财政法

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财政法(fiscal law)

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财政法的概念

  财政法是调整国家财政收支关系的法律规范的总称。法律意义上的财政可界定为以国家为主体的收入和支出活动以及在此过程中形成的各种关系。

  由于财政行为而形成的财政关系可以从很多不同的角度进行分类。如财政收入关系、财政支出关系、财政收支平衡关系;内部财政关系、外部财政关系;财政实体关系、财政程序关系等。根据国家财政活动的范围,国家财政关系还可分为财政收支管理关系、财政管理权限关系和财政活动程序关系。在国家财政关系中,因筹集和取得财政资金、分配和使用财政资金而在国家与各种社会组织和公民之间发生的财政收支管理关系,是国家财政活动中形成的最主要、最广泛的社会关系,包括财政收入管理关系和财政支出管理关系。这是财政法调整对象的主要方面。其次,根据宪法的原则规定,需要在中央与地方政权之间划分财政管理权限,从而形成财政管理权限关系,这是财政法的调整对象。另外,在财政收入财政支出的管理活动中所形成的财政活动程序关系,也是财政关系的重要组成部分。

  一般情况下,根据立法的实际和理解的便利,依照财政收支关系内容的不同,财政法的调整对象可以进一步分为以下几个方面:

  1.财政管理体制关系。财政管理体制关系是在划分中央政府与地方政府行使财政管理权限而发生的财政关系,包括财政立法权限关系、财政收支权限关系、财政管理权限关系等方面。

  2.预算管理关系。预算管理关系是国家各级机关在进行预算活动和预算管理过程中所发生的财政关系,包括国家立法机关和政府执行机关、中央与地方、总预算单位预算之间的权责关系和收支分配关系及其预算活动程序关系。此外,与预算管理关系密切相关的预算外资金管理关系和国家金库管理关系,也属财政法的调整对象。

  3.税收关系。税收关系是国家在税收征收、管理过程中所发生的财政关系。包括税收管理权限关系、税收征纳关系、税收征收管理程序关系等。

  4.国家信用管理关系。国家信用管理关系是国家作为政权主体在参与信用活动过程中所形成的财政关系。包括国家债务管理关系和财政融资管理关系。

  5.财政监督管理关系。财政监督管理关系,是指在国家对国民经济各部门和各单位的财政活动和财务收支等进行监督制约过程中所发生的监督关系。

  6.财政分配的形式,在自然经济条件下主要是实物和力役,而在市场经济计划经济条件下则是货币。

  与此相关的是,国有资产管理关系仅仅是在国有资产经营预算方面可归入财政法的调整范围,而财务管理关系、会计管理关系则不是财政法的调整对象。

财政法的作用

(一)财政法在建立社会主义市场经济体制中的作用

  1.财政法是规范市场经济主体、维护市场经济秩序的重要工具。税收预算管理等方面的财政法是规范市场主体活动的重要准则。财政法为市场经济主体创造公正、公平的竞争环境,通过规范财经秩序,维护社会主义市场经济秩序

  2.财政法是调节社会分配、规范财政收支的法律依据。在国家财政分配过程中,财政法以其确定性、稳定性、规范性为调节社会分配提供法律依据。国家依法组织财政收支,以确保实现国家职能;其他分配单位和个人,也要求财政分配法治化,以使他们与国家之间的利益分配格局处于稳定和规范化的状态。同时,财政法依据公平与效率相结合的原则,通过公平税负财政转移支付等手段,调节社会分配

  3.财政法是发展对外经济合作关系的重要条件。吸引外资、发展对外经济合作关系,必须有一个良好的法治环境。财政法中有关外商投资企业和外国企业的立法,将我国实际情况与国际惯例相结合,成为促进对外经济交往的可靠法律保证。

(二)财政法在振兴国家财政中的重要作用

  1.深化财税体制改革,规范财税管理离不开财政法的确认和引导。从某种意义上说,财政体制改革的过程实质上就是财政法的废、改、立的过程。

  2.健全财政职能,理顺分配关系,需要财政法的规范。财政职能的健全、完善及其充分发挥作用,离不开财政法的规范、确认和保障。

  3.财政法是加强财政监督、维护财经秩序的重要手段。财政法规定财政监督的程序和方法,有利于国家实行多种形式的财政监督,发挥财政监督的重要作用。财政法还通过其鲜明的导向性和承担责任的确定性来维护财经秩序。

  4.加强国家的宏观调控,需要财政法的保障。财政作为国家参与国民收入分配和再分配的重要工具和国家宏观调控的重要手段,处于各种利益分配的焦点上,涉及面广,政策性强,没有强有力的财政法作保障,财政的宏观调控作用就得不到充分发挥。

财政法的基本原则

  财政法的基本原则,是指贯穿于财政法治建设和财政管理活动全过程的根本指导思想和准则,是财政法本质的具体体现。财政法治建设的各个方面包括财政立法、财政执法、财政司法、财政守法和财政法律监督等环节和一切财政活动都必须以财政法的基本原则为依据。

  1.公平与效率相结合的原则

  财政分配的公平,主要是指社会公平,包括纵向公平和横向公平。财政分配的效率,包括经济效率和社会效率。

  公平与效率既具有统一性,也具有对立性,二者必须兼顾。但在实际执行中,又不可避免地要根据一定时期的政治经济形势侧重于某一方面,同时兼顾另一方面。对于我国这一发展中国家来说,从总体上侧重于效率同时兼顾公平,是应有的选择。

  值得注意的是,公平不等于平均。在社会主义市场经济条件下,坚持公平与效率相结合的原则应注意两方面的倾向:一是要克服平均主义思想,二是收入差距要适度。

  2.经济原则

  经济原则要求我们必须从发展国民经济中来考虑财政收支;财政收支的方式和数量必须有利于促进经济的发展。在微观经济方面,国家财政充分运用财税杠杆调节经济的作用,引导企业开展公平竞争;在宏观经济方面,国家财政通过制定财政政策与财政法律、法规,调整国民收入在国民经济各部门之间的分配比例,以及国家、企业、个人之间的分配比例,制约社会总供给总需求的平衡。

  3.财政收支平衡原则

  在确定一定时期的财政分配总规模时,一方面要考虑政府实现其各项职能对资金的需要,另一方面也要考虑国民经济的承受能力,在兼顾量出为入和量入为出的基础上,确定合理的财政分配规模。在实践中,财政收入和财政支出是一对矛盾,而维持财政平衡则是不同历史时期解决这对矛盾的基本做法。

财政法的渊源

财政法的渊源是指财政法律规范的具体表现形式。

  1.宪法中有关财政的法律规范

  我国现行宪法中,有财政立法依据的原则规定,也有直接涉及财政的条款。如《宪法》第56条规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”,第62条规定“全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”,第67条规定“全国人民代表大会常务委员会审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”,第89条规定“国务院编制和执行国家预算”,第117条规定“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用”等。

  2.财政法律

  我国法的渊源中,仅次于宪法的是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律,即狭义上的法律。全国人民代表大会及其常委会所作的决议或决定,如果其内容属于规范性的规定,也应视为狭义上的法律。新中国成立以来,全国人民代表大会及其常委会制定的财政法律和法律性文件共80余件(部)。

  3.财政行政法规

  国务院是最高国家行政机关,可以根据宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的授权,制定、批准和发布财政行政法规及法规性文件,如决议、决定、命令等。这些法律文件的效力次于宪法和法律,但却是财政法的重要表现形式。新中国成立以来,国务院制定和批准的有关财政方面的行政法规和法规性文件达400余件(部)。

  此外,在国务院制定和批准的其他行政法规和规范性文件中,如果其中有涉及财政的法律规范,也属于财政法的渊源。

  4.财政行政规章

  财政部、国家税务总局等国务院职能部门根据宪法、法律、行政法规的规定在其权限范围内发布的有关财政方面的规定、决定、命令、细则等规范性文件,属于财政规章,是对财政法律、财政行政法规的补充、发展和具体化,在整个财政法中所占的比例最大,涉及面最广,具有及时、灵活和针对性强等特点,但其效力和地位均低于财政行政法规。

  新中国成立以来,国务院财政部门制定的有关财政工作的规章和规范性文件3000余件(部),现行有效的仍有1000余件(部)。

  5.地方性财政法规、规章,自治条例和单行条例

  地方性财政法规、规章,自治条例和单行条例,其中有关财政法律规范,也是我国财政法的渊源。

  6.特别行政区的财政法律和其他规范性文件

  特别行政区的财政法律包括特别行政区予以保留的原有的法律和特别行政区立法机关制定的法律,它们是特别行政区财政法重要的渊源。

  7.国际条约

  国际条约,是指我国同外国缔结的双边和多边条约及协定性质的文件,主要调整国家与国家之间的财政税收关系。

  8.财政法律解释

  财政法律解释,是指对财政法律规范的确切含义、真实意旨以及财政法律规范所使用的概念、术语等所作的说明。财政法律解释一般包括立法解释、司法解释和学理解释,能够成为财政法律渊源的财政法律解释主要是立法解释。财政法律解释中,国务院财政部门结合财政法律规范实施中的有关问题所作的解释是行政解释

财政法的性质与法律地位

  我们认为,财政法律规范中包含着一定数量的行政法律规范,这是不容争辩的事实,而财政政策立法的现象无疑也是客观存在的。财政法的法律性质与地位面临着三种选择,第一,将其归入行政法;第二,将其归入经济法;第三,将其分割为两个部门法,行政法律规范归入行政法,经济政策法律规范归入经济法。假如选择第一种方案,必然会导致整个宏观调控法都倒戈行政法,经济法的体系将难以维系。这在理论上研究尚不够深入,在改变人们思维习惯方面也需假以时日。假如选择第二种方案,又明显存在着难以自圆其说的困窘。因为强行将如此众多的行政法律规范纳入经济法,只会使经济法失去本来的色彩,而被行政法同化。所以当务之急,第三种方案是比较现实可行的。当然,在法律的适用过程中,完全没有必要对其加以严格区分,由国家财政机关统一执行即可。而财政法的研究学者也完全没有必要将自己硬性定位于其中的某一个部门法,应该将整个财政法律现象都纳入自己的研究视野。因此,财政法学完全可能横跨财政宪法、财政行政法、财政经济法,甚至包括财政债法。

财政法的地位

  自国家和财政产生以来,也就同时产生了以法律手段调整财政关系的客观需要。然而,在中国和外国的古代法上,虽有大量的调整财政关系的法律规范,但主要由于当时的财政所依附的国家的专制性质,以及法律体系自身演化的历史局限性,诸法合体的古代法上不可能有财政法的独立地位。

  近代的资产阶级革命掀开了财政关系变革的新篇章。资产阶级革命的结果,是新型的资本主义式的财政关系的确立。然而,在自由竞争资本主义时代,财政活动的范围被严格限制在“夜警国家”所要求的狭小区域,财政对行政的附属作用难以突破,所以,确立这种新型财政关系的法律规范主要是集中在宪法和行政法之中。从部门法的定位来看,这一时期的财政法主要属于行政法的范畴。

  进入垄断资本主义阶段以后,随着国家职能的扩张,财政的活动范围也越来越广,财政在资源配置、收入分配和经济景气调整方面的作用也逐渐显现出来。由于财政对社会经济生活的影响日益增强,财政逐渐摆脱对行政的依附,开始具备自己独立的品格,财政的权力性由此凸现。调整财政关系的财政法的性质和职能上也随之而发生变化,财政法的行政法色彩逐渐淡化,而经济法的色彩逐渐增强。

  关于财政法地位的理解,前苏联的情况较为特殊。由于当时的经济集中程度非常之高,所有的货币资金往来关系基本上都被纳入财政管辖的范围。除了财政部本身的活动外,经济单位、银行和保险机关之间的经济往来也具有国家财务活动的性质。针对这种情况,有些学者认为,社会主义财政关系与资本主义时期相比已经发生质的飞跃,财政法应当被视为一个独立的法律部门,以调整统一的资金货币往来关系。也有的学者认为财政法是“相对独立的部门法”、“行政法的一部分”或者“综合部门法”的观点。争论的焦点,主要集中于财政法与行政法的关系、法律体系的结构中是否包括综合部门法等问题上。从发展过程来看,苏联在列宁领导下制定的第一部宪法的第五章就是预算法,从那时起就开始了社会主义国家预算法的研究;1926年,库特利亚列夫斯基教授的《财政法》一书问世,“走出了第一步”;1928年佐格拉科夫教授的《行政财政法》一书出版,认为财政法是行政法的一部分;经1938-1940年的大讨论,苏联科学院法学研究所公布了《苏联社会主义法制体系研究提纲》,指出应按所调整的社会关系的性质划分不同法律部门,财政法作为一个独立部门法的地位得以确立。

  中国建国之后,财政法学研究未能得到充分发展,有关我国法律体系的结构以及财政法在法律体系中的地位问题,尚未得到认真的讨论。改革开放以后,在我国学者自行编撰的第一部《中国大百科全书》法学卷之中,专列了比较详尽的“财政法”词条,并且在体例编排上独立于行政法和经济法,反映了当时我国法学界占主导地位的观点,依然还受着前苏联法学界的影响。然而,随着经济法学的发展和日益成熟,自20世纪80年代中期以来,在几乎所有的经济法学教科书中,财政法都被列为专门的一章;专门的财税法教材也主动将自己归入经济法体系之下;可见,把财政法作为我国经济法学体系中的组成部分,是我国法学界目前的主流观点。

  其实,不论是将财政法视为一个独立部门法的前苏联时期,还是将财政法视为经济法体系构成的现代中国,学者们都注意到了财政领域两类不同性质的法律规范。如,前苏联学者认为,“苏联财政部系统中所包括的各种财政信贷机关间的关系,如果不直接与这些机关执行其职能——动员和分配货币资金,拨款,贷款,监督各单位遵守专款专用和节约国家资金的制度——相联系,则建立在国家管理的一般原则上,受行政法的调整……如果财政信贷机关作为一种进行财政活动的机关,作为一种受国家委托征集货币资金,对有关权力机关所批准的发展国民经济、教育和保健事业等措施进行拨款和贷款的机关,那么它们的活动以及因其活动而发生的各种关系,都由财政法调整。”这说明,行政法在调整财政关系方面还是可以发挥一定作用的。

  无独有偶,我国学者在论述财政法的属性时也实事求是地承认它与行政法的联系。如,有学者认为,国家的财政活动可以区分为两个不同的层次:第一层次是作为行政范畴的财政活动,其目的在于满足国家机关活动经费的需要;第二层次是作为经济范畴的财政活动,其目的在于调节社会经济。两者虽然都涉及经济领域,但后者涉及到经济领域的更深层次。反映到立法上,前者主要是关于国家财政管理机关的设置与职权、财政管理活动的原则、程序和制度,以及财政管理机关与社会组织或公民在一般性收支活动中的权利义务等,而后者所规定的主要是有关国家调节经济的一些财政政策方面的规定。前者是国家进行一般行政管理的法律,属于行政法的范畴,后者是国家调节社会经济的法律,属于经济法的范畴。在现实生活中,这两类法律一般都由国家财政机关负责执行,很难区分哪些规范是经济法性质,哪些规范是行政法性质,也没有必要区分。

   的确,随着政府职能的扩展,财政法的形式和内容都在发生变化,原先属于行政法的财政法现在开始具有经济法的色彩。然而这种转变不可能十分彻底,财政法与行政法的联系是不可割断的。我们认为,行政法在财政法中仍然发挥着基础性的作用,有关财政职权的分配、财政行为的作出、财政救济的实施等,都必须遵守行政法的一般性规定。从分类的标准来看,财政法的经济法属性往往不是体现在法律规范的外在形式,而是着眼于其内涵的价值取向和政策意图。这种宏观的政策目标必须借助现有的行政组织行政行为行政程序行政争议处理机制等才能实现其功效。正因为如此,在财政法领域常常可以发现,有些法律规范从形式上看是一种典型的行政法律规范,但它在价值取向上又是服务于某种经济政策目的的。这些财政法律规范既可以称其为经济法律规范,又可以称其为行政法律规范,其“一体两面”的特征十分明显。正因为如此,我们认为,在法律体系中无论将财政法归入经济法或行政法都不是一个妥当的结论。事实上,财政法既属于经济法,又属于行政法,是经济法和行政法交叉综合的产物。

财政法的功能

   财政法的功能是指财政法在调整财政关系过程中所表现出的一种外在功效。从学理上看,因为财政是财政法规范和调整的对象,所以财政法的功能应当区别于财政的职能。但从实践上看,在现代社会中,由于财政关系总是以财政法律关系的形式而存在,因此,财政职能的实现过程与财政法的实施过程在很多方面会出现重合。

   在一定程度上,财政法是财政活动的一种外在形式,因此,财政法应当服务于不同历史条件下财政活动的内在需要。由此可以推知,在不同的政治经济体制下,由于财政活动的历史基础不同,财政法的功能也是不一样的。

  在奴隶制和封建制社会中,财政的主要职能是获取财政收入,满足以君王为首的统治阶级内部基本的分配需要。受当时历史条件的限制,财政纯粹成为君主专制的工具,很难诞生出民主、法治等现代观念。由于财政权被定性为源自君权,因此,财政法的功能也就表现为通过强制手段,保障君权在财政领域的顺利实施。进入资本主义社会后,财政的收入支出职能虽然依旧存在,但财政法的功能却发生了不小的变化。由于政府财政权力来源于人民,因此,财政法的功能主要表现为防范政府滥用财政权力,损害人民的利益。财政民主主义财政法定主义财政健全主义、财政平等主义等,都是人民通过法律对政府财政活动提出的要求。尽管在资本决定一切的社会中,“人民”的范围实质上不可能扩展到一般的平民阶层,但是这一时期的财政法无论在形式上还是在理念上,对中国的财政法治建设都具有很好的借鉴意义。

  中国没有经历真正的资本主义时期,在新中国建立之前,财政法也从未发挥过依民主机制规范政府财政权力的作用。新中国建立之后,虽然在经济上消灭了私有制,奠定了社会主义公有制基础,但在上层建筑方面,对如何保障人民行使政治经济权利重视不够。财政法理论上是人民当家作主的法律保障,但实际上,由于缺乏正常的民主参与监督机制,保障政府财政权力的运作仍然是首当其冲的。改革开放以后,随着市场经济观念的深入人心,民主和法治成为时代的主旋律,财政法的内容和形式也发生了很大变化。总体来说,财政法的功能应当从绝对服务于财政职能,转向对财政权力施加控制,具体表现在如下三个方面:

  1.财政权力授予功能

  在公共领域,任何权力的存在都会导致支配性的效果,影响到人民的切身利益,因此必须从权力的来源上证明其合法性。根据我国宪法,一切权力来源于人民,任何公共权力的存在必须经过人民的授权。“授权”不是简单的政治口号,而应该是精致的法律程序。从根本上说,由于立法机关是由人民或人民选举的代表组成,法律的制定过程在理论上应当是人民意志和利益的体现,因此,当法律赋予有关机构一定的财政权力时,应当视为已取得人民的授权。

  财政法的授权功能在财政组织法中可以得到明显佐证。财政组织法的存在,不仅仅限于规范相关财政主体的组织机构,更重要的在于依法授予该主体相应的职权。只有具备财政组织法上的依据,财政机关才能合法拥有财政权力。可以说,现代法治社会中,财政法的授权功能是财政活动的前提和基础。如果没有财政权力的存在作为前提,财政法的权力规范功能和监督功能都将失去意义。

  财政法的授权功能最初表现为就具体事项所作的具体授权,这种消极行政的模式与自由市场经济时期的国家观是相适应的。财政机关只能在具体授权的范围内活动,不能越雷池半步。然而时至今日,随着财政职能的日益扩张,财政所面临的社会关系也越来越复杂,财政法的授权方式也不得不有所调整。如针对财政的经济景气调整职能,财政法不可能预见到未来经济发展的所有情况,具体授权难以有效发挥作用,一般性授权才逐渐被立法机关所承认和接受。

  2.财政权力规范功能

  财政权力一旦产生,就必须按照法治社会的要求进行规范。财政法的规范功能主要通过财政行为法、财政程序法及财政责任法表现出来。财政行为法一般规定各种财政行为的前置条件、实体标准、程序要求及法律后果,财政程序法则专门规定财政活动的具体程序。至于财政责任法,它是通过负面的法律责任督促财政机关依法履行职责,因而也能起到一种间接的规范作用。

  除了规定标准、设置程序、负担责任之外,财政法还可以通过为权力划定边界而起到规范作用。例如,尽管一般性授权在财政法中越来越普遍,但并不意味着财政法对此完全放任不管。最起码的要求是,财政法应当为这种概括性权力设置上限。如果权力本身也是一种职责,那么下限的存在也必不可少。否则,权力就会真正成为不受约束的“利维旦”,对人民的基本权利构成现实的威胁。

  当然,受认识水平的限制,规范只能是一个逐步完善的过程。在某个既定的时点上,权力边界的科学性总是相对而言的。然而,问题的关键不在于找到终极真理,而在于确认一种不断追寻真理的机制。只要财政法切实发挥自己规范财政权力的功能,财政法治的目标就会一步一步接近。

  3.财政权力监督功能

   财政法的规范功能和监督功能在目标上是完全一致的,都是为了防止财政权力的滥用和失范。但在具体方式上,前者主要通过制定行为准则而实现,后者则有意设置一种外在的强制,督促财政机关切实履行职责。

   以财政监督法为例,其制定和实施的目的就在于监督财政权力的合法有效运行。按照财政监督法的要求,财政监督机关应当依法监督财政机关正确履行职责。如果发现违法行为,可以进行相应的处理甚至制裁。我国《审计法》的主要功能就在于此。

   为了使财政法的权力监督功能更加深入细致,除了专门的财政监督法之外,财政法一般都赋予权力机关对财政行政机关、上级财政机关对下级财政机关的财政监督权。另外,财政相对人对财政行政机关提起的财政行政诉讼,也是人民藉司法途径监督财政权力的有效方式。

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