行政合同

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行政合同（Administrative contract）

　　行政合同也稱行政契約，是指行政主體為了實現行政管理目標，與相對人之間經過協商一致所達成的協議。行政合同是現代行政管理中重要的方式，是行政權力和契約關係的結合。

　　在行政合同之中，行政主體並非以民事法人的身份而是行政主體的身份與行政相對人訂立關於民事權利義務的協議，以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的。在期間行政主體享有行政優益權。

　　隨著從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉化，國家所有權和經營權的分離，我國行政機關的行政管理方式發生了很大變化，行政合同的運用日益廣泛。目前，我國的行政合同主要有以下幾種：

　　1、國有土地使用權出讓合同

　　這是行政機關代表國家與相對人簽訂的將國有土地使用權在一定期限內出讓給相對人，相對人支付出讓金並按合同的規定開發利用國有土地的合同。國有土地出讓合同是一種比較典型的行政合同，由《中華人民共和國城市地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》等法律、行政法規和部門規章對其進行規範。國有土地使用權出讓合同由土地行政管理部門與土地使用者簽訂，並由土地行政管理部門對合同的履行進行監督，對使用者沒有按合同的約定開發利用土地，或者改變土地用途的，有權進行糾正，處罰，或者無償收回土地使用權。

　　2、全民所有制工業企業承包合同

　　全民所有制工業企業承包合同是由人民政府指定的有關部門作為發包方，實行承包經營的企業作為承包方，雙方協商一致而簽訂的國有企業承包經營合同。有不少人將這種合同視為經濟合同，但實際上這是一種行政合同。理由如下：

　　1）政府簽訂全民所有制工業企業承包合同，是為了提高企業經濟效益，促進國民經濟快速發展。不同於經濟合同中當事人是為了自身利益而簽訂合同。

　　2）行政機關在合同履行過程中享有行政優益權。行政機關對承包方的生產經營活動享有監督權，有權按照合同的規定，對承包方的生產、經營活動進行檢查、監督；承包方完不成合同任務時，應當承擔違約責任，並視情節輕重追究企業經營者的行政責任和經濟責任。

　　3）行政機關為合同的履行提高優惠條件，如價格優惠、政策優惠等，這是經濟合同中當事人無法提供的。

　　3、公用征收補償合同

　　公用征收補償合同是指行政主體為了社會公共利益，徵用相對人的財產並給予補償的行政合同。這類合同目前廣泛運用於城市建設、交通鐵路、水利設施等基礎建設領域。《中華人民共和國土地管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》對此都有有明確的規定。公用征收補償合同中，關於征收部分屬於單方行政行為，即征收是行政主體的單方決定；但是行政補償部分是行政合同的範疇，即如何補償以及補償數額的確定等，必須經過與相對人協商後達成一致。

　　4、國家科研合同

　　國家科研合同是行政機關與科研機構之間就國家重大科研項目，由國家提供資助，科研機構提供科研成果簽訂的協議。國家科研合同不同於《中華人民共和國合同法》所調整的技術開發、轉讓等民事合同，它以公共利益為目的，往往是為了完成某項與國計民生有重大關係的科研技術項目的開發，由政府牽頭參與，與科研機構簽訂合同，政府提供資助，科研機構完成項目開發後將成果交付政府。

　　5、農村土地承包合同

　　農村土地承包合同是我國出現最早的行政合同，但目前仍無法律、法規對此作出明確規定，主要是由地方性法規和地方政府規章調整。

　　6、國家訂購合同

　　國家訂購合同是指行政機關基於國防和國民經濟的需要，與相對人之間簽訂的訂購有關物資和產品所達成的協議。國家訂購合同不同於民事合同中的買賣合同，行政機關的意思表示在其中起著主導作用，相對人必須認真完成合同中所規定的具體事項，不能拒絕，但雙方在費用、方式等方面可以協商。

　　我國目前軍用物資和其他有關國防物資的訂購，一般都採用訂購合同的形式。糧食、棉花、煙草等訂購合同，是以國家提供優惠條件並保證收購，農民向國家繳納糧食、棉花、煙草取得報酬為內容，由各級人民政府及主管部門和農民之間簽訂的協議。

　　7、公共工程承包合同

　　公共工程承包合同是行政機關為了公共利益的需要與建築企業簽訂的建設某項公共設施達成的協議。如修建國道、飛機場、大橋、大型供水、供電、供氣工程等工程合同。公共工程合同是為了完成某項公共設施而簽訂的，行政機關為了修建宿舍與建築企業簽訂的合同不是公共工程合同。

　　8、計劃生育合同

　　計劃生育合同是指計劃生育管理部門與育齡夫婦之間，就育齡夫婦按國家計劃生育指標生育，國家為其提供一定優惠所達成的協議。

　　1、行政合同可以使當事人雙方的權利、義務關係明晰化，既有利於保證行政目標的實現，又可避免官僚主義。

　　2、行政合同可以擴大行政參與，更好地發揮行政相對人的積極性和創造性。

　　3、行政合同的訂立；使合同雙方的爭議更易於解決。

　　4、行政主體還可通過行政合同，在法律沒有規定或者沒有具體規定的領域與行政相對人，通過合意來形成其所預期的行政法上的權利義務關係，從而達到彌補立法的不足，併在一定條件下替代立法規制的效果。

　　5、行政合同的出現引起了觀念上的巨大變革，在理論層面，對現代行政法的概念、基本原則以及制度創新、對市場經濟下行政管理方式和管理體制的變革都有積極意義。

　　1、行政合同的當事人必有一方是行政主體，享有行政權力。行政合同是行政主體為了實現行政管理目標而簽訂的，因此，當事人中必有一方主體是行政主體。沒有行政主體的參加，不能稱為行政合同。行政合同必須有行政機關參加並不意味著凡有行政機關的合同都是行政合同。

　　行政機關具有雙重身份：行政主體和民事主體。當行政機關以民事主體身份簽訂的合同，如與傢具廠簽訂的購買辦公設備合同，該合同是民事合同；只有當行政機關以行政主體身份簽訂合同時，該合同才是行政合同。

　　2、行政合同的目的是實施行政管理。行政主體簽訂行政合同的目的是實現行政管理職能，維護公共利益，而不是為了自身的經濟利益。如為了修建道路、橋梁、機場等公共設施，行政主體與企業簽訂的共同投資建設合同等。

　　3、行政主體對於行政合同的履行享有行政優益權。與民事合同主體簽訂合同是為了自身利益不同，行政主體簽訂行政合同是實現行政管理目標，維護公共利益。因此，行政主體對行政合同的履行享有民事合同主體不享有的行政優益權。具體體現為對合同履行的監督權、指揮權、單方變更權和解除權。當然，行政主體只有在合同訂立後出現了由於公共利益的需要或法律政策的重大調整，必須變更或解除時，才能行使單方變更、解除權。由此造成相對人合法權益損害的，要予以補償。

　　4、行政合同雙方當事人因為履行行政合同發生爭議，受行政法調整，根據行政法的相關原則，通過行政救濟方式解決。

　　行政合同的締結與民事合同一樣，須遵循一定規則，主要有三個方面：

　　l、適應行政需要，符合行政目標。締結行政合同首先要符合併適應行政管理的需要，訂立行政合同的目標應與國家行政目標相吻合；這是行政合同首要的目標原則。

　　2、不超越行政許可權。由於行政合同是行政活動的一種方式，因此，根據行政法上越權無效原則，每個行政主體只能在其許可權內締結行政合同，否則便成了無效合同。

　　3、內容必須合法。行政合同雖然不一定要有明確的法律依據，但是行政主體不得對國家明令禁止的事項與行政相對人締結行政合同。

　　此外，由於行政合同的涉及面廣、影響大，在締結行政合同時還要遵守競爭原則、效率原則、公開原則。

　　由於行政合同的特殊性，其締結方式也不能完全採取民事合同的締結方式。在締結方式上，行政合同與民事合同的區別主要表現在兩個方面：

• 行政主體有優先要約的權利；
• 行政主體有選擇相對人的權利和機會。

　　行政合同的締結主要有：

　　1、招標。招標是行政合同最常見的締結方式。其基本內容和程式是：由行政主體制定合同條款和標底，並以一定方式向公眾發出訂立合同的意思表示，但標底不能公開，相對人根據招標人公佈資格和條件進行投標，行政主體對相對人的承諾方案和條件進行比較、評議，然後選擇最優者與之締結合同。

　　2、拍賣。拍賣方式的基本內容和程式是行政主體向公眾發出訂立合同的意思表示後，競買人隨即作出反映，拍賣人若同意竟買人的條件，行政合同即告成立。拍賣與招標的區別在於相互競爭的竟買人彼此知道拍買條件，並可隨時改變自己要約的內容，最後由行政主體選擇條件最優者與之締結合同。

　　3、邀請發價。邀請發價方式的基本內容和程式是行政主體基於政治、經濟、技術等方面的原因，提出一定的條件邀請相對人發價，然後由行政主體綜合各方面的因素，選擇最為恰當的相對人與之締結合同，與招標方式的區別是邀請發價不一定和要價最低的相對人締結合同。行政主體有較大的自由選擇權。

　　4、直接磋商。直接磋商的基本內容和程式是：行政主體直接與當事人協商，締結合同。在這一方式中行政主體的自由選擇度最大，一般要有明確限制，並儘量控制其應用範圍。

　　行政合同的履行應遵循以下原則：

　　1、實際履行原則。實際履行是指合同當事人必須按合同規定的內容履行，不能任意變更標的或用違約金、損失賠償金的方法代替合同的履行。

　　2、自己履行原則。行政合同不僅要求實際履行而且要求自己履行，即相對人一般必須自己履行，而不能由他人代替履行。這是由行政合同目的的公益性所決定的。

　　3、全面履行原則。全面履行又稱適當履行或稱全面適當履行，是指當事人必須按照合同規定的所有內容全面適當地履行，在任何條款上都不得違反合同規定，否則行政主體有權予以相應製裁。

　　行政合同的變更是現有行政合同基於行政主體之間自由裁量權或其他法律事實，在不改變現有合同性質的基礎上，對涉及合同主體或內容的條款作相應的修改、補充或限制。

　　行政合同的變更基於以下兩種理由：

　　1、行政主體為了公共利益的需要而單方面變更合同。

　　2、因一定法律事實出現而導致行政合同的變更，如不可抗力等。

　　行政合同變更的法律後果：行政合同變更後，原合同不再履行，雙方當事人按變更後的合同所確定的權利義務關係行使權利、履行義務，行政主體單方面變更合同應給相對人補償因此而遭受的損失。

　　行政合同解除是合同當事人一方未履行或未全面履行合同時，當事人雙方提前結束約定的權利、義務關係。

　　行政合同解除的方式有兩種：行政主體基於公共利益的需要而單方解除合同；相對人提出解除合同的意思表示，在徵得行政機關同意下提前終止行政合同的效力。

　　行政合同解除的法律後果：行政合同解除後，雙方當事人之間的合同關係即終止，行政主體單方面解除合同的，對相對人因此而遭受的損失應予補償。

　　行政合同的終止主要有以下情形：

　　1、合同履行完畢。

　　2、合同期限屆滿。

　　3、雙方當事人同意解除。

　　4、行政主體因公共利益需要，單方面解除合同。

　　5、行政主體因相對人的過錯而採取解除合同的製裁措施。

　　6、因不可抗力導致合同履行已不可能。

　　7、因行政主體的嚴重過錯，法院可根據相對人的申請判解除合同。