行政责任

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行政责任(Administrative Responsibility)

目录

什么是行政责任[1]

  从广义的角度来看,行政责任指行政机关及其公职人员对国家所承担的职责和义务,即国家法律所规定的应由行政机关及其公职人员所履行的社会责任。因此,广义的行政责任意指政府的社会责任。从这个意义上说,当政府履行了自己的社会职责时,我们说政府是有责任的或负责任的。

  从狭义的角度来看,行政责任指行政机关及其公职人员在代表国家实施行政管理活动的过程中,因其违法或未履行相应职责和义务时所应承担的否定性的政治的、行政的以及法律的后果。因此,狭义的行政责任与违法或未履行相应职责和义务相联系,意味着国家对行政机关及其公职人员违法行为的否定性评价和谴责。从这个意义上说,当行政机关及其公职人员对其违法行为承担了法律后果时,我们说政府的责任得到了追究。

行政责任的一般特征[1]

  行政责任是近代国家民主政治的产物,是国家行政管理制度的重要组成部分。行政责任作为特定历史条件下的产物,有其独特的特征。行政责任的一般特征是:

  第一,行政责任是一种责任。

  这主要表现在:(1)行政责任是一种政治责任。一个国家的政府是由国民直接或间接选举产生的,因而要对国民负责,承担政治责任。(2)行政责任是一种法律责任。行政责任通过法律的形式加以规范性的肯定和保障,并以国家强制力为后盾发生约束力。法律保障政府行政责任的履行,并对不履行责任的行为进行追究。(3)行政责任是一种行政法律责任。行政责任由于政府及其官员执行职务的行为而产生,其责任主体恒定是政府机关及其官员。(4)行政责任是一种道义责任。政府官员是为国民服务的国家公职人员,理应遵循普遍的社会道德规范。在实施行政管理的过程中应增强工作责任心,忠实履行职责。否则,就产生职业道德问题。

  第二,行政责任是一种义务。

  对政府及其官员来说,承担行政责任的过程,其实就是承担为国民服务的义务的过程,在这个意义上,行政责任就是一种义务。这种义务由法律、法规所规定,由社会公德和社会舆论所约束,表现在两个方面:(1)政府及其官员对国家权力主体承担忠实执行法律,为国家服务的义务;(2)行政下级对行政上级承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的义务。

  第三,行政责任是一种任务。

  行政机关和公务人员在承担一定义务的同时,还必须通过一定的方式才能保证这种义务的实现。在这里,履行义务的方式即行政机关所承担的规定性的工作任务及其所应遵守的相应的工作制度。国家权力主体以宪法和法律的形式向政府规定工作任务,政府则通过自身的再分配,将宏观的工作任务分解、委派给各个行政机关及其公务人员。各个行政机关及其公务人员通过任务的完成来履行所承担的义务。从这个意义上说,完成工作任务的过程就是履行其义务的过程。

  第四,行政责任是一种制度。

  一方面,行政责任是国家政治法律制度的一部分。在国家政治法律制度内部,行政机关及其公务人员的行政行为受到国家法律、政策等的规定和约束,并在现实的政治法律过程中与其它国家机关及其官员发生相互制约的关系。当其违反国家政治法律制度时,其行政行为将被追究行政责任。另一方面,行政责任也是一种内部工作制度,即政府在政治法律制度的原则和规定之下,用规章制度以及行政纪律等形式,将行政责任具体化、固定化和合法化,并以此作为追究行政责任的依据。

  第五,行政责任是一种监督机制

  行政责任的核心在于保障国家权力主体对行政机关及其管理行为的有效的监督和控制。为了确保行政机关及其公务人员根据国民的意志和法律的规定开展行政活动,就必须通过一定的机制来防止行政机关及其公务人员肆意追求权力和特殊利益,而置国家的利益、国民的利益于不顾的现象,这就产生了建立行政责任监督机制的必要性和重要性。从这个意义上说,行政责任实际上就是对行政机关及其公务人员起监控作用的一种监督机制。凡违反法律或失职的行政机关及其公务人员,都是违背行政责任的,理应受到法律制裁或行政惩处。

  行政责任既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念,它要求政府必须对社会和民众的基本需求作出回应并积极采取行动加以满足,必须积极地履行其社会义务和职责,必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任。作为一种制度安排,行政责任要求建立一套保证政府责任实现的控制机制。这种控制机制既包括内部的,也包括外部的。内部的政府责任机制主要指职业道德建设、自律机制等。外部责任机制主要指立法监督、司法审查等控制机制的建立。

行政责任的意义

  行政责任作为人类社会制度一定发展阶段的产物,有其生成和发展的必然性和条件。在现代社会中,行政责任愈来愈成为国家政治生活的一个重要方面,从而使确立和确保行政责任产生了不同于以往的重要意义,主要表现在以下两个方面:

  第一,行政责任能够限制行政机关及其公务人员滥用行政权力

  19世纪末20世纪初,西方出现了行政国家现象。行政活动不再从属于政治,开始在国家政治生活中占据主导地位。行政国家现象的主要表现是,政府通过法律授权,从立法机关和司法机关那里接受了越来越多的委任立法权和委任司法权;政府利用宪法对政府职权的抽象规定,不断扩大自身的行政自由裁量权;政府通过对国家经济生活及社会生活干预的不断加强,自身的权力不断扩充。总之,政府在立法、行政、司法三权分立的国家权力格局中,地位明显加强,政府权力、职能和活动范围明显扩展,在国家和社会生活中发挥越来越大的作用。

  然而,政府行政权力的扩张也造成了一些问题,在理论上,政府行使立法权与司法权,与三权分立的制度设计产生了矛盾,在实践上,政府职权的扩张,增加了政府谋取自身利益以及侵犯社会公众合法权益的可能性。因此,从制度设计上看,一方面需要强化政府的职能以满足社会发展的需要,另一方面又需要对政府的权力进行必要的限制,以维护社会公众和组织的合法权益。这就产生了如何在变化的社会条件下,既能充分发挥富有灵活性和机动性的行政权的作用,又能维持基本的三权互相制约的国家权力结构以及民主精神和法制精神,充分保障社会公众和组织的合法权益不受侵害。解决这一矛盾的重要途径之一,就是加强政府及其公务人员的行政责任。

  第二,行政责任能够提高减少政府工作失误,提高政府工作效率。

  20世纪以来,特别是两次世界大战以来,科学技术的发展使得人类社会的生产水平不断提高,生产规模和能力不断扩大。经济与科技的发展使得人们的社会生活日益丰富和多样化,人们的需求也日益增多和复杂化。社会发展的深刻变化对国家行政管理的方式、内容和范围都提出了新的要求,使得政府权力和职能明显扩张,政府组织结构更为复杂,政府公务人员的数量和种类大为增加。由于现代政府组织规模庞大而职能复杂,人员众多而分工细致,为提高行政效率,就要求在行政组织内部建立起职权与职责相一致的工作责任制度,使行政组织内部各个层级、各个部门以及各个公务人员都必须责任明确,从而保证行政行为的规范化,克服官僚主义,减少行政失误,提高行政工作的效率。

行政责任的历史发展[1]

(一)西方国家行政责任的历史发展

  行政责任不是从来就有的,而是随着近代资产阶级政治思想的提出和民主政治制度的建立而逐步产生的。行政责任最早出现于19世纪70年代,至今只有 100多年的历史。西方国家行政责任的产生和发展,大体经历了三个阶段,即资本主义以前行政无责任、资本主义行政有限责任、资本主义行政完全责任三个阶段。

  1.资本主义社会以前行政无责任阶段

  在资本主义社会以前,人类社会在经济形态上占主导地位的是自给自足的自然经济。在自然经济的基础上,人们的社会地位和社会关系都是不平等的。以国王为代表的统治者在经济上垄断生产资料,在政治上集所有国家权力于一身。统治者处于支配地位,被统治者处于受支配的地位,而不是国家主人的地位;统治者与被统治者的关系是人身依附关系,而不是平等的契约关系。依据传统的“君权神授”、“朕即国家”、“国王不能为非”等原则,在关于行政责任的问题上便出现了一整套免责的理论,如“主权无拘束论”、“绝对权力论”、“主权命令论”、“人民利益论”等,借此为统治者不承担行政责任辩护。这样,以国王为代表的统治者在统治国家的过程中是不承担任何法律上的责任的。

  由于封建社会中行政官吏的权力和行为只不过是国王的权力和行为的延伸,因此在国家政治关系上,国王既然永远不可能为非,不承担任何行政责任,那幺行政官吏自然也就不承担任何行政责任,不能被控告。这样,在封建社会中,国王及其官吏对于自己的行政行为的后果是不承担任何行政责任的。

  不过,封建社会的行政官吏对于自己的行政行为的后果不承担行政责任只是针对百姓而言,对于国王,行政官吏还是要承担责任的。事实上,封建社会的行政官吏受到责难、惩戒的情况是很普遍的。行政官吏不仅要对国王承担行政责任,而且还对国王形成包括人身依附关系在内的绝对服从关系,当行政官吏违背国王的旨意时,就将受到制裁。

  此外,封建社会的行政官吏虽不承担行政责任,却要承担道德上的责任。在人类社会政治和行政的发展历史上,政府及其官员要承担道德上的责任,可以说是自古有之。这是因为,政府及其官员的行为如果不能符合人民及社会所要求的基本道德标准和规范,就会失去其统治的正当性的基础。因此,即使在君主专制时代,政府及其官员的道德责任也是存在的。在中国古代,老百姓期盼的所谓的“清官”,其实就是社会对政府及其官员的一种责任期望。不过,要在现实中实现政府及其官员的道德责任却是一件困难的事情。因为道德责任本身是一种对政府及其官员的内在的约束机制,而不是外在的强制机制。因此,政府及其官员的道德责任并不能代替行政责任。

  在资本主义社会初期,由于资产阶级在经济、政治与思想上的发展尚不成熟,封建社会的传统观念的影响依然存在,虽然资产阶级国家已不再承认“王权至上 ”、“国王不能为非”等主张,却又提出了“国家主权至上”的原则,把封建社会对国王的盲目崇拜变了对抽象国家的盲目崇拜。结果在行政责任问题上仍然坚持国家无过失或国家不可能违法等主张。

  2.资本主义社会官员个人负责及国家负有限责任阶段

  西方资产阶级革命完成后,资产阶级启蒙思想家的启蒙思想以及民主主义思想深入人心,这为资本主义国家建立行政责任制度奠定了理论基础,行政责任作为资产阶级民主政治制度的一部分,逐步发展起来。

  行政责任最早发端于英国政府对议会所负的政治责任。早在16世纪,英国议会中就出现了弹劾程序:一个大臣如果滥用权力或行为不端,将受到众议院的控告以及贵族院的审判。英国用议会控告和审判的形式来对那些依据普通法不够判罪但又需要给予制裁的大臣进行惩处。以后随着议会权力的扩大,大臣们逐渐认识到在政治上同议会多数保持一致的重要性。在1742年,内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任而辞职,从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。以后的政治实践使得政府在重大政策问题上以及重要国际条约的签订上都必须得到议会的批准,否则就有可能导致政府承担政治责任。这样,政府承担政治责任的范围不断扩大,逐步发展成为一种在重大国策问题上都必须得到议会批准的固定的政治制度。

  在现代民主宪政国家,政府政治责任主要是通过责任政治制度,或议会对政府的监督来实现的。议会对政府监督或者说保证政府政治责任实现的主要手段有:(1)询问和质询。议员可以书面或口头向政府总理(首相)、政府部长提出问题,要求答复。质询与询问不同,质询所涉及的问题一般较询问重要或深入,涉及较广泛的公共利益问题;质询往往导致一般辩论;质询通常会带来政治后果,如不信任案或信任表决。(2)国政调查。国会对政府一些重大问题,如立法权的行使、选举、违法行为、侵犯公民权等,行使调查权,并以此来监督政府的行为。(3)倒阁权。议会如果不同意政府的政策和施政方针,有权对政府提出不信任案,即所谓的倒阁案。议会若通过不信任案,那幺政府就必须总辞职。(4)弹劾。议会对政府的高级官员犯罪或严重失职进行控告或制裁。除此之外,议会还通过行政立法的审查,政府预算的审查来行使对政府的政治监督。

  与政府对议会负有政治责任制度相联系的,是以民主主义责任政治原则为指导的、发端于英国的阁员责任制。根据英国不成文宪法的原则,国王不能为非,不承担实际的责任,因此要有专人,即政府官员对国王的行为负法律上的责任。

  在这种制度下,政府官员执行公务的行为如果侵害了公民的权益,要由官员个人对其行为所造成的损害承担官员个人责任,而国家并不承担任何责任。受害人依据民事侵权法或普通法的规则,向有过错的政府官员求偿。造成政府官员个人行政责任先于政府行政责任的原因,主要在于在资产阶级革命初期,虽然国家政治制度已发生根本转变,但“国家主权豁免理论”的影响仍然存在。所谓“国家主权豁免理论”是指建立在“绝对主权”观念基础上的国家免责理论,其核心内容是:“国家是主权者,主权的特征是对一切人无条件地发布命令,没有国家通过法律所表示的同意,不能要求国家负担赔偿责任,否则取消了国家主权。” 因此当政府官员的行政行为违法时,人们认为理应由官员个人,而不是国家来承担行为后果所引发的责任。

  应该说,政府官员个人承担行政责任较之封建社会行政官吏不承担任何行政责任的状况是一种历史性的进步,不过由政府官员个人承担赔偿责任,无论从理论上,还是从现实中看,都是不公正的。从理论上说,政府官员个人的责任应当以政府的责任为前提,因为政府官员是在为公共利益而执行公务,并不是为他自己的利益而活动,社会因政府官员的行为而受益。因此,按照谁受益谁负责的原则,当政府官员执行公务发生了侵权行为时,理应首先由国家来承担相应的责任。单纯的官员个人责任不仅实际上坚持了“国家至上”的传统观念,开脱了国家应负的责任,造成了国民与国家、公民个人权利与政府公共权力之间的矛盾,而且给政府自身的行政管理带来一系列的不利后果。显然,由政府官员个人承担赔偿责任无疑会严重伤害政府官员从事公务活动的积极性和主动性,因为政府官员履行职责越不积极主动,他本人就越安全,他犯错误的机会就越小;而他履行职责越积极主动,他面临的风险也就越大,如此产生的后果是慑于这种责任的威胁,政府官员就不敢按公共利益的要求果断地履行职责。结果是导致政府官员不作为或少作为,而且也阻碍了社会优秀人才向政府部门的流动。从现实来看,由于政府公务活动过失所引起的损害往往比较严重,而政府官员个人大都经济能力有限,赔偿能力有限,这使得政府官员个人在承担行政责任时,往往难以真正落实,结果是受害人的权益并未得到充分保障,造成了实际上的不公平。

  19世纪中叶以后,“主权无责论”的观念越来越受到社会的非议,“主权在民”、“社会契约论”、“天赋人权”等观念日益深入人心。在这种情况下,西方国家出现了“国家应负有限责任”的学说,国家无责任原则发生了动摇,一些国家开始有条件地肯定了政府的行政责任。

  1873年,法国发生了勃朗哥事件。法国一个国营烟草公司的工人开着翻斗车在作业时将勃朗哥的女儿撞伤了。勃朗哥向法院起诉,认为国营公司工人的过失应由国家来承担赔偿责任。此案由权限争议法庭作出判决,明确承认了国家的赔偿责任。勃朗哥案件的判决是有条件地承认国家承担有限责任的典型案例。勃朗哥案件的判决,确立了行政法意义上关于国家行政责任的三条重要原则:(1)国家官员因过错造成对公民权益的侵害,国家应对官员的过错承担责任;(2)行政责任与民事责任不同,对行政责任应当适用不同于民法的特殊规则来处理;(3)行政责任案件应当由行政法院管辖。

  勃朗哥案件的判决在历史上第一次明确承认了国家应对其官员的过错承担责任,从而开创了国家行政责任的先例。因此,这次判决被认为标志着严格意义上的国家行政责任的正式形成。勃朗哥案件后,德国于1896年在民法典中确立了国家非权力行为在民法上的赔偿责任,又于1910年以国家责任法确立了对官吏行使统治权行为所产生的赔偿责任,1919年的《魏玛宪法》则在世界上首次以根本法的形式确立了国家赔偿责任。该法第131条规定:“官吏就其所受委任之职务行使公共权力,而违反对第三人之职务上的义务时,原则上由该官吏所属的国家或公共团体负其责任,但对于官吏有求偿权,上述损害赔偿,得以非常司法手续求之”。这些变化表明,政府承担有限责任的法律制度已经初步确立,这为全面确立和确保行政责任奠定了基础。

  3.资本主义社会国家负全面行政责任阶段

  19世纪末20世纪初,西方资本主义国家先后过渡到垄断阶段。这时西方国家普遍强化了以政府为核心的国家机器,政府开始全面介入和广泛干预社会生活。随着国家职能的迅速扩张,政府及其官员侵犯公民合法权益的现象日益增多,人民对政府侵权及其缺乏相应的救济手段逐渐感到不满。政府对社会生活的干预及其侵权现象不可避免地引起社会各界对政府及其官员行政行为的关注。至此,建立较为完备的行政责任体系的历史条件趋于成熟。

  自勃朗哥案件以后,西方国家的行政责任制度在突破了理论和法律障碍的基础上有了迅速的发展。主要表现在,各国的行政责任普遍由宪法加以原则规定,行政责任作为一项重要的制度,在国家政治法律生活中的地位和作用明显加强了;出现了规定国家行政责任和政府官吏行政责任的统一法典或单行法规,行政责任制度得到进一步的法律保障;行政责任制度在理论上得到进一步的充实和完善,发展成为一种具有独特的领域的政治法律制度学说。

  从历史上看,政府行政责任制度的全面确立,是第二次世界大战以后的事情。战后世界形势发生了巨大变化,首先,人权运动发展迅速,民主意识普遍增强。这使得公民极大地增强了对合法权益的自我保护意识,国家绝对主权观念已远远落后于时代的发展。其次,政府职能不断扩大,政府行政机关侵权行为也日益增多。这在理论上和实践上都迫切需要有法律上的手段来控制政府权力的扩张和行政权力的滥用,而政府承担行政责任正是达到此目的有效手段之一。再次,民法中无过失责任理论的发展以及各国社会保障制度的建立,也使得政府行政责任制度得到了越来越多的国家的承认。正是在这种情况下,行政责任的基本原则从法理上得到了确认,从法律上得到了确立,从制度上得到了保障,政府的行政责任制度终于得到了全面的最终的确立。

  西方国家行政责任制度的全面确立主要表现在以下几个方面:

  第一,行政责任在西方各国普遍得到宪法和法律的肯定,政府责任和官员责任并存。各国公务责任法相继问世,并以行政裁决和司法判决为基础实行国家赔偿。

  第二,国家过错责任、严格责任即国家无过错责任开始广泛适用于政府及其官员的行政行为。美国于1946年颁布了《联邦侵权赔偿法》;古老的英国也废弃了“国王不能为非”的信条,于1947年制定了《王权诉讼法》,确立了国家对其代理人的侵权行为应与私法上所规定的有行为能力的成年人一样负法律责任的原则;日本1946年宪法中规定了国家侵权赔偿原则,1947正式颁布了《国家赔偿法》;瑞士于1958年颁布了《联邦与雇员赔偿责任法》。

  第三,行政责任发展成为一种完善的政治法律体系,并与整体国家责任相联系,成为现代民主政治体制国家制度的重要组成部分。

总之,经过100多年的发展,西方各国终于基本上否定了国家豁免说,普遍建立了国家行政责任制度,政府侵权赔偿责任均被不同程度地予以确立。人们对于政府的观念发生了前所未有的深刻变化,认为在民主政治体制下,政府并非是超然于社会之上,享有特权的某种神物,而是作为为公共利益服务、为公民服务的法人。政府具有权利能力和行为能力,是法律关系上权利义务的主体之一,当政府机关的行为侵害人民权利时,应像其它法人组织一样承担侵权赔偿责任。

(二)我国行政责任的发展

  在我国封建社会时期,皇帝拥有至高无上的权力。皇帝无论在法律上还是在事实上都只享有权力而不承担任何责任。

  中华民国时期,1934年的宪法草案曾有关于国家赔偿的规定。该草案第26条规定:“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者,除依法律受惩戒外,应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害,并得依法律向国家请求赔偿。” 该宪法草案于1946年获得通过,标志着中华民国正式承认国家行政责任赔偿制度。除宪法外,当时还有一些法律规定了部分国家行政责任。如1930年公布的《土地法》规定,因登记等错误而使土地所有人的财产受到损害,由该地政府机关负损害赔偿责任;1933年公布的《警械使用条例》规定,因警察人员违法使用警械造成他人伤亡的,由政府先行负责赔偿医药费或抚恤费;1934年公布的《戒严法》和1944年公布的《国家总动员法》规定,政府对人民因国家实行戒严和总动员所受的损失,给予相应的赔偿或救济。

  新中国成立后,我国开始了国家行政责任制度的建设。1954年颁布的第一部宪法中已有关于国家赔偿的原则性规定:“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的,有取得赔偿的权利。” 这是新中国首次用宪法的形式确立了国家赔偿的行政责任制度。此外,一些法律、法规中也有部分内容规定了国家侵权的行政责任。例如1954公布的《中华人民共和国海港管理暂行条例》中规定:“港务局如无任何法律依据,擅自下令禁止船舶离港,船舶得向港务局要求赔偿由于未离港所受之直接损失,并得保留对港务局之起诉权。”

  由于文化大革命的原因,我国国家行政责任制度的建设一度中断。

  1976年文化大革命结束后,随着我国民主法制建设事业的恢复和发展,我国1982年宪法重申了国家赔偿行政责任原则。该宪法第41条规定:“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”与1954年宪法相比,新宪法的规定在两个方面有所发展,一是规定了国家机关的侵权行为及赔偿责任,二是提出了制定专门法律确认国家赔偿责任的要求。继宪法之后,我国1986年颁布的《民法通则》也规定了国家侵权的法律责任:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”以后又陆续有《治安管理处罚条例》、《海关法》等法律、法规规定的内容涉及到了国家侵权的行政责任。

  我国1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》对于建立我国国家行政责任制度具有重要意义。该法专门规定了行政机关的侵权赔偿责任。对行政赔偿责任的主体、承担赔偿责任的条件、赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿经费等问题都作了规定。《行政诉讼法》的颁布标志着我国行政责任制度的初步建立。

行政诉讼法颁布后,行政诉讼案件逐年增多,行政赔偿案件也随之增加,为进一步落实行政机关的行政责任,我国于1994年通过了《国家赔偿法》,1995年正式施行。《国家赔偿法》的通过和实施,标志着我国国家赔偿的行政责任制度的正式建立。

行政责任的归责原则

  行政责任的归责原则是指在法律上确定行政责任所依据的某种标准。关于行政机关的归责原则,世界各国采用的原则很不相同,其中具有代表性的有三种,即过错责任原则、无过错责任原则和违法责任原则。三种归责原则各有利弊。各国根据本国不同情况,采用不同的归责原则。下面分另介绍这几种归责原则。

  1.过错责任原则

  过错责任原则通常指行政机关的行政行为存在着故意或过失的过错,从而成为承担行政责任的根据。

行政行为的过错有主观过错与公务过错之分。

  主观过错指致害行为人具有的一种应受责难的心理状态,包括故意和过失。主观过错在英、美等国家是主要归责原则之一,并常和违法要件一并使用。主观过错观点奠定了行政机关及其公务人员必须对自己的行为负责的基础,也便于分清行政机关及其公务人员的责任。但在实践中,由于致害行为发生在国家行政管理活动中,而行政管理活动常常涉及众多人员及环节,加上程序公开程度不够,使得对究意谁的主观方面犯有过错的判断较为困难,不易把握。

  公务过错指行政机关的公务行为欠缺正常的标准。公务过错明显优越于主观过错原则。公务过错是以公务活动是否达到中等公务活动水准为客观标准来衡量公务活动是否存在过错,以判断实施公务的机关的责任。在这里,公务员个人的过错是次要的,第二位的。公务过错理论避免了主观过错理论在主观方面的判断困难,又适应了国家行政责任的特点,为受害人提供了较多的救济机会。

  2.无过错责任原则

  无过错责任原则也称危险责任原则,指在国家行政机关的公务活动中,只要有损害结果发生,国家行政机关就要承担行政责任,而无须考虑行政机关及其公务人员是否有过错。无过错责任原则产生的时代背景为19世纪下半叶,当时,随着科学技术的迅猛发展及政府权力的不断扩张,公务活动造成危险的情况剧增。在许多情况下,公务人员即使不存在过错或违法,亦可能导致公民合法权益的损害,而过错责任原则对此种情况的救济则显得力不从心。为弥补过错责任原则的不足,无过错责任原则也就应运而生了。无过错责任原则的意旨在于将公务危险造成的风险损失由个人承担转而由社会的全体人员承担,以实现责任的社会化。所以,无过错责任原则具有与过错责任原则截然不同的特点。它不评判侵权行为引起的原因、性质与内容,不问其是否违法或有无过错,而是从侵权行为的结果着眼,从结果责任出发,实行客观归责。当然,各国在适用该原则时通常都予以一定限制,仅将其作为过错责任原则的补充。所以,无过错责任原则在整个责任原则体系中仅处于辅助或从属的地位。

  3.违法责任原则

  违法责任原则指以国家行政机关及其公务人员职务行为违法作为责任标准,而不问侵权的机关或公务人员过错的有无。至于何谓“违法”,在行政责任理论中有两种不同的解释,一种为狭义说,指致害行为违反了法律、法规的明文规定;另一种为广义说,指除违反严格意义上的法律规范外,还包括违反法律的诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。

  我国《国家赔偿法》采用违法责任原则。该法第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”国内多数学者赞成立法采用违法责任原则。理由在于,第一,违法原则与宪法、行政诉讼法的规定相协调,与法治原则、依法行政原则相一致。第二,违法原则简单、明了,易于接受,可操作性强。第三,违法原则避免了主观过错原则对主观方面认定的困难以及过错违法原则的双重标准,有利于保护相对人的合法权益。

行政责任的构成要件

  行政责任的构成要件是使行政责任得以成立的基本条件。行政责任的构成要件是我们理解和把握行政责任的重要理论依据,根据行政责任的构成要件,我们可以对行政机关及其公务人员的行政行为是否应承担行政责任进行较为准确的判断。行政责任的构成要件主要有:

  1.行政责任主体一般为国家行政机关及其公务人员

  行政责任主体是构成行政责任的必备条件之一。行政责任主体即行政责任的承担者。由于行政行为的实质是一种国家行为或政府行为,所以,一般情况下,只有代表国家或政府实施行政行为的主体才有可能成为行政责任的主体,而公民、法人和其它组织则不会成为行政责任的主体。换句话说,在一般情况下,只有国家行政机关及其公务人员才有可能成为行政责任主体。

  此外,得到国家法律、法规授权的非国家行政机关的社会组织以及接受国家行政机关委托的组织或个人在执行公务时也能产生行政责任,从而成为行政责任的主体。即行政责任主体不以国家行政机关及其公务人员为限,任何行为主体,只要获得合法从事国家行政行为的资格并实际实施行政行为,就有可能产生行政责任,成为行政责任主体。因此,行政责任主体不以是否是国家行政机关及其公务人员为绝对界限,而以所实施的是否是行政行为为界限。

  2.行政行为违法

  行政责任必须是由国家行政机关或其公务人员的违法行政行为所产生。行政责任的这一要件实际上包括两个内容:

  第一,承担行政责任的行政行为必须是执行执务的行为。行政机关作为一种组织,除了行使职权与社会发生行政管理关系外,还有可能以普通民事主体的身份与社会发生一般的民事关系。换句话说,行政机关的行为可以分为执行职务的行为和普通民事行为。由于行政责任是一种国家责任,所以,只有行政机关及其公务人员以国家的名义实施行政管理、执行公务的行为才有可能产生行政责任,而行政机关及其公务人员以私法意义上的法人名义所从事的普通民事行为则不产生行政责任。后一种行为造成的损害由行政机关或个人负民事责任,而国家并不对此负责。

  第二,承担行政责任的行政行为必须是违法的执行执务的行为。我国《国家赔偿法》规定国家机关及其工作人员违法行使职权的行为可以引起赔偿,也即可以引起行政责任。

  3.有法律、法规的规定

  行政责任一种法定的责任,因而必须有国家法律、法规的明确规定,必须经由国家法律、法规的确认才有可能产生。没有法律、法规的规定,行政机关及其公务人员的行政行为即使发生损害性后果,也不能产生行政责任。这种情况在实践中通常表现为无法追究行政责任。行政责任的这一构成要件包括如下内容:

  第一,行政责任由有关法律、法规规定和确认。这就是说,行政责任作为一种特定的国家现象,由法的规定而产生并依照法的规定而执行,离开了法的规定,行政责任就无从谈起。因此,在西方国家的法律体系中,一般都有关于行政责任的法律原则以及相应的法律规定。

  第二,没有法的规定不产生行政责任。行政机关及其公务人员的行政行为即使在事实上造成损害,但由于没有法的规定而不承担法律上的行政责任,至多承担道义上的行政责任。在这里,法律、法规的规定是追究和执行行政责任的基本依据。

  第三,由法律、法规规定的例外情况不产生行政责任。这是国家豁免说的一种有条件的沿用。在通常情况下,不承担行政责任的行政行为的范围多局限于特定的领域,像政治、军事、外交活动等领域。对这些方面的国家责任,各个国家一般按照“国家免责”的原则进行处理。

  4.损害事实的存在

  即行政责任必须有特定的行为后果存在。只有当行政机关及其公务人员的行政行为造成特定的损害后果时,才产生实际承担行政责任的问题。这一要件的内容如下:

  第一,行政机关或其公务人员的行政行为造成了特定的可引起行政责任的损害后果。

  第二,损害性后果与行政机关或其公务人员的行政行为存在直接的因果关系,即行政行为涉及的对象所受到的损害必须是行政机关或其公务人员的行政行为直接造成或引起的。由于第三者的行为或自然力的原因所产生的损害不产生行政责任。例如战争、自然灾害等原因引起的损害不产生行政责任。

行政责任的追究

  行政责任的追究,是在行政责任确定的条件下,依据法律、法规的规定,对造成行政责任的行为主体给予一定的行政或法律惩处的制度。这种制度是整个行政责任制度的基本的和重要的环节之一,是行政责任制度的归宿,正是这种制度使行政责任得以最终确立。

  行政行为是以国家或政府的名义进行的有组织的国家行为,是为实现公共利益而实施的行为,因此,当发生损害行为时,一切行政责任在名义上和性质上都由国家或政府承担。然而,国家或政府的行政行为是通过具体的行政机关及其官员的具体行政活动来体现或实现的,这就产生了行政责任主体的双重性及其区分的问题。

  在西方国家,行政责任原则上先由国家或政府承担,但国家或政府同时保留对实际负有责任的政府官员个人的追偿权。这就是说,当行政责任确定后,追究行政责任的一般顺序是:先由国家或政府负损害赔偿责任。如果政府官员个人存在过错或过失,则在国家或政府履行完行政责任的义务后,再依据有关法律、法规向犯有过错或过失的官员个人求偿。

  西方国家政府承担行政责任的方式一般是金钱赔偿。西方学者认为,以金钱赔偿作为承担行政责任的方式,一方面能使受害人得到实际的补救,另一方面也简便了追究行政责任的方式。金钱赔偿金的来源,一般出自国家税收。

  根据西方国家法律、法规的规定,追究行政责任的主体一般为议会、法院、国家检察机关、政府自身和公民个人。作为追究责任主体,有权的国家机关的追究途径一般是立案调查,而作为公民个人,其追究的途径通常是起诉。

  根据我国的政治体制,追究行政机关行政责任的主体,可以是权力机关,也可以是上级行政机关,在法定范围内,还可以是人民法院。由于追究行政责任的主体不同,其所追究的行政责任的范围、方式以及程序也有所不同。

  我国权力机关即人民代表大会,依照宪法和法律的规定,我国人民代表大会追究行政机关的行政责任的方式主要是:可以按法定程序撤销行政机关的违法和不适当的抽象行政行为,可以通过直接干预,要求行政机关自行纠正或者撤销其违法或不适当的决定。

  我国行政机关追究行政责任的方式通常是:通过行政命令责令(下级)行政机关自行纠正错误,追究有关机构或人员的行政责任;或者通过行政复议的方式,撤销、变更负有行政责任的行政机关的行政行为。

  我国人民法院追究行政机关行政责任的方式是:在公民提起行政诉讼的前提下,通过对案件的审理,审查行政机关的具体行政行为的合法性,以撤销、责令履行职责、赔偿损失等方式,来追究行政机关的行政责任;对于行政机关的显失公正的行政处罚行为,人民法院还可以直接予以变更。

  政府官员个人承担行政责任的方式一般是:在被确定负有某种责任而尚未触犯法律的情况下,将受到相应的行政惩处或纪律处分;在触犯法律的情况下,将受到法律制裁。例如,法国《法国公务员总章程》(1959)规定:“一个公务员在任中或行使职权所犯的任何错误应受纪律制裁,必要时按刑法论处。”再例如,日本《日本国家公务员法》规定:国家公务员在违法乱纪、有损全体国民服务员的称号;违反职务义务或渎职条件下应负免职、停职、降薪和警告处分。其它西方国家也有类似规定。

我  国公务员承担的行政责任,就是通常所说的政纪责任。行政处分是这种责任的主要形式,即行政机关对违反行政纪律的公务员所实施的制裁措施。行政纪律由我国《公务员暂行条例》规定。我国《公务员暂行条例》规定的行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职开除等。受撤职处分的,同时降低级别和职务工资。受行政处分期间,不得晋升职务和级别,其中除受警告以外处分的不得晋升工资档次。

  我国对公务员的行政处分依法分别由任免机关或行政监察机关决定,其中给予开除处分的,应当报上级机关备案。县级以下行政机关开除公务员,必须报县级人民政府批准。

  我国对公务员的行政处分,一般要经过立案、调查、审理、处理决定、执行等阶段。行政处分的承办人员应对公务员违纪的事实进行认真的调查取证,认真听取群众的意见,在初步掌握公务员违纪的情况后,应开会集体研究案情,除特别情况外,应通知当事人出席会议,并听取当事人的申辩意见。案情查清楚后,承办人员应将有关材料上报审批机关。上报的材料应包括行政处分审批表、各种证据材料,受处分人的检查或申辩材料以及处理意见等。未经审批机关批准不得执行处分。公务员犯有严重错误,在行政处分决定尚未作出或批准之前不宜担任现职的,可以先停止其职务。审批机关在审批公务员的行政处分时应采取认真负责的态度,不放过任何疑点,必要时可自行调查,并听取当事人的申辩。行政处分决定一般要在机关首长主持召开的工作会议上讨论决定。处分决定要以书面形式通知本人,并存入本人档案。

参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 《行政管理学》西北大学,第十章 行政责任
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