行政合同

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行政合同（Administrative contract）

　　行政合同也称行政契约，是指行政主体为了实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成的协议。行政合同是现代行政管理中重要的方式，是行政权力和契约关系的结合。

　　在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在期间行政主体享有行政优益权。

　　随着从计划经济向社会主义市场经济的转化，国家所有权和经营权的分离，我国行政机关的行政管理方式发生了很大变化，行政合同的运用日益广泛。目前，我国的行政合同主要有以下几种：

　　1、国有土地使用权出让合同

　　这是行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给相对人，相对人支付出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。国有土地出让合同是一种比较典型的行政合同，由《中华人民共和国城市地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等法律、行政法规和部门规章对其进行规范。国有土地使用权出让合同由土地行政管理部门与土地使用者签订，并由土地行政管理部门对合同的履行进行监督，对使用者没有按合同的约定开发利用土地，或者改变土地用途的，有权进行纠正，处罚，或者无偿收回土地使用权。

　　2、全民所有制工业企业承包合同

　　全民所有制工业企业承包合同是由人民政府指定的有关部门作为发包方，实行承包经营的企业作为承包方，双方协商一致而签订的国有企业承包经营合同。有不少人将这种合同视为经济合同，但实际上这是一种行政合同。理由如下：

　　1）政府签订全民所有制工业企业承包合同，是为了提高企业经济效益，促进国民经济快速发展。不同于经济合同中当事人是为了自身利益而签订合同。

　　2）行政机关在合同履行过程中享有行政优益权。行政机关对承包方的生产经营活动享有监督权，有权按照合同的规定，对承包方的生产、经营活动进行检查、监督；承包方完不成合同任务时，应当承担违约责任，并视情节轻重追究企业经营者的行政责任和经济责任。

　　3）行政机关为合同的履行提高优惠条件，如价格优惠、政策优惠等，这是经济合同中当事人无法提供的。

　　3、公用征收补偿合同

　　公用征收补偿合同是指行政主体为了社会公共利益，征用相对人的财产并给予补偿的行政合同。这类合同目前广泛运用于城市建设、交通铁路、水利设施等基础建设领域。《中华人民共和国土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》对此都有有明确的规定。公用征收补偿合同中，关于征收部分属于单方行政行为，即征收是行政主体的单方决定；但是行政补偿部分是行政合同的范畴，即如何补偿以及补偿数额的确定等，必须经过与相对人协商后达成一致。

　　4、国家科研合同

　　国家科研合同是行政机关与科研机构之间就国家重大科研项目，由国家提供资助，科研机构提供科研成果签订的协议。国家科研合同不同于《中华人民共和国合同法》所调整的技术开发、转让等民事合同，它以公共利益为目的，往往是为了完成某项与国计民生有重大关系的科研技术项目的开发，由政府牵头参与，与科研机构签订合同，政府提供资助，科研机构完成项目开发后将成果交付政府。

　　5、农村土地承包合同

　　农村土地承包合同是我国出现最早的行政合同，但目前仍无法律、法规对此作出明确规定，主要是由地方性法规和地方政府规章调整。

　　6、国家订购合同

　　国家订购合同是指行政机关基于国防和国民经济的需要，与相对人之间签订的订购有关物资和产品所达成的协议。国家订购合同不同于民事合同中的买卖合同，行政机关的意思表示在其中起着主导作用，相对人必须认真完成合同中所规定的具体事项，不能拒绝，但双方在费用、方式等方面可以协商。

　　我国目前军用物资和其他有关国防物资的订购，一般都采用订购合同的形式。粮食、棉花、烟草等订购合同，是以国家提供优惠条件并保证收购，农民向国家缴纳粮食、棉花、烟草取得报酬为内容，由各级人民政府及主管部门和农民之间签订的协议。

　　7、公共工程承包合同

　　公共工程承包合同是行政机关为了公共利益的需要与建筑企业签订的建设某项公共设施达成的协议。如修建国道、飞机场、大桥、大型供水、供电、供气工程等工程合同。公共工程合同是为了完成某项公共设施而签订的，行政机关为了修建宿舍与建筑企业签订的合同不是公共工程合同。

　　8、计划生育合同

　　计划生育合同是指计划生育管理部门与育龄夫妇之间，就育龄夫妇按国家计划生育指标生育，国家为其提供一定优惠所达成的协议。

　　1、行政合同可以使当事人双方的权利、义务关系明晰化，既有利于保证行政目标的实现，又可避免官僚主义。

　　2、行政合同可以扩大行政参与，更好地发挥行政相对人的积极性和创造性。

　　3、行政合同的订立；使合同双方的争议更易于解决。

　　4、行政主体还可通过行政合同，在法律没有规定或者没有具体规定的领域与行政相对人，通过合意来形成其所预期的行政法上的权利义务关系，从而达到弥补立法的不足，并在一定条件下替代立法规制的效果。

　　5、行政合同的出现引起了观念上的巨大变革，在理论层面，对现代行政法的概念、基本原则以及制度创新、对市场经济下行政管理方式和管理体制的变革都有积极意义。

　　1、行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。行政合同必须有行政机关参加并不意味着凡有行政机关的合同都是行政合同。

　　行政机关具有双重身份：行政主体和民事主体。当行政机关以民事主体身份签订的合同，如与家具厂签订的购买办公设备合同，该合同是民事合同；只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同才是行政合同。

　　2、行政合同的目的是实施行政管理。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。如为了修建道路、桥梁、机场等公共设施，行政主体与企业签订的共同投资建设合同等。

　　3、行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益。因此，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有在合同订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更、解除权。由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。

　　4、行政合同双方当事人因为履行行政合同发生争议，受行政法调整，根据行政法的相关原则，通过行政救济方式解决。

　　行政合同的缔结与民事合同一样，须遵循一定规则，主要有三个方面：

　　l、适应行政需要，符合行政目标。缔结行政合同首先要符合并适应行政管理的需要，订立行政合同的目标应与国家行政目标相吻合；这是行政合同首要的目标原则。

　　2、不超越行政权限。由于行政合同是行政活动的一种方式，因此，根据行政法上越权无效原则，每个行政主体只能在其权限内缔结行政合同，否则便成了无效合同。

　　3、内容必须合法。行政合同虽然不一定要有明确的法律依据，但是行政主体不得对国家明令禁止的事项与行政相对人缔结行政合同。

　　此外，由于行政合同的涉及面广、影响大，在缔结行政合同时还要遵守竞争原则、效率原则、公开原则。

　　由于行政合同的特殊性，其缔结方式也不能完全采取民事合同的缔结方式。在缔结方式上，行政合同与民事合同的区别主要表现在两个方面：

• 行政主体有优先要约的权利；
• 行政主体有选择相对人的权利和机会。

　　行政合同的缔结主要有：

　　1、招标。招标是行政合同最常见的缔结方式。其基本内容和程序是：由行政主体制定合同条款和标底，并以一定方式向公众发出订立合同的意思表示，但标底不能公开，相对人根据招标人公布资格和条件进行投标，行政主体对相对人的承诺方案和条件进行比较、评议，然后选择最优者与之缔结合同。

　　2、拍卖。拍卖方式的基本内容和程序是行政主体向公众发出订立合同的意思表示后，竞买人随即作出反映，拍卖人若同意竟买人的条件，行政合同即告成立。拍卖与招标的区别在于相互竞争的竟买人彼此知道拍买条件，并可随时改变自己要约的内容，最后由行政主体选择条件最优者与之缔结合同。

　　3、邀请发价。邀请发价方式的基本内容和程序是行政主体基于政治、经济、技术等方面的原因，提出一定的条件邀请相对人发价，然后由行政主体综合各方面的因素，选择最为恰当的相对人与之缔结合同，与招标方式的区别是邀请发价不一定和要价最低的相对人缔结合同。行政主体有较大的自由选择权。

　　4、直接磋商。直接磋商的基本内容和程序是：行政主体直接与当事人协商，缔结合同。在这一方式中行政主体的自由选择度最大，一般要有明确限制，并尽量控制其应用范围。

　　行政合同的履行应遵循以下原则：

　　1、实际履行原则。实际履行是指合同当事人必须按合同规定的内容履行，不能任意变更标的或用违约金、损失赔偿金的方法代替合同的履行。

　　2、自己履行原则。行政合同不仅要求实际履行而且要求自己履行，即相对人一般必须自己履行，而不能由他人代替履行。这是由行政合同目的的公益性所决定的。

　　3、全面履行原则。全面履行又称适当履行或称全面适当履行，是指当事人必须按照合同规定的所有内容全面适当地履行，在任何条款上都不得违反合同规定，否则行政主体有权予以相应制裁。

　　行政合同的变更是现有行政合同基于行政主体之间自由裁量权或其他法律事实，在不改变现有合同性质的基础上，对涉及合同主体或内容的条款作相应的修改、补充或限制。

　　行政合同的变更基于以下两种理由：

　　1、行政主体为了公共利益的需要而单方面变更合同。

　　2、因一定法律事实出现而导致行政合同的变更，如不可抗力等。

　　行政合同变更的法律后果：行政合同变更后，原合同不再履行，双方当事人按变更后的合同所确定的权利义务关系行使权利、履行义务，行政主体单方面变更合同应给相对人补偿因此而遭受的损失。

　　行政合同解除是合同当事人一方未履行或未全面履行合同时，当事人双方提前结束约定的权利、义务关系。

　　行政合同解除的方式有两种：行政主体基于公共利益的需要而单方解除合同；相对人提出解除合同的意思表示，在征得行政机关同意下提前终止行政合同的效力。

　　行政合同解除的法律后果：行政合同解除后，双方当事人之间的合同关系即终止，行政主体单方面解除合同的，对相对人因此而遭受的损失应予补偿。

　　行政合同的终止主要有以下情形：

　　1、合同履行完毕。

　　2、合同期限届满。

　　3、双方当事人同意解除。

　　4、行政主体因公共利益需要，单方面解除合同。

　　5、行政主体因相对人的过错而采取解除合同的制裁措施。

　　6、因不可抗力导致合同履行已不可能。

　　7、因行政主体的严重过错，法院可根据相对人的申请判解除合同。