审计监督

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审计监督（Audit Supervision）

　　审计监督是保证国民经济持续、健康、协调发展的必要手段，也是不断提高会计信息质量的必要保证。随着我国经济国际化程度的提高，审计监督无论是方式还是内容都面临着一个与国际规则接轨的问题。为此，对我国过去已试行尤其是一些已被过去实践证明行之有效的审计监督办法，有必要进行认真的反思。

　　目前，在我国税收法律体系中包含国家机关和社会监督两类，审计监督隶属于国家机关监督，除发挥自身监督职能外，同时对其他国家机关和社会监督起重要作用，从而发挥审计监督对完善税收权力制约机制的直接作用和间接作用。

　　审计监督的意义在于，有效的监督是完善权力制约机制，保证税务机关严格依法办事的关键。同时，对于监察、督促国家机关、社会组织和公民遵守税法，依法纳税，具有重要的意义。明确推行执法责任制的必要性、意义、目标、范围、对象以及方法、措施、执法范围和依据，原则性地规定执法责任划分和执法责任追究，将执法责任从行政首长、分管领导、征收系列、稽查系列、内部执法职能部门等进行划分，分别承担相应责任。这样才能明确征税主体以及每一个税务执法人员的责任和义务，牢固树立依法治税观念，确保依法履行职责，正确行使税收权力。

　　(一)审计监督质量不高

　　近年来，随着我国经济体制改革的不断深化，企事业单位经济活动日趋多元化，获取资金的渠道不断拓宽，部分资金活动呈现出无序状态。

　　加之经济领域法制建设的滞后和经济监督的弱化，从而引发一系列复杂经济现象和很不规范的经济行为，违纪现象逐年增多，经济犯罪方式多种多样，偷税漏税现象屡见不鲜。这些现象的大量存在，与审计监督质量不高直接相关。而造成审计监督低下的原因又是多方面的:一是审计目标的定位不恰当，审计工作程序不甚规范；二是审计人员素质及审计技术方法的局限性；三是社会中介机构审计监督机制不科学、不完善，不能真正担负起“经济警察”的职责；四是政府在审计监督上缺乏责任风险机制，对实施监督的主体应承担的法律责任既不够具体也缺乏操作性。如《审计法》第49条虽然对“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的”行为，明确了要承担相应的法律责任。但对监督不作为或监督效力低下应承担什么责任并没有涉及，这种对有责任风险的审计行为实行无风险的监督，监督就很难真正到位，其监督功能也大大弱化。

　　(二)将融为一体的审计监督和审计服务割裂开来

　　我国审计界一直将审计监督和审计服务看作是矛盾的。事实上，审计监督的过程就是审计服务的过程，是同一内涵的两种表现方式而已。由于长期以来将审计监督与审计服务割裂开来，从而使我国的审计监督活动人为地处于两难境地。似乎进行了审计监督就要影响审计服务，于是出现了协调审计监督和审计服务关系的问题。在审计监督过程中需要处理的是监督主体和监督客体的关系。审计监督主体执行的是社会功能，追求的是宏观经济效益的最大化和社会效益的最大化，而审计监督客体更多追求自身利益的最大化。当监督主体的行为不利于监督客体追求自身利益最大化时，两者必然会发生矛盾。例如、因为审计监督而使政府职能部门及行业主管部门领导失去晋升的机会，或者因为审计监督使政府职能部门及行业主管部门丧失预期利益或既得利益时，政府和主管部门及其领导必然会极力干预审计监督活动。事实上，我国《审计法》对审计监督主体和客体的关系已有明文规定，并对审计监督客体的违法行为制定了相应处罚规定。因此，只要加大审计执法力度就可以理顺两者的关系。

　　(三)部分虚拟的审计监督权削弱了审计监督的社会影响力和威慑力

　　我国《审计法》第16条明文规定，审计机关有权对本级各部门的预算执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。然而，在审计监督过程中，审计机构和审计人员时常处于被动地位。从实际运行来看，我国国家审计监督的主体和执法的主体均为审计机构和审计人员，而在审计机构和审计人员受制于政府领导的情况下，当其监督的对象为各级党政领导及政府主管部门时，必然会导致审计监督权的弱化。如我国财政审计“同级审”中面临困境就是监督权弱化的集中体现。由此可见，目前我国审计监督权存在一种虚拟的监督权。尽管其他监督如纪检监督、司法监督也存在监督逃避现象，但是，较之于审计监督，他们由于对被监督者具有直接的制裁权，这无疑有利于监督效果的提高。

　　所谓创新就是在认识社会现象及其内在规律方面有所贡献。审计监督创新的基本内涵应包括：一是审计监督创新应表现出自觉地合规律性，以免创新的自发性、盲目性和随意性；二是审计监督创新应当拥有原创性或首创性(即前所未有)；三是与合规律性和原创性相适应，审计监督创新应当努力站在前人的肩上，具有文明、健康、进步和发展性或不可逆性、传承文明与开拓进取的统一性，不可庸俗地将任何“新”都赋予“创新”字眼；四是审计监督创新应当立足在梯度发展的现实基础上有条件地将已有的创新进行重组或再现，万事不可另起炉灶，从头做起，这是合规律性的一种具体体现，对于后来者来说也是一种创新，但不等于简单的“拿来主义”；五是审计监督创新应当与创新能力有机地结合起来，使任何一种创新都能够进入可操作性的过程，使之转化为现实的审计发展动力。据此，应从以下几方面考虑我国审计监督的创新对策：

　　(一)首先要从理论上重新界定审计监督的内容

　　审计监督的内容要体现时代性，把握规律性，富于创造性。如前所述，审计监督的内容包括审计主体对客体的审计监督、政府及社会对审计工作的管理控制即对审计主体的再监督两部分。

　　(1)审计主体对客体的审计监督主要研究：如何充分发挥审计的监督职能，确保被审计单位的经济活动合规、有效运行；如何适应审计主体组织形式和规模的发展变化，保证审计报告真实、合法；如何建立审计质量和审计组织履行审计法规制度的控制标准；研究进一步完善《注册会计师法》，建立科学规范的注册会计师管理体系，发挥社会中介机构在审计监督中的作用；研究政府审计监督与社会中介机构监督的关系(规范性标准或示范性标准)等。

　　(2)政府及社会对审计工作的管理控制主要研究：进一步完善和规范审计法规体系，为政府或最高权力机关监督审计工作提供法律保障；研究对审计进行再监督的方式、范围，监督的主体、责任，如何完善监督的体制与运行机制；审计信息披露即审计报告的有关法规制度建设研究；审计信息质量的分析与评价标准研究及审计信息的可读性研究等。

　　(二)面对市场经济，明确审计监督在整个社会监督体系中的功能，逐步建立和完善审计监督体系

　　在市场经济条件下，随着经济成分的多元化，加之对国有经济的大范围的改制，各类要素市场的相继建立，我国经济WTO的加入，我国审计监督的内容变得异常复杂，为此，有必要重塑我国审计监督体系。

　　(1)突出展现审计监督的特色。审计监督如何确立自身的监督内容并体现出特色。 这是审计监督得以长期生存而需要解决的重大问题。审计监督只要突出了审计活动本身所具有的体现时代性，把握规律性，富于创造性等特点，也就突出了审计监督的特点。

　　(2)建立高素质的审计监督队伍，要求每位审计人员熟悉WTO国际规则，竭力掌握相关的经济理论知识，为各级政府职能部门和主管部门提供高质量、深层次的审计监督报告。

　　(3)建立区域或全国性的审计监督信息网，进入审计监督信息网的审计信息要具有相关性，即要满足审计监督的需要。从审计监督信息的构成来看，既要有静态的，又要有动态的；既要有国内的，又要有国外的。

　　(4)建立适应市场经济以及经济全球一体化规范的审计监督制度，具体包括：审计监督信息的分类标准；审计监督信息的披露规定；审计监督结果的再监督程序；审计监督结果的公示制度；审计监督者与被监督者之间的权利、义务等。

　　(三)建立健全审计的监督制度，不能忽视基础建设

　　审计监督并不是孤立的，只有把审计监督放到整个社会经济文化和政治制度建设这一大环境中去研究，才能得出对我国审计监督建设有价值的结论。因此，要建立健全审计的监督制度必须加强审计监督制度的基础建设。审计监督制度的基础是审计诚信制度。审计诚信制度建设，包括审计职业道德建设和审计法律责任制度建设，其核心是审计如何实现真实有效。审计诚信为发展市场经济所必需，但市场经济发展又对审计诚信建设产生了各种扭曲性的影响，上市公司由会计舞弊和审计舞弊导致的诚信危机正严重影响着人们对审计职业的信任。为此，应在全国开展诚信教育，建立和发展审计职业道德规范体系，构建审计人员普遍认可和接受的审计诚信和职业道德行为规范，在全社会范围内形成审计诚信的氛围。

　　(四)建立审计监督的激励约束机制

　　审计监督的动力来自两方面，即一方面来自自身社会地位的提高；另一方面来自外部的激励。目前我国审计监督明显缺乏与之相匹配的激励约束机制。这是现阶段我国审计监督不力的重要原因之一。因此，建立审计监督的激励约束机制就成为审计监督中必须解决的一个迫切问题。审计监督作为一种经济管理手段，无论是政府部门党政领导，还是企事业单位党政领导要承认审计监督的管理作用，树立监督也出生产力的观念，大力支持审计监督活动， 为审计监督活动的开展提供必要工作保障。具体来讲：(1)各级政府或企事业单位应建立审计监督专用经费。因为，随着经济活动和社会问题的增多，审计监督的成本会越来越高，无论是审计监督信息的搜集，还是审计监督设备及人力资源的配备均需要比以前有较大的投入。(2)对产生社会效益和经济效益的审计监督成果、应视同优秀的社科成果予以精神和物质两方面的奖励。

　　(五)建立对审计监督成果的绩效评估体系

　　这一评估体系应包括如下几方面内容:(1) 审计监督质量的控制，具体包括虚假审计报告的控制和审计监督信息相关性的提高；(2)选择最能够揭示问题本质特征的审计监督方法，对审计监督的全过程进行监控；(3)对审计监督结果进行可信度检验，并组织专家进行系统评估；(4)通过审计监督网站以及意见箱广泛听取政府职能部门、被审计单位、新闻媒体以及公众对审计监督效果的综合反映。

　　(六)应开展开放型的审计监督活动

　　任何一项监督活动都期望产生较强的社会影响力。然而，目前，我国审计监督活动的影响力远远小于其预期值。其原因最根本的是审计监督活动的开放度不够。这就要求:

　　(1)审计监督队伍应走出审计系统，做好审计监督的宣传普及工作。审计系统可以组织审计监督理论专家和实践专家为基层干部群众、大专院校师生、各级党政领导干部做有影响的审计监督报告，并通俗介绍审计监督的基础知识。

　　(2)在每年下达的审计署科研课题以及国家哲学、社会科学课题中增加审计监督理论和实践的内容，审计系统可以联合社会学、经济学专家共同申报完成。

　　(3)组建全国或局域性的审计监督网站，向国内外学者或实践工作者介绍我国审计监督理论和实践的现状。

　　(4)在审计监督的过程中，应充分吸收新闻媒体监督、公众监督的监督成果，尤其对一些社会关注的热点问题、焦点问题，审计监督与上述监督有机结合，互相借鉴，如果条件成熟，可以组织上述监督部门或单位开展监督论坛，建立全社会的监督网络。

　　(5)审计监督的模式不能搞绝对化，片面强调政府监督和行业自律都是不恰当的。正确的思路应首先明确界定政府监督与行业自律在审计监督制度中的职责分工，从组织、法制、措施方法上形成两者互为制约、互相补充的机制，这样才能有效地实现审计监督的目标。

　　(七) 完善审计监督的实施机制

　　研究我国审计监督的实施机制不难发现，无论是审计监督的纠错机制，还是审计监督目标的选择机制都很难适应审计监督的需要，这就要求必须对审计监督的实施机制进行重构和整合，集中力量，加大监管力度，改善监管的措施和手段，从而提高审计监督的效率和效果。完善审计监督的实施机制必须在遵循系统、充分、灵活原则的基础上，重点解决好以下问题：

　　(1)权力与责任相结合，动力和压力相结合。审计监督规范的制定和实施，都要明确界定相关部门的权利和责任，使之具有相应的动力和压力。负责制定规范的人员应当能够针对不断变化的各项业务，制定出具有适应性和前瞻性的规范；负责监管的人员应当能够及时规范实施中存在的问题，并采取及时、有效的解决办法。

　　(2)相互制约，相互监督，相互合作。参与审计监督的各审计主体之间应当实现相互制约和监督，及时发现审计监督中存在的问题，与此同时，还必须相互合作，实现整体功能的最大化。

　　(3)建立和完善审计监督的纠错与目标选择机制。

　　(4)理清审计监督思路，转变审计监督方式，提高审计监督的效率和质量，促进审计监督步入规范化、经常化、合理化轨道。