社会保障立法

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　　社会保障立法是指国家立法机关和国家行政机关按照立法程序而制定、修改和废止关于实施社会保障的法律、法规的活动。

　　社会保障法的原则主要体现在立法的过程中，即立法原则，这是调整社会保障法律关系所应遵循的基本准则，它全面反映社会保障法所调整的社会关系的客观要求，对社会保障法如何调整社会保障法律关系进行整体的指导和规范。

　　一、全面性原则

　　法的最大特点就是其权威性，短期内不会随意更改。一个国家制定社会保障法规，目的是化解劳资矛盾，处理好各方面利益关系，从而有利于社会和谐，促进社会稳定。因此，制定社会保障法时要尽可能全面，避免挂一漏万。

　　二、普遍性原则

　　普遍性的基本含义是一切社会成员均享有社会保障的权利，即任何一个公民在年老、疾病、失业或无法维持最低生活等生活困难发生时，有请求国家给予社会保障的权利。从世界范围来看，最早提出普遍性原则的是“现代社会保障之父”贝弗里奇，他在《社会保险及相关服务》里首次建议“全面和普遍的原则”，把全体国民均作为社会保障覆盖的对象②，即要让人人有权享受社会保障。

　　三、公平性原则

　　社会保障法的公平优先原则主要表现在三方面。一是保障范围的公平性，社会保障法通常不会对保障对象的性别、职业、民族、地位等方面的身份有所限制，全民保障实现的是全体国民社会保障权益的公平性，选择保障实现的亦是覆盖范围内的所有社会成员在社会保障权益方面的公平性。二是保障待遇的公平性，即社会保障一般只为国民提供基本生活保障，超过基本生活保障的需求通常不能通过社会保障途径获得解决。三是保障过程的公平性。社会保障为社会成员解除了许多后顾之忧，维护着社会保障参与社会的起点与过程的公平，通过资金的筹集与保障待遇的给付，又缩小着社会成员发展结果的不公平等。

　　四、效率性原则

　　效率性原则是指在组织经营活动过程中投入资源与产出成果成正比。通俗地说，就是做某项工作时，必须首先确定付出和收获成正比。这一原则要求，在社会保障立法中要防止出现社会保障对经济发展的负效应。这是因为，高福利制度体现了形式上的“公平”，却牺牲了经济效率。高福利制度导致社会保险和津贴标准提高，增加了企业产品成本，进而影响了国家对外竞争能力，同时也影响了企业的再投资，导致资金外移等一些不利的后果。

　　五、可操作原则

　　一部好的法律的重要特点就是其可操作性，制定的社会保障法规要避免仅是些原则性话语，如果不能解决实际具体问题，倒不如不制定出台或暂缓制定出台。例如，在我国，制定社会保障法要明确提出解决诸如养老保险个人账户“空账”、历史债务、基金保值增值难、统筹层次低、基金监管难、社会保险覆盖面应有多大等问题的具体建议。要把我国在社会保险制度改革实践当中一些行之有效的成功经验，加以吸收上升到法律层面，如“收支两条线管理”方法，建立“政府领导，税务征收，财政管理，社保支付，审计监督”的各职能部门分工协作机制。

　　六、可持续原则

　　一个国家制定社会保障法不是权宜之计，更不是一个部门的法律，而应是有利于社会保障制度的可持续发展的，因此要加强统筹协调和政策衔接，推进各类社会保障制度整合，共同发挥作用。在人口老龄化加速、城市(镇)进程加快、就业形式多样化、经济全球化加深的大环境下，我国的社会保障制度不仅要应对人口老化所带来的养老、医疗基金支出快速增长的压力，还要面对大量农民变市民，以及被征地农民、灵活就业人员参加城镇社会保障的问题。同时，也要考虑我国社会保障制度与国际接轨的问题。

　　一、建立健全社会保障法律体系是完善社会保障制度的基本要求；

　　二、完善的社会保障立法体系是维护公民人权和劳动者合法权益的根本保证；

　　三、社会保障问题的国际性，要求加快社会保障立法，促进国际交流。

　　一、社会保障法缘起及历史条件

　　社会保障法作为一种实体法，一般认为缘起于英国中世纪的济贫法。从1531年开始一直到16世纪结束，英王颁布了一系列法令，规定国家对亟待救济的老弱贫民应予以救济。到1601年，伊丽莎白女王下令将以前各项济贫法令编撰补充成为法典颁布，这就是历史上有名的英国《济贫法》(Poor law)或称为《伊丽莎白济贫法》。但是真正现代意义的社会保障法的出现则是源自19世纪末德国所颁布的一系列社会保险法律。从1871年到1889年，德国相继颁布了《陆海军人养老金及遗属救济法》、《劳工疾病保险法》、《工伤社会保险法》、《老年及残疾社会保险法》等法律，确立了国家在保障国民生存权益方面的责任，促使社会共同责任机制的形成并得到确立；并且以维护人的尊严为前提，在保障项目上确立了以人为中心的基本生活需求的重点，其立法内容主要集中在社会保险领域，重在解除劳动者的后顾之忧，从而使社会成员的生存保障上升为合法权益。因此，社会保险立法的出现，才真正意味着现代社会保障立法的产生。

　　现代意义上的社会保障法之所以在19世纪末才得以产生，是由于当时的历史社会条件发生了重大变化：

　　第一，工业革命的完成。虽然英国的工业革命在18世纪60年代就开始了，但是法、德、美等国直到19世纪中叶才真正相继完成工业革命。工业革命的完成促成了机器化大规模生产的出现，社会财富得以大量增加，但同时也带来了诸多的社会问题。一方面，在经济竞争机制中，越来越多的个体生产者失去生产资料，农民则失去土地，沦为雇佣劳动者；另一方面，在机器生产的环境下，劳动强度增加，工伤事故不断，失业威胁增多，疾病治疗和老年生计等问题使雇佣劳动者忧心忡忡。这一系列严重的社会问题危及各国政权的稳固，迫使统治者必须采取相应的对策与措施，社会保障法的诞生就是这些措施的主要载体。

　　第二，自由资本主义逐渐向垄断资本主义过渡。按照马克思的分析，垄断资本主义的产生，导致了社会两极分化的加剧，寡头统治与赤贫阶级同在，产生于19世纪上半叶的共产主义运动也愈演愈烈，从直接破坏机器到进行集体政治行动，这些斗争迫使资产阶级思考对策。因此，社会保障法的出现也可以说是直接源于无产者的斗争。1881年11月17日，德皇威廉一世发表《黄金诏书》宣称：“社会弊病的医治，一定不能仅仅靠对社会民主党进行过火行为的镇压，同时要积极促进工人阶级的福利。”并说：“一个期待养老金的人是最守本分的，也是最容易统治的……社会保险是一种消灭革命的投资”。

　　第三，在历史法学派及其后续潘德克顿法学派的影响下，德国出现了法典化倾向。历史法学派出现于18世纪末19世纪初，当时德国尚四分五裂，落后于其他先行工业化国家，因而该学派是作为“反现代化”的面目出现的，主张法是一个国家民族精神的体现，民族习惯法高于制定法，因而不主张法典化，但该学派的细致的法学研究却为后来的法典化打下了深厚的学术根基，培养了大批卓越的法学家。到19世纪下半叶，德国出现了统一趋势，为完成民族国家的建构，历史法学派中出现了潘德克顿法学派，主张统一立法，注重对概念的分析和法律结构体系的构造，形成法典。因而，社会保险法在德国首先出现，是有其深厚的法学资源作为背景的，与当时德国法学的领先地位有着密不可分的联系。

　　第四，生存权思想和社会改良思潮的兴起。生存权思想可以追溯至17、18世纪欧洲启蒙思想家诸如霍布斯、洛克、卢梭等的天赋人权思想。生存权作为一种权利形态由德国法哲学家费希特(1762—1814)提出，他认为，人能够活，生存才有保障，这是国民应有的权利，不能生存时，他对国家有提出要求生活保障的生存权。而生存权作为法律权利，最早由奥地利空想社会主义法学家门格尔(1841—1906)在其1886年出版的《全部劳动史论》一书中提出，他认为劳动权、劳动受益权、生存权是造成新一代人权群——经济基本权的基础。社会财富的分配应确立一个使所有人都获得与其生存条件相适应的基本份额的客观标准，社会成员根据这一客观标准具有向国家提出比其他具有超越生存欲望的人优先的、为维持自己生存而必须获得的物和劳动的要求的权利。同时，德国19世纪70年代还开始兴起名为“讲坛社会主义”的改良主义思潮。桑巴特、布伦坦诺等一批知名教授在讲坛上极力鼓吹改良，认为国家是超阶级的组织，可以在不触动资本家利益的前提下逐步实行社会主义。这些教授于1872年创立了“德国社会政策学会”，明确主张劳资协调，国家干预经济生活，实施社会政策，保护劳动者正当权益，举办社会保险，缩短劳动日，改良劳动条件。他们支持当时的德国首相俾斯麦推行社会政策，直接促成了1883年几个社会保险法律的制定和实施。

　　二、社会保障立法发展历程

　　社会保障立法发展历程根据立法理念的转变和各国社会保障立法的具体实践，可以划分为四个阶段：

　　(一)济贫法阶段

　　它以1601年英国颁布的《济贫法》(称旧济贫法)为起始标志，直到19世纪80年代社会保险法律产生为止。如前所述，英国早在16世纪上半叶就进行了济贫立法，1601年的《济贫法》是将已有的济贫法令编撰成法典，后于1834年英国上下两院又通过了《济贫法修正案》(即新济贫法)。受英国的影响，荷兰于1854年颁布了《济贫法》。瑞典于1871年颁布了《济贫法》，还有一些国家也制定了自己的济贫法律制度。在这一阶段，立法理念在于救济与矫治贫民，立法的内容局限于救济事务，通过的立法虽然被冠以《济贫法》名称，但提供救济者仍然处于恩赐者地位，接受救济者却必须以牺牲尊严并接受奴役为代价。因此，这一阶段的立法基本上是一种对旧式慈善事业的规定，从而根本不能与现代社会保障立法相提并论。

　　(二)现代社会保障立法产生阶段

　　它以19世纪80年代德国颁布世界上第一批社会保险法律为起始标志，直到20世纪40年代第二次世界大战结束时为止。进入18世纪中叶以后，一些国家工业化进程加快，工人的个人生存风险加大，由社会来承担风险的思想逐渐被接受，德国率先在19世纪80年代进行了一系列社会保险立法。随后，德国的社会保险立法成为他国纷纷效仿的榜样，其影响逐渐波及整个欧洲、北美、拉美及大洋洲等地区。在欧洲大陆，波兰、挪威、意大利等先后建立了各自的社会保险法律体系，英国于1908、1911年先后建立了老年社会保险与疾病社会保险制度。美国则于1935年颁布了综合性的社会保障法，这是世界上首部规范多项社会保障事务的法规，具有综合性特点，在社会保障立法史上具有重要意义。大洋洲国家和拉美国家在20世纪初期也纷纷进入社会保障立法的第一个高峰期，如澳大利亚、新西兰及阿根廷、巴西等拉美国家，在这一时期就纷纷通过立法建立了老年、工伤、疾病等社会保险制度。智利还于1924年率先颁布了除工伤以外几乎包括了所有社会保险项目的综合性社会保险法，这部立法较美国的综合性立法还要早11年。与上述情况相反，亚洲、非洲地区的国家在社会保障立法方面却要滞后很多，这种现象与亚洲、非洲地区工业化进程的缓慢及市场体制发育不足有着密切的关系。

　　(三)现代社会保障立法成熟阶段

　　第二次世界大战以后，随着社会经济的进一步发展和立法理念的变化，社会保障立法进入了定型和成熟阶段。基本的标志有：一是立法的理念不再是单纯的社会稳定观念，而是引进了社会公平观念与普遍性原则；二是从20世纪40年代后期到70年代，不仅工业化国家进入了社会保障立法的又一个高峰期，亚洲、非洲地区的一些发展中国家和地区也纷纷制定社会保障法律，构建实施范围有限的社会保障制度；三是立法的内容超越了社会保险而向其他社会保障领域扩展，除有关社会保险方面的立法继续得到了重视外，社会福利、国民保健及其他社会保障领域的立法均得到了重视，从而促使社会保障法律体系成长为一个有着丰富内容的独立法律部门，据此建立的社会保障制度亦能够为社会成员的生存与发展提供全面的保障；四是一些国际组织开始出面推动全球社会保障制度的建设与发展；五是一些工业化国家根据发展的需要进一步修订、充实了以往颁布的社会保险法律，使之走向定型，而一些发展中国家亦能在借鉴发达国家立法经验的基础上，制定较为成熟的社会保障法律，进而促使社会保障立法在多数国家进入成熟期。因此，这一阶段的社会保障法制建设，是以整体形式(包括社会保险法、社会福利法、社会救助法等各种社会保障法律在许多国家得以制定)和独立法律部门的面孑孔出现的，国民享受社会保障不仅成为一项基本的法定权益，而且扩大到享受现代文明进步的成果(即不再局限于基本生活保障)。

　　(四)现代社会保障立法的完善与发展阶段

　　进人20世纪70年代以后，工业化国家在社会保障立法已经定型的基础上，针对社会保障制度发展进程中出现的问题，纷纷开始探索社会保障制度的改革途径，以求进一步完善本国的社会保障制度，这就必然需要对以往的社会保障法律制度进行必要的修订和完善。发展中国家则一方面需要制定新的社会保障法律以便建立起更加全面的社会保障制度；另一方面同样需要根据社会经济发展与国民对社会保障的需求的变化，进一步修订、完善以往制定的社会保障法律。总而言之，这一阶段还在继续发展中，但已经体现出的特色却会长期指导社会保障立法的发展。如在立法观念上，追求协调发展与可持续发展逐渐成为基调；在国家责任与个人责任的关系上，主张个人及家庭尽到自我保障责任的思想在一些立法中得到体现，这可以视为社会保障立法在某种程度上的回归，它是促使政府、社会、企业与个人合理分担社会经济发展构成压力的重要条件。因此，20世纪70年代以来，大多数国家或地区的社会保障立法均进入了自我完善并与整个社会经济协调发展的时代。