特別權力關係

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　　特別權力關係是指基於特別的原因(包括法律規定、當事人的同意或其他的原因)，為了公法上的特別的目的，在必要的範圍內，在當事人之間形成的，一方取得支配另一方的權能，另一方負有服從的義務的關係。^[1]

　　特別權力關係理論建立於19世紀後期的德國，後來傳人日本和中國，對行政法的理論與實踐產生了深遠的影響。特別權力關係包括教育關係，因此，特別權力關係理論的發展與受教育權司法救濟制度的變遷具有非常密切的關係。

　　當代的德國學者毛雷爾總結性地指出：“特別權力關係，是指國家和公民之間的一種緊密關係，其中主要是教育關係、監獄管理關係和其它設施關係，以及公務員關係和兵役關係。……處於特別權力關係的公民一律被納入行政領域，其後果是不適用基本權利和法律保留，因為它們只調整國家與公民之間的一般關係；行政機關要求通過行政規則(設施組織條例)自行調整這種關係(設施)中的內部事務。”

　　也就是說，特別權力關係理論就是要加強行政主體的優越地位，行政主體享有概括的特別權力，公民負有特別服從義務。行政主體為了達成特定的行政目的，即使沒有明確的法律依據，也可以限制公民的權利和自由，如教師有權滯留和關押懶散的學生。如果引發爭議，公民不能夠尋求法院的保護。

　　特別權力關係理論恰恰與亞洲國家的傳統相適應，因此在日本等國被接受和發展。後來，特別權力關係理論經日本傳人中國，並且得到強化。“與德國相比，有兩項顯著不同，一系範圍有過之而無不及，一系絕對排除法律救濟之可能性。”

　　二戰後，特別權力關係理論得到徹底修正。1949年5月，聯邦德國基本法強調對國家所有領域進行法治國的約束。該法第19條第4項規定：無論何人，其權利受到公共權力侵害的，均可提起訴訟。德國學者不得不承認特別權力關係也是不同的法律主體之間的權利義務關係，除非具有需要限制的特殊目的，基本權利也適用於特別權利關係。德國學者烏勒(CarlHermannUle)提出特別權力關係可以分為基礎關係與管理關係，前者是指有關特別權力關係發生、變更及消滅的事項，如公務員的任命、免職、退休，學生的入學、退學等，後者是指行政主體為達成特別權力關係目的，所作的其他對行政內部的措施，如長官對下屬的勤務指示、考績，公立學校對於學生服裝儀容與作息時間的規定、操行及學業成績的評定等。對相對人影響較大的基礎關係，應適用法律保留和權利保護；對相對人影響較小的經營關係，則不需要有法律規定，也不需要法律救濟，以維持行政內部秩序與達成行政目的。烏勒的理論得到了法院判例的支持。

　　1976年黑森州高級行政法院在判決中認定文化部長的教育改革措施違法，從而確立了這樣一個觀點：基本法規定的法治國家原則和議會民主原則要求立法機關自行做出有關教育領域的重要決定，而不能放任給教育行政機關。在一系列判決中，德國法院提出了“重要性理論”，認為凡涉及影響人民基本權實現的重要事項，無論是干涉行政還是給付行政，都需要由立法者以法律作出規定。在日本，受德國影響，傳統理論逐步被突破，但是，特別權力關係理論依然具有較大的影響力。

　　第一、特別權力關係發生的原因特別。主要原因有：一是直接根據法律的強制規定，如強制戒毒所與吸毒人員之間的關係。二是根據相對人的同意，如學校與同意進入該學校學習的學生之間的關係。三是特定事實之發生。如對發生傳染病的區域實行封鎖(例如非典時期的強制隔離)。

　　第二、特別權力關係是一種行政法律關係。它首先是為瞭解決官吏與國家之間的服勤務關係而提出的，是為了保障“特別行政”而構建的。因此，它所“管理”的“領地”是具有行政上的“上命下從”的特點。

　　第三、特別權力關係的建立是為了實現公法上的目的。它並不以實現公民個人私益為直接的目的。甚至在公法上的目的與私人的權益發生衝突的時候要以犧牲私人的權益為代價。如強制戒毒機構的目的就是在於採取了強制手段幫助吸毒者戒除毒癮，恢復健康，從而維護和穩定社會秩序。

　　第四、特別權力關係遵守的是特別的法律規定，一般性的規定不適用。

　　第五、特別權力關係的範圍也是特定的，不能擴大。範圍中的對象通常要具備相應的條件。如，律師協會的成員必須以取得律師資格為條件才能與協會發生關係。

　　第六、特別權力關係具有特別的權利義務。特別權力關係的權利義務的基本內容有三：其一、特別權力關係主體包括兩個方面：一是特別權力主體，是在一定範圍內享有支配他方的權能，並能以自己的名義行使職權承擔義務。二是特別權力的相對人，是指在特別權力關係中負有特別義務的一方相對人。其二、特別權力關係的客體，是權力義務指向的對象，包括物、行為、智力成果以及特別權力和人身權。在特別權力關係中特別權力相對人的人身權要受到特別權力行使者的限制，如對吸毒人員的強制戒毒、對公務員的記過、開除等等。其三、特別權力關係的內容，是指特別權力關係主體相互間的權力(權利)和義務。特別權力主體可制定特別規則，如公務員除要遵守國家法律外，還必須遵守本部門的制度，服刑人員要遵守監規等。

　　特別權力關係最初在公法領域內創立，但其原理並不僅僅適用於公法領域，只不過是在公法領域居多而已。臺灣的林紀東先生就明確指出：“特別權力關係，未必為公法所獨有，在私法關係上，如父母與未成年子女之關係，亦不妨稱為特別權力關係，然以在行政法上為多。”此外，黨員與黨的組織之間的關係，其實也應當屬於特別權力關係。

　　特別權力關係之所以稱之為特別，就在於它是相對於不特別的一般權利義務關係而言的。事實上在行政法中主體之間的權利義務從某種角度上講從來就沒有對等過。行政法調整的也就是行政機關在履行其行政職能過程中發生的各種社會關係。根據通說，特別權力關係有以下幾個特征：即當事人地位不平等、義務的不確定、適用特別的規則、特別權力關係的行政主體有權懲戒違反義務的相對方和在糾紛解決方面，相對人一般不得提起法律訴訟。

　　總之，特別權力關係，從理論上講，排斥憲法權利、法律保留原則在該領域的適用；排斥司法審查；檢察機關的法律監督也被排除在外。

　　根據學界通說，特別權力關係具有以下特點：

　　一是，當事人地位的不對等性。在特別權力關係中，總是有一方當事人是處於強勢或者說是優越地位，其有權力對相對的另外一方處以一定的懲罰或者說一定的強制。

　　二是，義務的不確定性在特別權力中相對人的義務是不確定的，概括性的，一方有權基於特別的需要而是對方附有特別的義務。

　　三是，須遵守特別的規則。享有特別權力的行政主體(大陸法系國家稱為公營造物)有權制定特別的規則拘束相對人，並且其並不需要法律的授權。在特別權力關係之下，當事人雙方要遵守的不僅僅是國家法律的一般規定，其還要遵守特權主體自己制定的一些特別的規則，而這些規則制定是單方的。四是，對違反義務者的懲戒性。

　　在特別權力關係中，如若相對人違反其義務，則特別權力關係主體可以對其進行懲戒。五是，糾紛解決的非爭訟性。在傳統理論和法制之下，有關特別權力關係的事項是不能以民事訴訟或行政爭訟(行政覆議或行政訴訟)作為為救濟手段的，而是只能向主管機關或上級機關申訴，排除了特別權力關係受司法審查的可能性。除此之外，有學者認為其還有一個特點：在特別權力關係適用範圍內排除法律保留原則的適用。在無法律授權之下可以以行政命令徑行規範相對方的權利義務。其表現為權利人具有紀律懲戒權、制定規則權等限制、剝奪相對人的權利。可以說，於特別權力關係涵蓋之特別領域，雙方地位絕對不平等。我國也有學者將其特點歸結為命令權、懲戒權和排除司法審查權三個特征。

　　特別權力關係與一般權力關係區別的根源在於它們的產生原因不同。一般權力關係的產生原因來源於一國行政的

　　法律規定，一般權力關係的當事人根據一國行政法的規定建立起行政法律上的權力義務關係；特別權力關係的產生有其特別的原因。傳統特別權力關係理論認為特別權力關係產生的原因主要有：

　　第一，根據法律的強制規定而產生。例如，因為兵役法的規定，國家對服兵役者發生了特別權力關係；因為刑法、監獄法的規定，監獄對入獄服刑的罪犯發生了特別權力關係。

　　第二，根據當事人的同意而產生。例如，因為公務員、入學學生的同意，國家和學校對公務員、入學學生髮生了特別權力關係。

　　第三，根據特定事實的發生而產生。例如，因為實施對酗酒者的管束或對發生傳染病的區域實行封鎖，國家與相對人發生了特別權力關係。