社会保障

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社会保障（Social Security）

　　社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。

　　社会保障作为一种国民收入再分配形式是通过一定的制度实现的。我们将由法律规定的、按照某种确定规则经常实施的社会保障政策和措施体系称之为社会保障制度。由于各国的国情和历史条件不同，在不同的国家和不同的历史时期，社会保障制度的具体内容不尽一致。但有一点是共同的，那就是为满足社会成员的多层次需要，相应安排多层次的保障项目。

　　社会保障的起源最早可追溯到欧洲中世纪世俗和宗教的慈善事业，但是由国家组织、通过立法实行的以保险为特征的社会保障制度则是以德国俾斯麦政府实行的社会保险立法为开端。德国议会在1883-1889年间先后通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》、《退休金保险计划》三项保险立法，开创了社会保障制度的历史。在此后的二十余年间，英国、法国、挪威、丹麦、荷兰和瑞典等国也先后建立起了社会保障制度。

　　第二次世界大战后，社会保障制度才日臻完善。1945年，英国在著名的《贝弗里奇报告》的基础上，率先建成了一套"从摇篮到坟墓"的社会保障制度。同年法国颁布了《社会保障法》，奠定了现代社会保障制度的基础。美国战后也多次修改和扩充了1935年的《社会保障法》，逐步扩大了保障范围。瑞典20世纪40-50年代实行了劳动市场政策和国民义务伤残保险。日本1947年颁布了《失业保险法》，随后又制定了《国民年金法》和《厚生年金法》等。至20世纪50年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。近年来，为实施社会保障筹措资金的社会保障税已成为这些国家仅次于所得税的第二大税类；而社会保障支出则成为最大的财政支出项目。至于发展中国家的社会保障制度，则大多是在第二次世界大战后建立起来的。

　　西方各国的社会保障制度虽然在缓解劳资矛盾、维护资本主义生产方式、保持经济和社会稳定等方面发挥了相当大的作用，但也由于失业、通货膨胀、人口老化等因素的长期困扰而面临危机：一是过度保障使社会保障支出日益膨胀，财政不堪重负；二是福利的平均化和救济过度造成受益不公，致使人们的工作欲望减弱、而对政府和社会的依赖心理加重，使效率受损；三是社会保障管理机构膨胀，管理费用增加，造成社会保障资金流失。

　　为改变这一被动局面，西方各国普遍对社会保障制度进行了调整和改革，使之出现了新的发展趋势。第一，提高社会保障费率，开辟资金来源渠道，增加社会保障收入；第二，降低过高的社会保障标准，减少社会保障支出；第三，减少国家干预，强化市场机制对社会保障的调节作用，使社会保障制度从"国有化"向"私有化"转变，让私有企业在社会保障体系中发挥更重要的作用；第四，鼓励发展商业性保险；第五，将社会保障基金的现收现付制改为现收现付和个人资本积累相结合的混合制，以增强个人的自我保障意识和责任。

　　社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心内容。

　　1、社会保险

　　社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征，主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。社会保险的保障对象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。

　　2、社会救济

　　社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救助的对象有三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低生活水平，给付标准低于社会保险。社会救济的经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠。

　　3、社会福利

　　广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平主要包括各种文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津贴、教育津贴、住宅津贴等。

　　4、社会优抚

　　社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。主要包括向烈属、军属、复员退伍军人、残废军人提供抚恤金、优待金、补助金；举办荣誉军人疗养院、光荣院；安置复员退伍军人；为军队离退休干部提供服务等。社会优抚是一种特殊的社会保障，其目的在于安定军心，维护国家安全，促进社会稳定。

　　5、社会互助

　　社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿交费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助主要形式包括：工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。

　　社会保障主要有保障、分配，调节、稳定四大职能。

　　(一)稳定职能

　　是社会保障中最基本的职能。它通过一系列的措施来调节整个社会的收入差距，消除各种自然风险和社会风险，保障人民生活，使社会共同富裕，从而达到维护安定团结、促进社会经济良性循环发展的目的，并通过健全的社会化的生活安全网，来消除竞争机制运行中的不安定因素，保证社会经济的稳定和发展。

　　(二)保障职能

　　人类只有在获取了基本的物质资料之后，才能得以生存进而从事满足自己及其他需要的劳动。若丧失了这一最低限度的需要，人类生存将面临危机。人类的基本需要是受自然风险和社会风险威胁的。而社会保障正是在这种情况下应运而生的，保障职能是最基本最直接的职能。

　　(三)分配职能

　　要实施社会保障事业，就必须要有可靠的物质保证，必须由国家参与国民收入分配和再分配，以保证此项事业的资金需要，并将资金合理地、有效地分配到最需要的地方。这一过程即是分配过程，是社会保障得以实现的物质基础和前提。

　　(四)调节职能

　　此项职能主要是通过调节企业间的社会保障负担，调节收入差距来实现的。通过调节，均衡各类企业的负担，使各企业在平等的环境中参与竞争，并通过对高收入阶层的调控，对低收人阶层进行补贴，使两者的收入差距保持在合理的限度内，消灭贫困，共同富裕。

　　社会保障的本质是一种分配，是国家为了履行社会保障职能、发展社会保障事业而参与国民收入的分配和再分配。其分配主体是国家，分配客体主要是剩余产品，分配手段具有强制性，分配的结果具有无偿性。

　　由此，我们可以得出结论：社会保障作为一项社会政策，属于政治的范畴，而从其本质来看，是一种分配，则隶属于经济的范畴。

　　1、社会保障是劳动力再生产的保护器

　　社会保障的功能之一就是在劳动力再生产遇到障碍时给予劳动者及其家属以基本生活、生命的必要保障，以维系劳动力再生产的需要，从而保证社会再生产的正常进行。

　　2、 社会保障是社会发展的稳定器

　　通过社会保障对社会财富进行再分配，适当缩小各阶层社会成员之间的收入差距，避免贫富悬殊，使社会成员的基本生活得到保障，能协调社会关系，维护社会稳定。

　　3、 社会保障是经济发展的调节器

　　社会保障对经济发展的调节作用主要体现在对社会总需求的自动调节作用。在经济萧条时期，一方面由于失业增加、收入减少，用于社会保障的货币积累相应减少；另一方面，因失业或收入减少而需要社会救济的人数增加，社会用于失业救济和其他社会福利方面的社会保障支出也相应增加。这使社会保障的同期支出大于收入，从而刺激了消费需求和社会总需求。在经济繁荣时期，其作用则正好相反。

　　此外，社会保障可以解除劳动力流动的后顾之忧，使劳动力流动渠道通畅，有利于调节和实现人力资源的高效配置。

　　一、社会保障管理体制的构成

　　社会保障管理体制是指社会保障管理的制度，管理机构的设置，各机构的职责范围的划分及各机构之间的分工和协作、依存和制约关系的确定，中央和地方、各级社会保障管理机构之间、社会职位机构与有关部门之间、投保单位与受保对象之间在职责权限、权利义务等方面的有关制度，以及社会保障管理的形式、方式和方法的总和。合理构建社会保障管理体制的基本结构与内容，应注意以下几方面：

　　1、统一决策管理与分工实施管理。2．中央集中管理与地方分级管理。3、社会管理与单位管理。4、专业化管理与群众管理。

　　二、完善社会保障管理体制的基本原则

　　建立一个完善的社会保障管理体制，使社会保障的管理运行始终通畅、规范，是我们努力追求的目标。在社会保障管理实践中，要达到这一目标，就必须根据客观规律和现实要求，坚持和遵循以下的基本原则。

　　1、一体化原则。就是将社会保障体系中的社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助和个人储蓄等六个子系统实行相对集中而又统一的管理，纠正“多头管理、各自为政”的局面。同时，根据社会保障体系的总体要求，使政策制定、资金使用、监督管理三位一体。

　　2、社会化原则。就是社会保障管理部门根据相关法律和规章，在全社会范围内筹集资金，实施以社会保障为项目和对象的管理。强调社会化原则主要是为了避免在社会保障管理中过分企业化和政府行政化的倾向。同时，对社会保障管理体制实行社会化原则也是现代社会大生产和市场经济发展的客观要求。

　　3、法制化原则。就是社会保障管理工作必须全面受到法规的约束，以法规为先导，以法规来规范管理行为，并以法规作为处理各种关系的准绳。在立法上，强调中央立法与地方立法结合，社会保障总体立法与分项立法并行；在执法上，强调在相互依托彼此促进的法制网络下，认真按照法律程序和法律要求办事，对违法违规的行为依法处置。

　　4、科学化原则。就是社会保障管理部门的职责和权限必须科学划分、层次分明，特别是对以下四个方面应分开管理：（1）执资分开，即管理部门不直接介入资金运作；（2）执政分开，即管理部门只执行政策不制定政策；（3）执监分开，即管理部门要接受独立的监察机构监察和社会监督，而不仅仅是自我监督。

　　三、社会保障管理机构的设置

　　社会保障管理机构，是社会保障事业的实施、执行和操作部门，也是社会保障管理体制模式的外在表现。也就是说，社会保障管理体制的模式只有通过社会保障管理机构的个体设置才能得以实际运行。同时，管理机构的设置又会对整个社会保障管理体制目标的实现产生较大影响。因此，管理机构的设置是否合理，是决定社会保障的管理工作能否正常运行，是否协调高效的关键之一。

　　1、决策协调机构。这一层次的管理机构一般由政府权威机构充任，主要担当向立法机构提供依据，协助制定社会保障的有关法律，并根据法律导向制定有关政策、制度和发展规划，以及对重大问题进行决策和预算的审议。同时，还负有对社会保障各项目管理部门的协调重任。

　　2、业务执行机构。这一层次的管理机构可根据不同的体制模式，由政府职能部门或事业单位及社团组织充任。它实际是执行国家社会保障方针、政策的综合职能部门，通常都要接受中央主管部门和当地政策的双重领导，并且负责执行政策法规、落实实施方案，以及具体经办社会保障各项目的费用的征集、核算和发放等工作。

　　3、资金运作机构。这一层次的管理机构可由社会保障基金会独立运作，也可委托专设的基金公司。它的主要职能是通过对社会保障基金的统一运作和保值增值，保证社会保障资金的需求。它与业务执行机构关系密切但同处平行关系，根据社会保障管理体制的发展需要，可分别设置从中央到地方的资金运作机构。

　　4、监察监督机构。这一层次的管理机构应由中央或地方政府领导下的社会保障监督委员会担当，主要行使对社会保障各项政策、法规的执行情况，以及社会保障各项目基金的收支、营运和管理的监督权。监察监督机构的组成人员应包括政府部门负责人、社会贤达人士、公众代表和专家。此外，监察监督机构还上连立法机构的法律监察，下通广大民众的社会监督，通过多种途径（包括审计在内），使得社会保障工作在国家既定方针政策的轨道上健康发展。

　　四、社会保障管理体制的类型

　　一个国家的社会保障管理体制，往往由于不同的历史背景、社会制度和经济发展水平等因素而存在一定的差异，因此国际上社会保障管理体制的类型较多。经过总结归纳，我们把国际上比较典型的社会保障管理体制大致划分为以下四种类型：

　　1、集中统一型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在整个国家或地区只建立一个社会保障机构，统一管理有关的各项目的事务，并通过统一征集税收（目的税），以保证社会保障的各项支出。例如英国的社会保障部，就集中统一管理几乎所有社会保障事务，除下属六个委员会和两个管理中心办公室外，在全国各地还普设分支机构，而每个分支机构下又有多个福利办公室。因此，整个管理系统十分庞大。

　　2、统分结合型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是立法、政策、资金和监督四种职能实行统一管理，而具体的社会保障各项目管理则分别由各职能部门分工管理。例如，法国的社会保障管理体制实行了统一立法、统一资金征集管理、统一实行监督，但社会保障各项目的具体管理事务则主要由社会保险局和社会事务局等机构分工管理。前者负责医疗、年金等社会保障工作，而后者主要负责残疾人、老人、儿童等的社会福利工作。此外，还有些特殊性质的项目，如失业保险的管理则由国家劳动部承担。

　　3、分头自治型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在统一立法和统一监督下，对各种社会保障项目实行分头自治管理，相互独立，互不融通。例如德国就属于这种类型，医疗保险、年金、战争被害者的援助等工作由劳动社会部自治管理；医疗、保健、食品卫生、医药和社会福利则由青少年、家庭、妇女保健部实行自治管理。

　　4、市场运作型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是政府部门只作一般监督和政策规划，而社会保障的具体事务，都转与民间部门根据立法参与运作和承办。例如，智利的政府社会保障部门只管制定政策和发展规划，具体业务和基金运营则都由包括私营保险公司在内的民间机构承担，政府对基金运营过程实行动态监督。

　　一、我国社会保障管理体制存在的问题

　　1、社会保障管理体制中国家直接管理的内容过多，社会化成分不足

　　从纵向权力划分看，中央政府事无巨细，都要做出详尽规定。对于我们这样一个幅员辽阔、劳动者构成比较复杂、各地社会经济情况有很大差别的国家来说，这种高度集中的管理体制困扰了中央，也束缚了地方。从横向职能划分看，社会保障管理权限，依享受者身份逐次分割；全民企事业单位由劳动部门负责，行政单位由人事部门负责；即使同一项制度，也多由不同部门管理，如职工退休养老保险，全民企业由劳动部门管，一部分集体企业和个体经营者由社会保险局(中心)管理。虽然很多地方的社会保险正在逐步实现社会统筹，但是社会承担的责任仍然不够明确。

　　2、社会保障的运行机制缺乏有效的法律管理和监督

　　以劳动保险为例，该制度建立初期，《劳动保险条例》明确规定，全国总工会为全国保险事业的最高领导机关，劳动部为全国保险业务的最高监督机关。但以后几年，这种部门间的监督职能逐渐弱化，从必要的监督程序、监督实施措施看，监督几乎消失了。同时，制度自身的控制机制更差，社会保障的享受者、待遇提供者(如医疗保险中的医院、医药行业)基本没有纳入监督的范围，缺乏费用意识，因而监督控制无从谈起。缺乏监督的社会保障制度，在运行过程中也不可能产生自动控制机制。

　　3、社会保障管理行政和事业不分

　　政府职能部门陷于具体业务之中，不仅难于实现上级对下级的有效监督，而且削弱了政府管理部门的行政职能，不利于政府部门履行和不断完善立法的工作职责。在具体业务方面，目前仍然有相当一部分社会保障业务由各单位直接管理，不仅分散了单位的精力，而且实际上仍在延续“单位保障”的做法，使各单位负担畸轻畸重、不均，无法发挥社会保障分担风险、社会调剂、互相互济、公平分配的职能作用。

　　二、建立新的社会保障管理体制的基本原则

　　1、国家承担责任与社会承担责任相结合，以社会承担责任为主

　　国家承担责任，是指由国家出面建立健全社会保障的法律法规，建立政府的管理机构，统一政令、法规，保证公民享受社会保障的权利和承担义务，实现社会保障的根本任务和长远目标，并协调社会保障系统与整个社会的良性运行和社会的可持续发展。

　　2、社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主

　　从具体实施角度看，社会保障就是在社会范围内统筹、调剂社会保障基金，对社会保障对象给予一定的物质帮助，提供一系列必要服务。因此，社会保障的具体业务应该由社会各方的代表建立的社会保障业务管理机构和社会服务机构负责实施，即实行社会化管理。

　　3、内部控制与外部控制相结合，以内部控制为主

　　建立完整的外部控制，主要是确立政府和其他社会团体对社会保障管理工作的监督职能，过去，由于政事不分，政府职能部门自己立法、自己执法，无所谓监督职能，因此，需要建立起一套科学的监督程序，同时建立起一套外部控制机制。根据既定的监督程序，政府主管部门内从中央到地方逐级监督；政府与业务部门间，政府主管部门对社会保障业务管理部门直接监督。

　　三、完善我国社会保障管理体制的措施

　　（一）加强政府的统一管理

　　政府应加强对全国社会保障事业的综合规划、统一管理和统一协调，有力地进行宏观调控，统筹全国的社会保障事务。为加强政府的统一管理，必须把社会保障同劳动工作密切结合起来，以利于发挥社会保障的保障生活、促进生产、稳定社会的重要作用。社会保障的核心是社会保险，各个保险项目都是同劳动问题紧密结合在一起的。

　　（二）加强社会化管理服务

　　为了不断提高社会保障管理的社会化程度，一方面要积极创造条件，逐步建立起社会化管理服务体系，使退休和失业人员脱离原单位，由社会保障业务管理机构集中管理，以革除企业办社会的弊病；另一方面，有些无须实行社会化管理的保障项目和保障对象，要以依托单位进行管理。

　　（三）加快社会保障立法建设，依法实施管理

　　为了实现社会保障管理法制化，必须尽快改变社会保障立法进展缓慢的局面，把在改革中已经确认的各项社会保障活动的准则用法律形式迅速固定下来，巩固社会保障制度改革的成果，为社会保障管理提供法律保证。

　　（四）充分发挥基层组织在社会保障管理中的作用

　　基层组织是指城乡基层政权机构和基层群众自治组织，前者包括乡政府、城市街道办事处，后者包括村民委员会、居民委员会。基层组织最密切、最广泛地联系着广大人民群众，具有极广泛的群众性和社会性。社会保障管理工作的社会性、服务性、群众性决定了必须发挥基层组织的作用。

　　（五）加强财政在社会保障管理中的作用

　　因为国家是社会保障的举办及组织实施的主体，国家财政在社会保障中具有极其重要的地位，因此，在我国社会保障制度的改革与完善过程中，国家财政应进一步发挥其筹集和管理基金的作用。加强国家财政对社会保障的管理应注意把握以下三个方面：1、开征社会保障税，强化社会保险费的征集。2、建立和完善社会保障预算管理和建立社会保障财务制度。3、加强国家对社会保障基金筹集、储存、运营和分配使用的管理和监督。

　　社会保障是人类社会发展到一定阶段的必然产物，是随着人类社会的发展而发展的，它对社会经济生活的各方面都有着重大影响。总的来说，经济的发展决定着社会保障的产生和发展，而社会保障也对经济社会的发展有一定的影响。

　　(一)经济的发展决定社会保障的产生和发展

　　在原始社会末期，生产力水平十分低下，没有剩余产品，氏族部落只能遵循保存部落存活的原则，维持部落的生存。随着生产的发展，剩余产品的出现，进入奴隶社会后，奴隶主为了维护自身的利益，不自觉地向奴隶提供最低生活保障，以维持其生存。到了封建社会，随着家庭在社会生活中作用的日益增强，家庭保障发挥着主要作用。进入工业社会后，资本的原始积累，使社会风险日益加大，也使生产力获得了极大的发展，并使社会财富急剧增加，从而为社会保障准备了必要的物质条件。20世纪中期，新的产业革命，使社会经济飞跃发展，进而为福利国家的建设提供了强大的物质基础。二战以后，各国纷纷把建立社会保障作为政府的基本职责。社会保障演变为政府的职责，公民的权利。从这个发展过程中可以看出社会经济的发展使社会保障的建立和发展成为可能，变为现实。

　　经济实力是发展一切事业的基础，也是社会保障的物质基础。社会保障资金的富裕程度取决于国民收入的多寡，只有经济发展了，国民收入增加了，社会保障资金才会越来越多。

　　(二)社会保障

　　要顺应社会经济发展的需要，一般来说，社会保障的发展水平必须与经济发展水平相适应。社会保障超前，会给经济造成严重的负担，制约经济的发展；社会保障滞后，则会挫伤劳动者的积极性，影响社会的稳定。一般情况下社会保障水平应稍低于经济发展水平；同时，应保持社会保障支出占国民生产总值的适当比重。此外，还必须注重社会公平与效率的统一，根据量能负担和受益的原则，合理确定国家、集体、个人的负担水平，促进社会保障发展。