走向開放政府,主要是指決策公開、執行政策過程公開、政府採購公開,進一步地使政府組織辦事透明化,接受社會各界的廣泛監督;

  (2)從無限政府走向有限政府,即堅持社會自治範圍最大化,政府範圍最小化。當前主要是加強社區管理,使公共事務管理社會化,政府只起引導作用,從而減輕政府負擔;

  (3)從集權政府走向分權政府,加強引導,鼓勵競爭,減少中央指令性計劃,增加地方政府的自主決策權,使之更加適應多變的環境,提高辦事效率;

  (4)從人治政府走向法治政府,完善法制制度,堅持做到有法必依,使整個社會都走向法制的軌道;

  (5)從威權政府走向民主政府,淡化政府權力,暢通民主議事渠道,改革政府領導選拔制度和完善公務員制度。

  2、改善政治與行政的關係

  (1)建立政黨與政府之間的合理關係;

  (2)建立行政與立法和司法之間的合理關係。

  3、建立中央與地方之間的合理關係。

  4、建設電子政府

  (1)在全國政府系統內加速“三網一庫”的建設。即政府內網建設、全國政府專網建設和政府外網建設以及政府資料庫建設;

  (2)積極開展網上辦公的探索;

  (3)整合資源,信息共用

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