行政法院

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　　行政法院是專門審理行政訴訟的法院。行政法院是大陸法系地區特有，例如法國、德國、臺灣地區等，與處理民事、刑事訴訟的普通法院屬兩個體系。包括有自己的地方行政法院、高等行政法院、最高行政法院。在普通法地區中，公民控告政府行政部門的程式和普通民事訴訟無大分別，只是被告換成政府，亦無行政法院之設。

　　行政法院理論構想來自於孟德斯鳩的三權分立學說，該制度起源於法國，是大陸法系國家所特有的，專門審理行政訴訟案件的法院，為當今世界上大多數大陸法系國家和地區所採用，如法國、德國、我國臺灣地區等。行政法院與審理民事和刑事的普通法院相分離，是一個獨立的系統，有自己的層級設計，比較典型的有法國模式和德國模式。法國採行行政法院與普通法院並行的雙軌制，將行政法院的獨立性和與行政機關的聯結較好地雜糅到了一起，使得行政法院在與行政機關保持聯繫的同時還能保證審理案件時的獨立性，可謂是有很強的制度設計色彩；德國模式是實行三級三審制，在憲法法院和普通法院兩個大的分類之下，又將普通法院分為一般法院、行政法院、勞動法院、財政法院和社會法院五類，各個法院分工明確、各司其職、相互獨立，行政法院隸屬於司法系統，是完全獨立的司法機關。

　　在行政法院制度下，法官及其工作人員都是曾經有過行政管理經驗的人員，對於行政爭議的產生和內涵有著更為透徹的理解，在解決行政爭議的過程中就更具專業判斷的能力，法官的專業性是行政法院區別於普通法院的一大特色。與普通法院大多依賴成文法的觀念不同，行政法院的行政判決主要依賴判例法制度，這是因為行政判決屬於行政活動之一種，具有極強的行政活動的動態特征，無法事先做出全面、細緻的規則設計和制度安排，因而行政法院不得不努力擺脫傳統的“傳送帶”模式和專家知識模式j，而主要依靠法官的工作經驗和實踐先例，結合現實情況靈活地處理和解決爭議。

　　行政法院的理論來源首先是盂德斯鳩的三權分立學說，三權分立學說認為國家的立法、行政、司法權應由不同的部門享有和行使，主要目的在於讓三者相互制衡，互相監督，這樣就更能保證權力行使的公正性與合理性；其次是源於現代社會對於分工的本質要求，社會化大生產伴隨著分工，分工明確可以保證專業性和效率，社會大分工要求各部門各司其職、精益求精，這就引出了三大訴訟分離的要求，設置不同的審判機關可以實現司法領域的分工，在解決相應領域爭議的方面就更能實現精專。

　　(1)行政法院具有極強的獨立性，有利於實現司法獨立和統一。首先是組織形式上的獨立性，行政法院不僅獨立於立法和司法，而且獨立於行政機關，與普通法院實際上受制於地方不同，行政法院的設置有自己的層級結構，擺脫了普通法院內部的行政層級結構和與行政機關的附屬關係，能保證自己最大程度上遠離各種社會關係網，不但體現了三權分立的制度要求，而且保證了司法獨立不受行政機關的干擾。其次是法官的獨立性，實體法從各個方面對法官的職能、待遇有具體和直接的規定，法官的基本權利得到保障，不再是依附於行政的工作人員，法官只服從法律，而不為潛在的行政壓力所束縛，能夠更加獨立判案不受干擾，保證了司法在法律指導之下的統一與公正。

　　(2)行政法院具有很強的專業性和技術性，有助於快速、有效地解決行政爭議。行政法院對於解決行政爭議具有極大的優越性，行政訴訟爭議的解決有很強的技術性和專業性要求，相比我國現行的行政訴訟制度，行政法院更能滿足以上要求。行政訴訟爭議往往涉及行政指導、行政合同以及行政強制執行等專屬於行政領域的訴訟因數，具有極強的特殊性，程式也更為繁瑣。行政法院的機構設置具有極強的針對性，法官及其工作人員可以集中精力對這些案件進行專攻，從而快速地抓住案件的實質和重要內涵，準確地進行判斷和處理。

　　(3)行政法院實現了訴訟分離，分工明確有利於減少訴訟成本。當今社會是經濟的社會，行政訴訟又是對時效要求很強的訴訟，效率與經濟是除了公正以外司法應該努力追求的目標，按照經濟學的原理，分工越細越有利於提高效率、降低成本，行政法院的設立實現了審判機關的分離，有助於在行政訴訟的領域內實現業務的專業性和準確性，更能為當事人提供明確的指引，便於當事人立案和訴訟，從而減少不必要的訴訟成本，節約社會資源。

　　(4)獨立的行政法院的設立提高了行政訴訟的地位，能夠更加有效地對抗不斷擴大的行政權力。

　　法國是最早建立行政法院的國家，其主要特點是第一，在審判組織設置上，行政法院和普通法院兩大系統互不隸屬，前者審理行政案件，後者審理普通案件民事和刑事案件。第二，法國行政法院審理行政案件，在法律適用上奉行以適用行政法特別法為原則適用普通法為例外。法國行政法院在人事管理上強調法官對解決複雜的行政糾紛和爭議的專業性要求，行政法官一般必須具備行政管理的專業背景，保證其對行政職業的充分認識，以達到對行政爭議有效合理科學的解決。

　　德國行政法與制度深受法國的影響，但是在建立行政法院時也作了本土化的改革，產生出一些差異的地方。與法國及其他國家相比德國的行政審判制度主要有以下特點：

　　1．行政法院非行政化。德國的司法系統由憲法法院和普通法院兩大類組成，而普通法院又包括一般法院、行政法院、勞動法院、財政法院和社會法院。所以，德國的行政法院是普通法院中的一種，屬於司法機關而不是行政機關。

　　2．實行審級不封頂。德國的行政法院分為三級初等行政法院、高等行政法院和聯邦行政法院。初等行政法院是基層行政法院，只作為一審法院而存在，而高等行政法院和聯邦行政法院既有初審管轄權，又有上訴管轄權。德國行政審判的審級比較特殊，實行不封頂原則，當事人如果不服下級法院的判決可向上一級法院上訴。直至最高級為止。

　　3．行政法院的受案範圍較寬。在德國，與行政法院併列的有一般法院、勞動法院、財政法院和社會法院，此外還有憲法法院。因此，行政訴訟範圍的確定，既要劃清行政案件同一般民、刑事案件的界限，又要劃清行政案件同憲法案件的界限。根據德國《基本法》、《行政法院法》和其他有關法律的規定，凡是控告行政機關違法或向其主張權利的，都屬於行政訴訟的受案範圍。行政賠償案件由普通法院管轄，適用民事訴訟程式。法、德兩國的行政法院制度雖存在以上諸多不同之處，但是實踐證明這兩種行政法院制度均有其優勢，在我國試圖建立行政法院之際，有必要對兩種制度進行比較研究，取其精華，去其糟粕。

　　就行政法院制度能否成為我國行政審判制度的改革方向，行政法學界有兩種觀點，反對派認為行政法院制度在我國沒有可行性。支持派認為行政法院制度是我國行政改革的切實可行的正確方向。

　　反對派的觀點是：

　　1．法律制度的移植不易成活無論是法國行政法院模式，還是德國行政法院模式，它們制度的建立都依附於本國特定的法律理念、法律傳統以及歷史事件的偶然性。我國不僅沒有三權分立的理論支撐和制度設計，更不可能出現法國當時的政治環境。何況我國目前的體制下，司法權與行政權相比，更是處於下風。建立行政法院制度要求以公正獨立的司法理念作為後盾，顯然我國的法治土壤無法培植出行政法院制度。

　　2．行政權強大長期以來我國行政權受到過去封建行政與司法合一以及行政權獨大的影響，在現實社會中，行政權強大，司法機關無法與之抗衡。再者，本就弱小的司法權，從中把行政司法權分離出來單獨設立行政法院，勢必會使司法權在國家權力體系中的地位又降一級，更無法實現制約與監督行政權。

　　3．改革成本高重新設置一個相對獨立的行政法院系統，必然要為法院的日常管理和運作，基礎設施設備，法院和工作人員的工資福利里等準備大量的經費。再者，行政案件數量不多，案件的審理也尚未專業到普通法院的法官難以審理的地步，大費周章的建立行政法院系統收效不高。

　　支持派的觀點是：

　　1．我國本土並不排斥行政法院制度清末，改良派就曾研究論證對行政訴訟是否採取行政法院二元司法體制，北洋政府時期，南京國民政府時期均設立了行政法院，法律法規、系統設備及行政法院制度也較為完善。我國在制定行政訴訟制度時，也曾就行政法院制進行過討論，雖最後並未通過，但是可以看出行政法院制的構想不是當下才有，更不是心血來潮。

　　2．行政法院具有現實作用我國行政訴訟的諸多弊病，從根本上說都是因為司法不獨立，司法嚴重依附於行政，司法無法擺脫行政的強勢干預。行政法院的獨立設置，不僅會受到社會民眾的廣泛關註與重視，也在一定程度上能剋制行政官員(尤其是領導幹部)對法院與法官的干預，還會增強行政法院自身的權威，從而贏得民眾的信任。

　　3．設立行政法院推進司法改革在司法改革的大背景下，先從行政審判體制從手，不失為推進司法改革的策略突破口。全面落實依法行政，建立行政法院提高了行政合法性，以行政合法帶動整個法院系統的獨立改革，從而實現司法改革的目標。

　　1．經濟條件前文提到擔心經濟問題無法滿足我國的行政體制大改革。但是近些年我國經濟迅猛發展，GDP不斷增長，財政收入也節節攀升，這為行政法院的建立和有效運行提供了長足的保障。

　　2．行政改革的迫切要求社會主義法治不斷發展，人民群眾的現代法治意識不斷增強，對自身權利的保護認識日益強烈，對法院的定紛止爭的需求普遍提高，面對強大的行政權力拿起法律武器捍衛自己的意識開始深入人心。在如此環境下，獨立設立行政法院容易得到民眾的接受和認同。

　　3．理論實踐條件行政法學不論是理論界還是實務界在二十餘年的發展和研究過程中都積累了豐富的理論成果和實踐經驗，對行政法的核心價值有了深刻的認識。在對行政法院制度的建設過程中，這些理論實踐經驗成為論證我國設立行政法院制的有力理論支撐。

　　4．制度條件我國實屬大陸法系國家，而行政法院制度在大陸法系國家發展的較為成熟，已成為通用的行政訴訟模式，並如前文所說我國近代就有行政法院式的訴訟體制，說明我國有建立行政法院的制度土壤。《憲法》第124條第一款“中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。”《人民法院組織法》第2條第一款第二項“軍事法院等專門人民法院”都有關於“專門人民法院”的明確規定。這就為設立行政法院留有足夠的設立空間和制度保障。

　　第一部分就法、德兩國的行政法院制度作了一下比較研究，在吸取兩者的有點基礎上，對我國行政法院做一下制度設計。1．行政法院是專門法院在現行憲法下設置的行政法院應屬於專門法院，是最高行政法院內設性法院。最高行政法院即是行政案件的最高審級，又是最高人民法院的組成部分。在行政糾紛領域最高人民法院對最高行政法院的判決予以尊重不得過問。地方的行政法院與普通人民法院沒有業務和人事上的關係，建立一種類似於德國的行政法院。

　　2．行政法院的三級二審制行政法院的組織系統分為最高行政法院、高級行政法院和中等行政法院三級。之所以沒有採取與現行的四級法院體制是因為：一是要有意提高行政法院的審理級別，有助於排除地方行政機關對行政案件的不良干預；二是提高審級要求保障行政法官的專業性。

　　3．行政法院的設立與行政管轄區域分離跟民事案件和刑事案件相比，行政案件可謂是極少的，若按照行政區域按級設立行政法院，可能會造成法律資源的浪費。以目前的狀況來看，可以根據經濟發展和人口分佈的綜合情況，並秉承方便訴訟的原則，在相鄰的兩三個省、自治區或者直轄市設立高等法院，全國共設立l0個左右；在相鄰的幾個設去的市、自治州、地區等設立中等法院，全國共設100個左右。具體的設立規模還要在進行必要考察的基礎上綜合分析、科學分配。

　　4．法官的任免行政法院是專門法院，是一種從上到下的垂直管理模式，最高行政法院隸屬於最高人民法院，其院長、付院長以及行政法官應均有全國人民代表大會及其常委會產生，受其監督。這樣可以保證行政法院和行政法院的地位和級別需要。高級行政法院和中級行政法院的人事任免應由上一級行政法院負責考察，具體是：高級行政法院的院長和法官的任免，由最高行政法院院長負責提名，中級行政法官由高級行政法院院長負責提名，由全國人民代表大會常委設專門機構考核，考核結構交予同級人民代表大會常委會表決通過。

　　5．行政法院的內部設置借鑒法國行政法院的設置模式，可以考慮設置普通行政法庭與特別行政法庭。如根據實際受理案件的性質和數量，設立一下特別行政法庭：交通管理庭、工商管理庭、財政征收庭、拆迂補償庭等。這種模式是針對行政權的不斷擴張，行政管理分工的不斷細化、專業化應對方法。

　　6．法院經費管理為了確保行政法院的獨立性，在財政方面，行政法院的經費應獨立於地方政府財政，由中央財政部門單獨立項，並由中央財政同一負擔和管理。行政法院的財政預算可以採取逐級上報式，由最高行政法院將各級行政法院的預算集中，製作審計表向國務院財政部門提交，待全國人民代表大會及其常委會審查通過，向全國各級行政法院撥付。

　　以上行政法院制度的預設只是就核心、重大方面做了設計，如受案範圍、審判程式、證據責任及證明標準等具體規則還需進一步研究討論，制定符合我國行政環境的行政訴訟法律規則。