税收权力

用手机看条目

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

目录

什么是税收权力

  税收权力税务机关根据国家法律法规的规定,管理税收事务、控制和支配相对人财产和行为的力量,主要包括税款征收权、税收检查权、行政处罚权等

税收权力的特征

  税收权力作为国家权力的组成部分,有以下显著特征:第一,国家意志性。税收权力是国家权力的重要组成部分,体现着国家的意志,是以国家强制力为后盾的。第二,社会公益性。税收权力的设定与行使,必须以保障和增加社会公益为目的,不得以权力设定者和行使者的私利为目标。第三,合法不平等性。税收权力从产生之时起就有合法不平等性和侵害性。税收权力主体不管权力相对方即纳税人是否同意,都可以强制方式单方面确认和改变财产权属关系。对此,纳税人不得以原有权利进行抗辩。但为了防止税收权力被滥用而导致对纳税人权利的非法侵害,纳税人有权通过行政诉讼寻求法律救济。第四,不可放弃性。税收权力行为的目的不在于具体行使者个人的利益,而在于国家和公共的利益。

当前税收权力存在的主要问题

  1.税收立法制度不科学,部门立法使权力寻租成为可能。

  目前,我国税法产生的方式主要有三种:全国人大颁布税收法律;国务院颁布税收行政法规;国务院税收主管部门颁布税收行政规章。在我国庞杂的税收法规体系中,由全国人大颁布的税收法律只有3部,国务院颁布税收行政法规也只有20余部,成百上千的是财政部或国家税务总局制定的规章、规范性文件等。因此,从一定意义上说,财税部门影响甚至主导着国家税法的设定,既是立法者,又是执法者。在这种立法现实下,很难克服部门主义倾向和部门利益对税收立法的负面影响。

  2.税收制度不完善,权力异化有空间。

  一是税收法律体系不健全,税法的严肃性不够。我国目前没有税收基本法,税收制度、税收原则税收征管等,没有通过法律的形式明确下来,很多情况下是因领导人的认识变化而改变税收政策、税收制度和税收征管权限。二是税法规定过于粗放,原则性强,操作性差。三是税务机关自由裁量权过大。

  3.税收征管程序不合理,而且透明度不高,不利于监督。

  一是税收征管程序公开程度和透明度不高,社会公众对税收征管程序和税务部门的工作流程不知晓,导致纳税人不能有效判断税务部门征管行为的合法性,不能切实履行纳税义务,不知自身合法权益是否受到侵害以及如何寻求有效的救济;同时也为少数税务人员不严格地履行程序提供了方便。二是税务救济程序设定不合理。《税收征管法》规定,纳税人同税务机关在纳税上发生争议时,必须按照税务机关的决定缴纳税款,然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院起诉。这种复议前置模式的设定,立法者的初衷大概是想为纳税人提供便捷的税收救济途径,减少税收救济成本。但在实践中,上级税务机关往往出于部门形象的考虑,多是偏袒下级税务机关,维持原决定,纳税人最终还是要进行行政诉讼,税务行政复议的作用没有得到充分发挥。

  4.组织机构的设置不规范,难以做到分权制约。

  少数税务人员素质不高,影响了权力行使的规范性。而公众税法知识缺乏,又不能有效督促税务机关和税务人员正确行使权力

加强税收权力制约的途径

  完善税收立法和税收制度。一是科学构建税种结构框架。当务之急是完善财产收益税制,简化流转税制,清理简撤税收收入少、征收覆盖面小、对经济调节作用不大的辅助性小税种。二是尽快出台税收基本法,把税收制度、税收原则、税收立法及解释、税收执法等以法律的形式明确下来,减少税收工作的随意性,增强严肃性。三是提高税收立法的科学性。要进一步扩大税收立法中的民主,由全国人大及其常委会设立税收立法专门委员会、专门小组,召集立法机关、政府有关部门、学术界和纳税人代表等各方面人员参加。各项税收法律、法规、规章出台前均应广泛征求社会各方面意见。

  明确权限,规范程序,健全内部分权机制,实行内部制约。以权力制约权力的关键在于建立健全分权运行的机制和制度。当前,对税收权力的制约可以考虑在以下几个方面加以改进。一是继续深化税收征管改革,积极推行多种申报和纳税方式,努力探索能对权力有效制衡的新型征管模式,并以法律的形式固定下来。二是优化税收行政组织体系,建立扁平化的组织结构,提高行政效率和质量。三是加快计算机应用步伐,运用现代科技手段管理税收事务,尽量减少人为因素,防止权力滥用。四是健全集体审理、审核制度,坚持对重大税务事项的集体审理审核。五是建立切实可行的税收执法责任体系,以明确的责任来约束和规范行为。六是实行窗口办税,纳税人办理涉税事宜,一律通过窗口,尽量减少纳税人与税务管理人员的单独接触。七是完善税务行政复议制度,推行复议选择模式,当纳税人与税务机关在纳税问题上发生争议时,允许纳税人选择通过行政复议还是行政诉讼来解决问题。八是改革人事管理制度,推行领导干部任期制和一般工作人员定期轮岗制度,避免因在一个地方或一个岗位上工作时间过长而产生的人情关系给公正执法带来的不利影响。

  增加税收权力运行的透明度,提高公民维权意识,实现外部监督制约。一是要加强公民法制教育和主人翁意识教育,牢固树立在法律面前人人平和依法办事等理念,增强维护公共权力规范运行的责任和自我维权意识。二是加强和改进税法宣传。不仅要宣传纳税人应该履行的纳税义务,还要广泛宣传纳税人享有的权利,以及税务部门的职责和义务,使纳税人在自觉履行纳税义务的同时,了解自己都享有哪些权利,了解税务部门应怎样做。三是实行公开办税。把税收权力运行的全过程向纳税人公开,把税务部门的执法依据、执法程序、执法权限、处罚标准以及职责和义务公布于众,让纳税人和社会各界知晓,以便于他们对照监督。

税收权力授予[1]

  权力只有授予,才能行使。现代法治社会在权力问题上所要解决的首要问题就是权力来源和取得形式的合法性问题。其中包括有两层内涵:一是从实质要件上,权力必须来自于人民,取得于人民,受托于人民,服务于人民。这一实质要件的深层本质是人民利益,其权力形成是人民主权。二是从形式要件上,一切权力的取得必须由法律予以规定和确认,即法定授权,它否认、排除和摒弃以其他各种非法治方式取得的权力,即权力法定的唯一性和排他性。上述实质要件解决了权力的本质问题,而形式要件解决了权力取得的方式问题,只有权力来自于人民,取得于法律,才能说它具备了合法性,因而才具有法定效力。从授权与限权的相互关系看,授限是限权的前提。现实生活中之所以出现滥用权力、越权等行为,其原因之一就是有些权力的法定权限不明确,存在有许多权力漏洞,因而为权力腐败行为提供了方便。最后,从权力机制和权力主体的权力意识来讲,理论上的逻辑是:当国家法律在授予某一权利主体以权力时,就预示着同时也对该权力主体提出了受约束的范围。因为当一定范围权力的授予明确后,就告知权力主体只能在该权力范围内行使权力,超越该权力规定范围,便是越权。这样便于权力主体明确自身的职责和权限,以便更好地履行法定权力和职能

  从以上分析可以看出,授权对实现法治至关重要。权力由国家法律授予和确认,可以解决权力合法来源和取得问题,也可以排除其他非法治的权力获取途径,这是法治社会对权力的第一要求。

  从税收权力看,在权力授予的实质要件上是明确的,即来自于人民,服务于人民。在权力授予的形式要件上,税收权力一般都是以法律形式或法律为载体而存在的,因而是合法的,也是具有法定效力的。但是,从我国税收法治实践看,税收权力在授予的形式要件上存在明显的缺陷。

  一是税法的立法级次较低。税法中由最高立法机关(全国人大)制定的法律只占很小部分,绝大多数是以法规、规章、规范性文件等形式存在并实施的。这必然影响税法的效力等级,损害税法应有的严肃性、权威性和稳定性。2000年7月1日正式实施的我国《立法法》规定,税收立法权不属于法律绝对保留的事项。也就是说,国家立法机关虽然拥有专属的立法权,但在特定情况下可以授权行使机关立法,甚至也可授权特区地方国家权力机关立法。显然,该规定的范围过宽,税收立法权包括了多项内容,其中的征税权,既是税收立法权的核心,也是国家主权的组成部分。按民主宪政的通例,有关国家主权的立法事项理应是单一制国家中最高代表机关和联邦制国家中联邦代议机关不可推卸、不得转让的最重要的专有立法事项,它是不能被授予其他主体代为行使的。如果把诸如此类的立法权授予行政机关,可见想像,既是税法制定者,又是税法执行者的机关,出于自身利益考虑,将有可能不合理地扩大其税收权力而造成公众税收负担的加重,而有违税收权力的人民本质属性和国家民主政治原则。

  二是纳税人没有参与立法的权利。我国税收立法活动不仅存在立法机关“缺位”,行政机关“越位”的现象,而且整个立法过程基本上是一种“官方行为”过程。纳税人事前根本不可能知道国家或政府在制定什么税法,甚至一部税法出台许久,也不了解具体内容,更谈不上纳税人参与税收立法了。税收立法权固然应由纳税人通过自己选举的代表机关,,人大或议会来行使,但这并不排除纳税人有参与立法的权利。在西方发达国家,一部税法在酝酿过程中就会面对社会和纳税人广而告之,广泛深入地听取社会各方面的意见。有的国家还以立法听证会的形式,召集有代表性的纳税人讨论和发表意见,并作为税法是否出台的重要参考。也许正是经历了这样一个吸纳民意过程,税收立法比较充分地体现了人民主权原则和授权原则,才使税法的实施在这些国家具有广泛的社会遵从基础。

==对税收权力进行法律控制的必要性== 

  税收权力的扩张具有其内在的必然性,是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前这种特殊时期,不断提高经济效益、加速社会发展是建设社会主义市场经济体制、实行现代化建设的宏伟目标的必然要求。但对社会公平的追求要求我们在注重效益的同时必须加强对税收权力的法律控制。这种控制的必要性具体体现在如下几方面: 

  1、体现“主权在民”的精神,防止税权的异化

  税收权力应由法律加以限定,因为法律是由人大的代表制定的,它体现的是全体人民的意志,代表全体人民的利益。卢梭就曾指出,主权在民,人民是真正的主权者。美国政治家托马斯.杰弗逊宣称:“构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉。”(8)汉密尔顿、麦迪逊等联邦党人也都认为,“人民是权力的唯一源泉。”税收权力是执行法律的权力,它一般由少数执掌权力者行使,从一般的意义上讲易于凌驾于人民之上。权力的异化常常使得税收权力成为拥有税收权力者获得个人利益的工具,完全背离其本来意旨。只有将税收权力控制在法律预设的范围之内依法定程序运行,才能使税收权力真正体现人民的意志,“人民主权”才不至于成为一句空话。我国人民是国家的主人,一切权力包括税收权力都来源于人民,人民通过人民代表大会的形式行使自己的权利,通过立法明确税收权力的范围、内容,使税收权力以为人民服务为其最终目的。

  2、建立法治化税收的要求 

  从民主的角度来看,法律的力量在于它承认和保护个人的尊严和权利。为此,人们有权利选举出代表并制定代表民众利益的法律,然后通过法律实行管理。然而,由于人性的弱点,由于权力本身的固有特性,很难保证通过选举产生的官员就一定能够按人民的意志去做。罗尔斯就认为,即使是由选举产生的政权也很容易成为非正义,“政治制度中非正义的影响比市场的不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积累并成为不平等。利用国家和法制的力量,那些得到利益的人总是可以保证他们自己处在一个有利的地位......而普选制并不是一个有效的对策......。”因此,通过对于政治权力的制度化限制以保障个人权利和创造宪政秩序是必要的。随着税收实践的发展,人们已经更进一步地认识到,对税收权力进行法律控制同样重要,宪政税收理论应运而生:既强调纳税人广泛的参与,也强调对税务机关权力的控制。税收权力扩张的后果之一就是导致行政专制和独裁,使得税收权力不再能体现人民的意志,民主制度遭到破坏。通过法律对税收权力加以严格控制以防止其侵害人民的民主权利,不仅是民主制度得以存在的保障,更是宪政制度的内容所在。 

  3、保障纳税人权利的需要 

  纳税人依据宪法和法律的规定享有一系列的基本权利:政治自由权利、财产权利等。这些权利的存在是纳税人个人得以在社会上生存、享有作为人的自尊以及得到进一步发展的基本前提。由于税收权力是国家权力,不仅负有通过国家的力量保护纳税人基本权利不受非法侵害的义务,同时还具有强烈的不平等性,享有对纳税人个人的支配权,并以国家强制力为后盾,纳税人无法与之相抗衡,往往处于被动、服从的地位,极易受到侵害。税收权力的无所不在,使得纳税人很难对其造成的损害作有效的防卫,其后果是极其严重的。因此,将税收权力控制在法律规定的权限范围之内,并使之严格依照法定的程序行使,一方面可以防止税收权力对纳税人基本权利的不法侵害,另一方面权力的合法行使又起到保障和促进纳税人基本人权的作用。控制税收权力以防止其滥用和越权行使是保障基本人权的重要前提和基本手段。 

  4、维护良好社会秩序的需要

  税收权力涉及国计民生,其支配力和影响力及于社会、政治、经济生活的所有领域。如果税收权力肆意扩张不受约束,不断地侵害纳税人的权利,必然导致纳税人对政府的不信任感增强,社会将处于一种紧张状态,安定团结的良好社会环境就难以形成。反之,合法、良好的税收权力运行状态将有助于树立政府的守法、廉洁、高效的形象,并因此而增强公众对政府的信任。这种信任可以使得公众对政府的行为产生认同感并自觉接受管理、严格遵守法律,减少社会不法行为的发生机率,政府和公众之间的关系由此而达到一种较为和谐的状态,良好的社会秩序更易形成。 

==加强与完善对税收权力的法律控制机制== 

  传统的税收权力来自于权力分立理论,加之税收权力行使方式的自有特征,对传统税收权力的法律控制一般以权力制衡原理为理论依据,其表现形式是在明确行政机关的实体权力范围的前提下通过其他公权力如司法权、立法权对税收权力进行制约。随着税收权力的扩张,现代税收权力的控制有了新的变化,这种变化突出表现在社会控权与税收权力自控机制的兴起以及对程序控权机制的日益重视等方面。下面笔者从控权主体的角度对税收权力的法律控制机制作一具体阐述。 

  (一)对税收权力的立法控制

  立法权通过制定法律以体现人民的意志,宪政税收理论要求税收权力的行使不能违背人民的意志即不能超越法律的规定。因此,用立法权控制税收权力这种传统的方法仍然是最有效的方法之一。对税收权力进行立法控制的主体是立法机关如议会等,在我国国家立法权的主体是全国人民代表大会及其常委会。立法权对税收权力的控制表现在如下两方面: 

  1、立法机关通过立法手段控制税收权力。

  即立法机关通过制定法律来规定税收权力的范围和运行程序,以防止税收权力的滥用、逾越和无序运行。首先,立法直接设定税收权力的实体内容,对税务机关所享有的权力作具体的规范。税收权力只能依据法律才能存在。具体的法律规范对税务机关的抽象权力作更进一步的具体化。两者结合起来,税收权力的范围一般就会比较明晰。公务员法律规范则对执掌税收权力的税务人员的权限范围作比较明确的规定,并对越权者予以惩处。其次,立法对税收权力的运行程序作出规范,明确税收权力的运作过程,防止由于程序不公正而损害纳税人的合法权益。由于法律对税收权力的实体内容的规范毕竟是有限的,而行政自由裁量权的不断扩大日益暴露了实体规则在对税收权力的控制方面的缺陷,人们因此而将目光转向更注重公正性的行政程序上来,希冀通过对行政程序的规范以达到追求行政公正的目的。在西方普通法系国家,行政法的核心理念“自然正义”就是一项最基本的程序法原则。在我国,以《行政处罚法》为代表的行政程序立法已迈出了可喜的一步。今天,行政程序立法已被看作为实现对税收权力控制的更为经常和有效的手段。 

  2、立法机关依法在事后对税收权力监督控制。

  依宪政原则,宪法和法律是人民意志的体现,具有至高无上的权威,税收权力的行使不能与之相违背,否则应当无效。立法机关作为立法者一般享有对税收权力的行使是否严格遵循宪法和法律的规定的监督权。立法机关的监督权一般体现在两方面:一是撤销违背宪法、法律的税收行政法规、规章等规范性法律文件。税收行政立法在法律体系的层级关系中从属于宪法和法律。一旦行政立法与宪法、法律相抵触,立法机关有权予以撤销,从而达到控制税收权力的目的。我国宪法明确规定,全国人大“监督宪法的实施(第63条)”,全国人大常委会“监督宪法的实施;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令(第67条)”。二是追究领导的责任。税务机关实行局长负责制,局长的责任重大,权力也较为集中,其违法的可能性和危害性都较大。立法机关可以通过追究其政治责任而达到控制其权力行使的目的,例如质询、罢免、弹劾等。

  (二)对税收权力的司法控制 

  和立法权相比较,司法权具有很独特的地位。一般意义上的司法权指审判权由法院享有,司法独立是最基本的宪政原则之一。我国宪法也明确规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉(第126条)。”税收权力的行使如果违背了宪法和法律的规定,相对方可以依法诉诸法院,法院通过行使审判权以达到将税收权力约束在合法范围内的目的。税收权力司法控制的主体是法院,其主要是采用对税收权力进行司法审查的方法以纠正违法的行政行为并对由此给相对方造成的损害给予相应的补救。 

  从税收权力的角度而言,司法审查指行政诉讼,即税收权力行为的合法性受到行政相对方的怀疑而由司法机关审查并加以裁决。由于司法机关的活动奉行独立原则,加之在历史发展中法院一直享有崇高的威望,作为外部监督机制的司法审查被认为是保护个人自由和权利的坚强堡垒。没有司法审查的有力保障,行政法治就是一句空话,个人的自由和权利就缺乏保障。同时,司法审查的存在对税务人员也产生一种心理压力,可以促使他们谨慎地行使权力。 

  我国的司法审查制度正式确立于1989年,由《中华人民共和国行政诉讼法》加以规范。8年来,司法审查制度不仅在保护纳税人合法权益、促使税收权力的合法运行方面起了巨大的作用,而且改变了国人传统的法律意识,促进了人们法治观念的形成。

  (三)关于税收权力的自律机制 

  对税收权力进行法律上的有效控制,司法权、立法权都具有不可替代的重要作用。司法控制对保证权力行使的合法性和纳税人的权利起着重要作用,因为这种控制由税务系统以外的人实施,按严格的程序进行,具有很强的客观性和公平性,能够得到社会公众的信赖。立法机关的控制由代表人民意志的议会进行,具有权威性和民主性,容易得到社会的共鸣。然而,这两种方法都有其本身不可避免的缺陷:立法控制只能针对重大的行政违法行为,且不具有经常性;而司法控制则是事后的控制,加之司法审查须由当事人请求才能发生,审理程序缓慢,费时费力,难以防止税收违法行为的发生。当代税收权力的行使的自由裁量度很高,许多行政活动具有很强的专业性、知识性,法院和议会也难以把握。税务机关体系是典型的上下级领导、命令和服从的关系,上级可以随时纠正下级的违法和不当行为。从提高行政效率和维护税务机关良好形象的角度来考虑,税务机关有必要加强自身的监督控制机制的作用。这种控制不仅迅速快捷,效率很高,而且具有日常性和全方位性,能满足随时保护纳税人权利的作用以及税务机关既不影响行政效率又减少行政违法的良好愿望。这种以税务机关为主体的自律机制在当代得到了不断的发展。 

  1、税务机关对下级机关的控制 

  税务机关作为行政执法机关,承担着繁重的国家税务管理事务,拥有大规模的机构和成员。为有效地组织税务机构的活动和促进社会经济的发展,税务机关长期以来形成了严格的上下级之间的命令和服从关系,从属性是税收权力的重要特征:下级对上级有服从的义务,上级对下级有命令支配的权力。因此,上级行政机关可以有效地对下级机关的权力加以监督,纠正其违法行为。这种税收权力的自我控制,通过报告、命令、指示、检查指导等税务活动形式,能全方位地保证税务机关的日常性权力行为的合法有序。除了这种在日常税务管理活动中存在的一般性监督以外,目前在我国基于这种权力层级关系存在的税收权力自我约束机制主要有如下几种:(1)税务行政复议制度。即当税务机关在行使国家税务管理职权时与相对方发生争议,依相对方的申请,上一级国家税务机关或法律规定的其他税务机关依法对有争议的具体行政行为进行审查并作出是否违法的裁决的法律制度。我国施行的《税务行政复议规则》对税务复议制度作了较为全面的规定。税务行政复议作为国家税务机关的内部约束机制,是由上级税务机关对下级税务机关实施的一种制度化、规范化层级监督,是从税务命令、指挥权中分离出来的间接的、独立的监督形式,是对税务活动的违法性进行事后补救的税务救济制度。(2)申诉和控告制度。宪法明确规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,有关国家机关必须查清事实、负责处理(第41条)”。当纳税人受到税收权力的伤害时,可以向其上级机关申诉、控告以寻求救济,上级机关应当及时纠正违法、解决问题。 

  2、税务机关内部设立的专门机构对税收权力的控制 

  为了更有效地加强对自身的监督,弥补以上自律机制控制力度不足的缺陷,许多国家与地区都设立了一些专门从事内部税务监督的机关,使税务内部自我监督机制更加完善。其中比较典型的有香港的廉政专员公署。我国目前税务机关内部设立的专门监督机制主要有两种:(1)税务监察。依1997年5月9日颁布实施的《中华人民共和国税务监察法》,税务监察是指税务机关内部设立的税务监察机关对税务机关及其公务员执行国家法律法规、政策和决定、命令的情况以及违法、违纪的行为进行监察、纠举、惩戒等具有法律效力的行为。这种监督是具有相对独立性的一种统一的全面监督,始终伴随着税务活动,是一种最为经常性的直接的监督控权机制。(2)审计监督审计本质上是一种经济监督活动,是由审计机关依法审核、稽查被审计单位的财政财务收支活动、财政法纪的遵守情况等。在市场经济的条件下,经济领域的违法犯罪活动层出不穷,审计监督的作用尤为重要。1994年的《中华人民共和国审计法》正是加强这一方面监督的重要保证。

税收权力与税收权利辨析

  从以上对权力与权利的概念辨析可知,税收权力就是保障税收活动正常运行必须且应该的,迫使被管理者不得不服从的强制力量,它为税收管理者征税人所独自拥有且为被管理者所承认的强制力量。从权力是一种必须的强制力量看,不论是税收管理者还是被管理者,都必须服从;从权力是一种应该的强制力量看,税收权力必须是通过被管理者所同意和承认的强制力量。就是说,必须通过社会公众的同意来获取合法性。这样看来,只有在民主社会里的税收权力才是真正合法的,是税收管理者和被管理者必须且应该服从的强制力量。被管理者才同时也是税收管理者,税收管理者同时也是被税收管理者。税收权力其实是社会公共权力在税收领域的体现,在税收领域里的迫使被管理者不得不服从的强制力量。在税收领域里的所迫使的被管理者既是指所有的纳税人,也是指所有的征税人。税收权力对于纳税人是一种不得不服从的强制力量似无疑义,但对征税人而言,却是一个比较复杂的问题,需要进行具体的梳理和探析。

  税收权力是一种必须且应该的强制力量,它通常通过税法表达自己的意志。税法是税收权力规范,是应该且必须如何的行为规范,是关于税收活动主体和客体双方那些具有重大社会效用的行为的权力性规范。税收权力是保障税收活动主体和客体双方权利与义务等利害分配的必须且应该如何的强制力量。税收是社会管理者运用公共权力,通过法定的手段对利害社会公共资源者的行为征收一定资源占有费用的活动。结合税收的这一定义,税收权力应该是指保障社会公共资源的管理者与利害社会公共资源者利益合作的强制力量,也就是保障税收活动主客体贡献与索取的必须且应该的强制力量。没有税收权力,社会管理者就无法得到保障社会公共资源维护与增加的利益税收收入;没有税收权力,利害社会公共资源者社会大众的利益和可持续索取就会失去社会公共资源的支持和保障。同样,没有税收权力,税收立法、执法和司法就失去了坚强的后盾和保障,征税者也就失去了权利和义务的根本保障。税收权力事实上是保障社会公共资源和纳税人之间利益的根本手段,征税人是全体社会成员委托管理社会公共资源的维护与增加的代表。

  从“税收是社会管理者运用公共权力,通过法定的手段对利害社会公共资源者的行为征收一定资源占有费用的活动”的定义可知,税收权力会因为所保障的社会公共资源的层次和区域不同而有所区别:中央级税收权力与地方各级税收权力;不同区域的税收权力。也会因为税收权力拥有者的不同而不同,比如有立法机关的税收权力、执法机关的税收权力和司法机关的税收权力等等。

  由于税收权利和税收权力不一样,它是税收权力保障下的必须且应该得到的利益和索取,是社会管理者、领导者所保护的必须且应该的索取和必须且应该得到的利益。这种索取和利益,一方面表现为税收活动主体征税人必须且应该得到的利益和索取,另一方面表现为税收活动客体纳税人必须且应该得到的利益和索取。征税人必须且应该得到的利益和索取就是征税者的权利,就是税收活动主体的权利,纳税人必须且应该得到的利益和索取就是纳税人的权利。征税者的权利就是纳税人的义务,相反,纳税人的权利就是征税者的义务。因为权利和义务具有逻辑相关性,所以有权利必有义务,有义务必有权利。从权利与义务的逻辑相关性看,征税者不仅应该且必须拥有征收到维护、保障和增加社会公共资源所需要收入的权利,还应该履行维护、保障社会公共资源,以及增加新的社会公共资源的义务;纳税人不仅仅应该履行纳税的义务,还应该捍卫自己的权利,行使自己对征税人的管理。征税的规模、多少等等决策应该纳税人说了算,税款应该怎样运用也应该纳税人说了算,应当建立对纳税人所缴税款的效用进行有效监督的机制和制度,保证征税人所征收的税款能够产生最大的积极效用

  但是,根本说来,纳税人要捍卫自己对税收主体的管理权利,必须有相应的制度保障,制度是基础,是主体结构。这个制度就是宪政民主制,只有在宪政民主制下,才能纳税人对税收管理主体行使管理权利。这是因为,税收管理主体所拥有的一切税收权力实际上都是纳税人赋予的,没有纳税人的赋予和承认,税收权力就缺乏合法性。缺乏合法性的税收权力保障下的税收权利和义务已经不是真正意义上的税收权利和义务,只能是一种坐寇式的强制力量保证下的索取和贡献。在这种情况下,不论是征税主体还是纳税主体,都缺乏道义的支持,合法性的保障。自然,在这种情况下,税收权利与义务的分配,就很难保证其公正性,税收活动的秩序也就难于达到预期的效果。

  可见,税收权力和税收权利是完全不同的两个概念,税收权力绝对不能与税收权利划等号,二者不是相似概念,也不是相近概念,是内涵和外延完全不同的两个概念。税收权力是税收权利的根本保障,是保障税收权利主体必须且应该的索取与利益的强制力量;税收权利是税收权力保障下的权利主体必须且应该的索取与利益。一句话,税收权力和税收权利绝不可混用。

税收权力与税收权利混用的危害

  既然税收权力与税收权利不可混用,那么,如果二者混用,其危害是不可忽视的,在实践中必须警惕二者的混用。具体说,税收权力与税收权利混用的危害在于:

  从税收权力的定义看,如果将税收权力与税收权利混用意味着,只要拥有权力,便可拥有权利,便可拥有必须且应该的索取和利益,其危害是显而易见的。它可以使税收权力的拥有者为所欲为,把权力必须如何的强制力发挥到极致,借用公共权力,一方面侵吞社会公共资源,一方面剥夺纳税人的权利,使公共权力沦为谋取个人和集团私利的工具。而且,拒绝对税收权力应该性的追问,逃避被管理者承认和同意的终极追问。其结果,把权力奉为崇拜物,认为权力决定一切,是不受任何约束和限制的。在一个“官本位”意识浓厚的社会氛围里,这种现象的孳生是有其温床的。既然拒绝对权力应该性的追问,那么,权力就只剩下必须性的强制力了,所以,一旦大权在握,就可凭借国家的强制力量,肆意而为,中饱私囊。

  从税收权利的定义看,如果将税收权利与税收权力混用意味着,税收权利与义务的分配只要看税收权力的眼色行事就可以了,根本不存在什么公正、公道的问题。然而,权利与义务的分配必须遵循公正的原则。它要求,税收权利与义务的分配必须是相关的,而且,税收权利最多只能小于等于义务,而不能大于义务,大于义务是不公正的。对纳税主体而言,纳税权利只能小于纳税义务,不能大于纳税义务;对征税主体而言,征税权利只能小于征税义务,不能大于征税义务。由于税收权利是一种“有效要求”,所以,税收权利与税收权力一旦混用,很容易形成权利膨胀的现象,忘记税收义务,特别是征税人如果只强调征税权利的话,很容易忘记或者忽视自己对纳税人肩负的义务,从而导致征税权利大于征税义务,产生新的不公正,背离税收的终极目的。

  从税收学理论研究而言,如果税收权力与税收权利混用的话,科学的税收学就无从建立,税收学会永远无法摆脱非理性的干扰,始终被权力所奴役,无法走出权力的阴影。在科学的税收学体系中,税收权力、税收权利都是其核心范畴。如果连税收权力与税收权利的概念都含混不清,那税收权力与税收权利科学公正的分配就无从谈起。如果连税收权力与税收权利科学公正的分配都未完成,那距离科学税收学的建立就遥不可及。而税收权力与税收权利的科学公正的分配,实际上是整个科学的税收学体系中特别重要的部分,是税制的主体规范对象。

  辨析税收权力与税收权利的概念,理顺二者的关系,其理论与实践的价值和意义是十分重大的。就理论价值而言,辨析可为科学税收体系和优良税制的构建奠定基本概念的基础,理清二者的关系。就实践价值而言,可以进一步认识税收的本质规律,使税收学更加科学,回归大道,指导税收治理活动,提高税收治理的质量和水平,实现税收的职能。

参考文献

  1. 郑江平.论税收权力的合理定位.财经科学.2003年S1期
 
本条目对我有帮助0
MBA智库APP

扫一扫,下载MBA智库APP

分享到:
  如果您认为本条目还有待完善,需要补充新内容或修改错误内容,请编辑条目

评论(共0条)

提示:评论内容为网友针对条目"税收权力"展开的讨论,与本站观点立场无关。

发表评论请文明上网,理性发言并遵守有关规定。

打开APP

以上内容根据网友推荐自动排序生成