行政诉讼受案范围

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　　行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围．亦即人民法院对行政行为进行司法审查、对行政机关依法行使行政权力进行监督的范围。行政诉讼受案范围．也称“可诉行政行为” (reviewable administrativeactions)，是行政诉讼中突出而重要的问题，它不仅关系到当事人提起诉讼的权利范围．而且也关系到人民法院司法审查的职责范围。行政诉讼的受案范围．对不同的诉讼主体有着不同的意义。对于审判主体人民法院而言．行政诉讼的受案范围意味着人民法院的“审判权限范围”；对于公民、法人或者其他组织而言．则可称为“可起诉范围”；对于行政主体而言，则是“受审查范围”。

　　各国基于不同的法律制度、历史传统及行政审判制度的发达程度．对行政诉讼的受案范围采取了不同的确定方式。归纳起来，主要有三种：第一，列举式。一般由行政诉讼法典进行列举；第二，概括式。即对法院受理行政诉讼的范围作概括规定；第三，结合式。即行政诉讼法典对法院的受案范围先作概括规定．然后再作列举式规定。我国行政诉讼法典根据我国的具体情况．在确定人民法院受案范围时采用了第三种方式．且具有自身特色。

　　(一)人民法院受理行政诉讼案件的范围

　　1．总的概括规定。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这一规定排除了抽象行政行为的可诉讼性。

　　2．限定的概括规定。《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一规定限定了受案范围原则上为具体行政行为合法性进行审查．排除了具体行政行为合理性发生争议的可诉性。

　　3．肯定式分类列举。我国行政诉讼法第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的行政诉讼：(1)行政处罚行为；(2)行政强制措施行为；(3)侵犯法定经营自主权行为；(4)不予许可行为；(5)不履行保护人身权、财产权法定职责行为；(6)没有依法发给抚恤金行为；(7)违法要求履行义务行为；(8)侵犯人身权、财产权的其他具体行政行为。排除了除此以外的其他具体行政行为合法性发生的争议的可诉性。

　　4．肯定式个别列举。《行政诉讼法》第十一条第二款规定：“除前款规定外．人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

　　5．否定式分类列举。《行政诉讼法》第l2条又以排除方式规定，人民法院不受理公民、法人或其他组织以下所列四类事项提起的诉讼。《行政诉讼法》第十-z条列举了四类事项发生的争议不属于人民法院受案范围。这四类行为分别是：(1)国防、外交行为；(2)抽象行政行为．即行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；(3)内部行政行为，例如行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；(4)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

　　(二)《行政诉讼法》界定行政诉讼范围的两项标准

　　第一，具体行政行为标准。人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼。对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼．法院不予受理。具体行政行为和抽象行政行为是行政法理论界根据行政行为针对的对象是否特定、是否对相对人产生直接法律后果等标准对行政行为所作的划分。具体行政行为是指行政主体针对特定行政管理对象实施的行政行为，包括行政许可、行政强制、行政处罚等行为，通常以具体、完整的行政决定的形式表现出来，该类行为只能适用一次。抽象行政行为是指行政机关针对非特定人做出的具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件的行为。抽象行政行为针对的对象是非特定的，其效力作用于所有适用对象，而且在一定范围内可以反复适用。

　　第二，人身权、财产权标准。人民法院只受理对侵犯公民法人或者其他组织的人身权和财产权具体行政行为不服提起的诉讼，除非法律法规另有规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。对人身权和财产权应作广义的理解。我国宪法规定公民有九项基本权利：f1)平等权；(2)政治权利和自由；(3)宗教信仰自由；(4)人身自由；(5)社会经济权利；(6)文化教育权利；(7)批评、建议、申诉、控告、检举和取得赔偿权；(8)婚姻、家庭，母亲和儿童受国家的保护；(9)保护华侨、归侨和侨眷的权益。根据我国宪法规定的权利保护范围，从公民日益增长的权利保护要求和行政审判实践的发展来看，如果对人身权、财产权进行狭义理解．就会使相当一部分权益得不到保护；从行政诉讼法立法本意看，并没有将社会经济权利排除在外，当时惟一考虑到应当排除的就是政治权利；从社会经济权利的内涵来看，无一不直接或间接地涉及到公民的人身权或财产权。因此，对人身权、财产权应当作广义理解。宪法规定的九大权利．只要与人身、财产有关都应当属于行政诉讼的受案范围。只能将宗教信仰自由、政治权利和自由排除在外。

　　(一)人身权、财产权标准存在的不足。以人身权和财产权作为受案范围的确定标准会不当地限制行政诉讼案件的范围和种类。因为人身权和财产权是民法的概念，也是民事权利的最主要表现形式。但是，《行政诉讼法》应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法要赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，是行政机关可以任意处置而不承担责任的，很显然，这并不符合行政诉讼法的立法目的。

　　(二)确定行政诉讼范围的方式混乱。《行政诉讼法》使用概括式、列举式上的混乱，具体表现为：第一，《行政诉讼法》第2条是对行政诉讼范围的概括性规定，应包括所有的行政行为，不应只限于具体行政行为而将抽象行政行为排除在外。第二，《行政诉讼法》第2条对行政诉讼范围作了概括性规定，第11条第1款又逐一作了列举，违背了列举式只用于否定性排除的原则，是对列举式的滥用；从实际作用看，使用列举式不可能把所有的可诉性具体行政行为都列举出来。第三，《行政讼诉法j 第12条第2项对抽象行政行为的排除是多余的，第2条明确规定行政诉讼受案范围仅限于具体行政行为，不包括抽象行政行为，对抽象行政行为的排除存在逻辑性错误。

　　(一)部分抽象行政行为可纳入行政案件受理范围

　　抽象行政行为是针对具体行政行为而言的，它是指行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。界定抽象行政行为主要有两点：一是这个行为是针对不特定的对象做出的；二是能够反复适用的。但从司法实践来看．有一些抽象行政行为却包含有具体行政行为的内容。譬如，市政府决定对市内某片区各街道恢复古城面貌，规划要求片区内临街个体经商户只能经营具有古代特色的古玩字画、古式服装等商品。就该行政行为而言。似乎是针对不特定的对象做出的．但就权利受到侵害的个体而言．其实质是一个具体行政行为。因为其针对的对象是特定的，即片区内的个体经商户。如果他们认为该规划侵害了他们的自主经营权或者其他合法权益，应该允许其提起行政诉讼。因此，有些行政行为形式上是抽象行政行为．但实质包含有具体行政行为的内容，笔者认为,对抽象行政行为不能一概拒绝其进入行政诉讼．其中一部分包含有具体行政行为内容的应可以纳入行政诉讼受案范围。

　　(二)内部行政行为应该属于行政诉讼受案范围

　　现行行政诉讼法将行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定绝对地排除在受案范围之外。实践证明这是不科学的，也与世界许多国家的做法不一致。国家行政机关与其公务员之间的关系是一种行政法律关系．行政机关对其公务员作出的奖惩、任免等决定虽然是一种内部行政行为．但毕竟属于行政行为的范畴．应属于行政诉讼受案范围。行政机关对公务员作出的行为与其他行政行为并没有严格的区别．并且这些行为与公务员的人身权、财产权密切相关，应纳入司法审查的范围。

　　(三)相对人对行政机关作出的公务员录用行为不服可提起行政诉讼

　　现在国家机关招收公务员主要采用公务员录用考试方式进行。录用有一整套程序．具体包括：报名、笔试、面试、考察、体检等。行政机关选择公务员的行为．符合具体行政行为的构成要件，应该属于具体行政行为，如果参加考试人员对录用行为不服．可以提起行政诉讼。

　　(四)高校职称评审行为应该属于行政诉讼的受案范围

　　高校属于法律法规授权的行政主体．它虽不是行政机关．但能够也应当对其行政行为承担法律责任。高校评审职称是一种具备主体要素、职能要素和法律要素的行政行为。作为法律法规授权的行政主体．根据法律法规制定职称评审规定属于抽象行政行为．而根据评审规定实施评审属于具体行政行为．具有可诉性。目前司法实践中．法院对因职称评审提起的行政诉讼是否受理做法各异。