財政法

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財政法(fiscal law)

目錄

財政法的概念

  財政法是調整國家財政收支關係的法律規範的總稱。法律意義上的財政可界定為以國家為主體的收入和支出活動以及在此過程中形成的各種關係。

  由於財政行為而形成的財政關係可以從很多不同的角度進行分類。如財政收入關係、財政支出關係、財政收支平衡關係;內部財政關係、外部財政關係;財政實體關係、財政程式關係等。根據國家財政活動的範圍,國家財政關係還可分為財政收支管理關係、財政管理許可權關係和財政活動程式關係。在國家財政關係中,因籌集和取得財政資金、分配和使用財政資金而在國家與各種社會組織和公民之間發生的財政收支管理關係,是國家財政活動中形成的最主要、最廣泛的社會關係,包括財政收入管理關係和財政支出管理關係。這是財政法調整對象的主要方面。其次,根據憲法的原則規定,需要在中央與地方政權之間劃分財政管理許可權,從而形成財政管理許可權關係,這是財政法的調整對象。另外,在財政收入財政支出的管理活動中所形成的財政活動程式關係,也是財政關係的重要組成部分。

  一般情況下,根據立法的實際和理解的便利,依照財政收支關係內容的不同,財政法的調整對象可以進一步分為以下幾個方面:

  1.財政管理體制關係。財政管理體制關係是在劃分中央政府與地方政府行使財政管理許可權而發生的財政關係,包括財政立法許可權關係、財政收支許可權關係、財政管理許可權關係等方面。

  2.預算管理關係。預算管理關係是國家各級機關在進行預算活動和預算管理過程中所發生的財政關係,包括國家立法機關和政府執行機關、中央與地方、總預算單位預算之間的權責關係和收支分配關係及其預算活動程式關係。此外,與預算管理關係密切相關的預算外資金管理關係和國家金庫管理關係,也屬財政法的調整對象。

  3.稅收關係。稅收關係是國家在稅收征收、管理過程中所發生的財政關係。包括稅收管理許可權關係、稅收徵納關係、稅收征收管理程式關係等。

  4.國家信用管理關係。國家信用管理關係是國家作為政權主體在參與信用活動過程中所形成的財政關係。包括國家債務管理關係和財政融資管理關係。

  5.財政監督管理關係。財政監督管理關係,是指在國家對國民經濟各部門和各單位的財政活動和財務收支等進行監督制約過程中所發生的監督關係。

  6.財政分配的形式,在自然經濟條件下主要是實物和力役,而在市場經濟計劃經濟條件下則是貨幣。

  與此相關的是,國有資產管理關係僅僅是在國有資產經營預算方面可歸入財政法的調整範圍,而財務管理關係、會計管理關係則不是財政法的調整對象。

財政法的作用

(一)財政法在建立社會主義市場經濟體制中的作用

  1.財政法是規範市場經濟主體、維護市場經濟秩序的重要工具。稅收預算管理等方面的財政法是規範市場主體活動的重要準則。財政法為市場經濟主體創造公正、公平的競爭環境,通過規範財經秩序,維護社會主義市場經濟秩序

  2.財政法是調節社會分配、規範財政收支的法律依據。在國家財政分配過程中,財政法以其確定性、穩定性、規範性為調節社會分配提供法律依據。國家依法組織財政收支,以確保實現國家職能;其他分配單位和個人,也要求財政分配法治化,以使他們與國家之間的利益分配格局處於穩定和規範化的狀態。同時,財政法依據公平與效率相結合的原則,通過公平稅負財政轉移支付等手段,調節社會分配

  3.財政法是發展對外經濟合作關係的重要條件。吸引外資、發展對外經濟合作關係,必須有一個良好的法治環境。財政法中有關外商投資企業和外國企業的立法,將我國實際情況與國際慣例相結合,成為促進對外經濟交往的可靠法律保證。

(二)財政法在振興國家財政中的重要作用

  1.深化財稅體制改革,規範財稅管理離不開財政法的確認和引導。從某種意義上說,財政體制改革的過程實質上就是財政法的廢、改、立的過程。

  2.健全財政職能,理順分配關係,需要財政法的規範。財政職能的健全、完善及其充分發揮作用,離不開財政法的規範、確認和保障。

  3.財政法是加強財政監督、維護財經秩序的重要手段。財政法規定財政監督的程式和方法,有利於國家實行多種形式的財政監督,發揮財政監督的重要作用。財政法還通過其鮮明的導向性和承擔責任的確定性來維護財經秩序。

  4.加強國家的巨集觀調控,需要財政法的保障。財政作為國家參與國民收入分配和再分配的重要工具和國家巨集觀調控的重要手段,處於各種利益分配的焦點上,涉及面廣,政策性強,沒有強有力的財政法作保障,財政的巨集觀調控作用就得不到充分發揮。

財政法的基本原則

  財政法的基本原則,是指貫穿於財政法治建設和財政管理活動全過程的根本指導思想和準則,是財政法本質的具體體現。財政法治建設的各個方麵包括財政立法、財政執法、財政司法、財政守法和財政法律監督等環節和一切財政活動都必須以財政法的基本原則為依據。

  1.公平與效率相結合的原則

  財政分配的公平,主要是指社會公平,包括縱向公平和橫向公平。財政分配的效率,包括經濟效率和社會效率。

  公平與效率既具有統一性,也具有對立性,二者必須兼顧。但在實際執行中,又不可避免地要根據一定時期的政治經濟形勢側重於某一方面,同時兼顧另一方面。對於我國這一發展中國家來說,從總體上側重於效率同時兼顧公平,是應有的選擇。

  值得註意的是,公平不等於平均。在社會主義市場經濟條件下,堅持公平與效率相結合的原則應註意兩方面的傾向:一是要剋服平均主義思想,二是收入差距要適度。

  2.經濟原則

  經濟原則要求我們必須從發展國民經濟中來考慮財政收支;財政收支的方式和數量必須有利於促進經濟的發展。在微觀經濟方面,國家財政充分運用財稅杠桿調節經濟的作用,引導企業開展公平競爭;在巨集觀經濟方面,國家財政通過制定財政政策與財政法律、法規,調整國民收入在國民經濟各部門之間的分配比例,以及國家、企業、個人之間的分配比例,制約社會總供給總需求的平衡。

  3.財政收支平衡原則

  在確定一定時期的財政分配總規模時,一方面要考慮政府實現其各項職能對資金的需要,另一方面也要考慮國民經濟的承受能力,在兼顧量出為入和量入為出的基礎上,確定合理的財政分配規模。在實踐中,財政收入和財政支出是一對矛盾,而維持財政平衡則是不同歷史時期解決這對矛盾的基本做法。

財政法的淵源

財政法的淵源是指財政法律規範的具體表現形式。

  1.憲法中有關財政的法律規範

  我國現行憲法中,有財政立法依據的原則規定,也有直接涉及財政的條款。如《憲法》第56條規定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”,第62條規定“全國人民代表大會審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告”,第67條規定“全國人民代表大會常務委員會審查和批准國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案”,第89條規定“國務院編製和執行國家預算”,第117條規定“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權。凡是依照國家財政體制屬於民族自治地方的財政收入,都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用”等。

  2.財政法律

  我國法的淵源中,僅次於憲法的是由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律,即狹義上的法律。全國人民代表大會及其常委會所作的決議或決定,如果其內容屬於規範性的規定,也應視為狹義上的法律。新中國成立以來,全國人民代表大會及其常委會制定的財政法律和法律性文件共80餘件(部)。

  3.財政行政法規

  國務院是最高國家行政機關,可以根據憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會的授權,制定、批准和發佈財政行政法規及法規性文件,如決議、決定、命令等。這些法律文件的效力次於憲法和法律,但卻是財政法的重要表現形式。新中國成立以來,國務院制定和批准的有關財政方面的行政法規和法規性文件達400餘件(部)。

  此外,在國務院制定和批准的其他行政法規和規範性文件中,如果其中有涉及財政的法律規範,也屬於財政法的淵源。

  4.財政行政規章

  財政部、國家稅務總局等國務院職能部門根據憲法、法律、行政法規的規定在其許可權範圍內發佈的有關財政方面的規定、決定、命令、細則等規範性文件,屬於財政規章,是對財政法律、財政行政法規的補充、發展和具體化,在整個財政法中所占的比例最大,涉及面最廣,具有及時、靈活和針對性強等特點,但其效力和地位均低於財政行政法規。

  新中國成立以來,國務院財政部門制定的有關財政工作的規章和規範性文件3000餘件(部),現行有效的仍有1000餘件(部)。

  5.地方性財政法規、規章,自治條例和單行條例

  地方性財政法規、規章,自治條例和單行條例,其中有關財政法律規範,也是我國財政法的淵源。

  6.特別行政區的財政法律和其他規範性文件

  特別行政區的財政法律包括特別行政區予以保留的原有的法律和特別行政區立法機關制定的法律,它們是特別行政區財政法重要的淵源。

  7.國際條約

  國際條約,是指我國同外國締結的雙邊和多邊條約及協定性質的文件,主要調整國家與國家之間的財政稅收關係。

  8.財政法律解釋

  財政法律解釋,是指對財政法律規範的確切含義、真實意旨以及財政法律規範所使用的概念、術語等所作的說明。財政法律解釋一般包括立法解釋、司法解釋和學理解釋,能夠成為財政法律淵源的財政法律解釋主要是立法解釋。財政法律解釋中,國務院財政部門結合財政法律規範實施中的有關問題所作的解釋是行政解釋

財政法的性質與法律地位

  我們認為,財政法律規範中包含著一定數量的行政法律規範,這是不容爭辯的事實,而財政政策立法的現象無疑也是客觀存在的。財政法的法律性質與地位面臨著三種選擇,第一,將其歸入行政法;第二,將其歸入經濟法;第三,將其分割為兩個部門法,行政法律規範歸入行政法,經濟政策法律規範歸入經濟法。假如選擇第一種方案,必然會導致整個巨集觀調控法都倒戈行政法,經濟法的體系將難以維繫。這在理論上研究尚不夠深入,在改變人們思維習慣方面也需假以時日。假如選擇第二種方案,又明顯存在著難以自圓其說的困窘。因為強行將如此眾多的行政法律規範納入經濟法,只會使經濟法失去本來的色彩,而被行政法同化。所以當務之急,第三種方案是比較現實可行的。當然,在法律的適用過程中,完全沒有必要對其加以嚴格區分,由國家財政機關統一執行即可。而財政法的研究學者也完全沒有必要將自己硬性定位於其中的某一個部門法,應該將整個財政法律現象都納入自己的研究視野。因此,財政法學完全可能橫跨財政憲法、財政行政法、財政經濟法,甚至包括財政債法。

財政法的地位

  自國家和財政產生以來,也就同時產生了以法律手段調整財政關係的客觀需要。然而,在中國和外國的古代法上,雖有大量的調整財政關係的法律規範,但主要由於當時的財政所依附的國家的專制性質,以及法律體系自身演化的歷史局限性,諸法合體的古代法上不可能有財政法的獨立地位。

  近代的資產階級革命掀開了財政關係變革的新篇章。資產階級革命的結果,是新型的資本主義式的財政關係的確立。然而,在自由競爭資本主義時代,財政活動的範圍被嚴格限制在“夜警國家”所要求的狹小區域,財政對行政的附屬作用難以突破,所以,確立這種新型財政關係的法律規範主要是集中在憲法和行政法之中。從部門法的定位來看,這一時期的財政法主要屬於行政法的範疇。

  進入壟斷資本主義階段以後,隨著國家職能的擴張,財政的活動範圍也越來越廣,財政在資源配置、收入分配和經濟景氣調整方面的作用也逐漸顯現出來。由於財政對社會經濟生活的影響日益增強,財政逐漸擺脫對行政的依附,開始具備自己獨立的品格,財政的權力性由此凸現。調整財政關係的財政法的性質和職能上也隨之而發生變化,財政法的行政法色彩逐漸淡化,而經濟法的色彩逐漸增強。

  關於財政法地位的理解,前蘇聯的情況較為特殊。由於當時的經濟集中程度非常之高,所有的貨幣資金往來關係基本上都被納入財政管轄的範圍。除了財政部本身的活動外,經濟單位、銀行和保險機關之間的經濟往來也具有國家財務活動的性質。針對這種情況,有些學者認為,社會主義財政關係與資本主義時期相比已經發生質的飛躍,財政法應當被視為一個獨立的法律部門,以調整統一的資金貨幣往來關係。也有的學者認為財政法是“相對獨立的部門法”、“行政法的一部分”或者“綜合部門法”的觀點。爭論的焦點,主要集中於財政法與行政法的關係、法律體系的結構中是否包括綜合部門法等問題上。從發展過程來看,蘇聯在列寧領導下制定的第一部憲法的第五章就是預演算法,從那時起就開始了社會主義國家預演算法的研究;1926年,庫特利亞列夫斯基教授的《財政法》一書問世,“走出了第一步”;1928年佐格拉科夫教授的《行政財政法》一書出版,認為財政法是行政法的一部分;經1938-1940年的大討論,蘇聯科學院法學研究所公佈了《蘇聯社會主義法制體系研究提綱》,指出應按所調整的社會關係的性質劃分不同法律部門,財政法作為一個獨立部門法的地位得以確立。

  中國建國之後,財政法學研究未能得到充分發展,有關我國法律體系的結構以及財政法在法律體系中的地位問題,尚未得到認真的討論。改革開放以後,在我國學者自行編撰的第一部《中國大百科全書》法學捲之中,專列了比較詳盡的“財政法”詞條,並且在體例編排上獨立於行政法和經濟法,反映了當時我國法學界占主導地位的觀點,依然還受著前蘇聯法學界的影響。然而,隨著經濟法學的發展和日益成熟,自20世紀80年代中期以來,在幾乎所有的經濟法學教科書中,財政法都被列為專門的一章;專門的財稅法教材也主動將自己歸入經濟法體系之下;可見,把財政法作為我國經濟法學體系中的組成部分,是我國法學界目前的主流觀點。

  其實,不論是將財政法視為一個獨立部門法的前蘇聯時期,還是將財政法視為經濟法體系構成的現代中國,學者們都註意到了財政領域兩類不同性質的法律規範。如,前蘇聯學者認為,“蘇聯財政部系統中所包括的各種財政信貸機關間的關係,如果不直接與這些機關執行其職能——動員和分配貨幣資金,撥款,貸款,監督各單位遵守專款專用和節約國家資金的制度——相聯繫,則建立在國家管理的一般原則上,受行政法的調整……如果財政信貸機關作為一種進行財政活動的機關,作為一種受國家委托徵集貨幣資金,對有關權力機關所批准的發展國民經濟、教育和保健事業等措施進行撥款和貸款的機關,那麼它們的活動以及因其活動而發生的各種關係,都由財政法調整。”這說明,行政法在調整財政關係方面還是可以發揮一定作用的。

  無獨有偶,我國學者在論述財政法的屬性時也實事求是地承認它與行政法的聯繫。如,有學者認為,國家的財政活動可以區分為兩個不同的層次:第一層次是作為行政範疇的財政活動,其目的在於滿足國家機關活動經費的需要;第二層次是作為經濟範疇的財政活動,其目的在於調節社會經濟。兩者雖然都涉及經濟領域,但後者涉及到經濟領域的更深層次。反映到立法上,前者主要是關於國家財政管理機關的設置與職權、財政管理活動的原則、程式和制度,以及財政管理機關與社會組織或公民在一般性收支活動中的權利義務等,而後者所規定的主要是有關國家調節經濟的一些財政政策方面的規定。前者是國家進行一般行政管理的法律,屬於行政法的範疇,後者是國家調節社會經濟的法律,屬於經濟法的範疇。在現實生活中,這兩類法律一般都由國家財政機關負責執行,很難區分哪些規範是經濟法性質,哪些規範是行政法性質,也沒有必要區分。

   的確,隨著政府職能的擴展,財政法的形式和內容都在發生變化,原先屬於行政法的財政法現在開始具有經濟法的色彩。然而這種轉變不可能十分徹底,財政法與行政法的聯繫是不可割斷的。我們認為,行政法在財政法中仍然發揮著基礎性的作用,有關財政職權的分配、財政行為的作出、財政救濟的實施等,都必須遵守行政法的一般性規定。從分類的標準來看,財政法的經濟法屬性往往不是體現在法律規範的外在形式,而是著眼於其內涵的價值取向和政策意圖。這種巨集觀的政策目標必須藉助現有的行政組織行政行為行政程式行政爭議處理機制等才能實現其功效。正因為如此,在財政法領域常常可以發現,有些法律規範從形式上看是一種典型的行政法律規範,但它在價值取向上又是服務於某種經濟政策目的的。這些財政法律規範既可以稱其為經濟法律規範,又可以稱其為行政法律規範,其“一體兩面”的特征十分明顯。正因為如此,我們認為,在法律體系中無論將財政法歸入經濟法或行政法都不是一個妥當的結論。事實上,財政法既屬於經濟法,又屬於行政法,是經濟法和行政法交叉綜合的產物。

財政法的功能

   財政法的功能是指財政法在調整財政關係過程中所表現出的一種外在功效。從學理上看,因為財政是財政法規範和調整的對象,所以財政法的功能應當區別於財政的職能。但從實踐上看,在現代社會中,由於財政關係總是以財政法律關係的形式而存在,因此,財政職能的實現過程與財政法的實施過程在很多方面會出現重合。

   在一定程度上,財政法是財政活動的一種外在形式,因此,財政法應當服務於不同歷史條件下財政活動的內在需要。由此可以推知,在不同的政治經濟體制下,由於財政活動的歷史基礎不同,財政法的功能也是不一樣的。

  在奴隸制和封建制社會中,財政的主要職能是獲取財政收入,滿足以君王為首的統治階級內部基本的分配需要。受當時歷史條件的限制,財政純粹成為君主專制的工具,很難誕生出民主、法治等現代觀念。由於財政權被定性為源自君權,因此,財政法的功能也就表現為通過強制手段,保障君權在財政領域的順利實施。進入資本主義社會後,財政的收入支出職能雖然依舊存在,但財政法的功能卻發生了不小的變化。由於政府財政權力來源於人民,因此,財政法的功能主要表現為防範政府濫用財政權力,損害人民的利益。財政民主主義財政法定主義財政健全主義、財政平等主義等,都是人民通過法律對政府財政活動提出的要求。儘管在資本決定一切的社會中,“人民”的範圍實質上不可能擴展到一般的平民階層,但是這一時期的財政法無論在形式上還是在理念上,對中國的財政法治建設都具有很好的借鑒意義。

  中國沒有經歷真正的資本主義時期,在新中國建立之前,財政法也從未發揮過依民主機制規範政府財政權力的作用。新中國建立之後,雖然在經濟上消滅了私有制,奠定了社會主義公有制基礎,但在上層建築方面,對如何保障人民行使政治經濟權利重視不夠。財政法理論上是人民當家作主的法律保障,但實際上,由於缺乏正常的民主參與監督機制,保障政府財政權力的運作仍然是首當其衝的。改革開放以後,隨著市場經濟觀念的深入人心,民主和法治成為時代的主旋律,財政法的內容和形式也發生了很大變化。總體來說,財政法的功能應當從絕對服務於財政職能,轉向對財政權力施加控制,具體表現在如下三個方面:

  1.財政權力授予功能

  在公共領域,任何權力的存在都會導致支配性的效果,影響到人民的切身利益,因此必須從權力的來源上證明其合法性。根據我國憲法,一切權力來源於人民,任何公共權力的存在必須經過人民的授權。“授權”不是簡單的政治口號,而應該是精緻的法律程式。從根本上說,由於立法機關是由人民或人民選舉的代表組成,法律的制定過程在理論上應當是人民意志和利益的體現,因此,當法律賦予有關機構一定的財政權力時,應當視為已取得人民的授權。

  財政法的授權功能在財政組織法中可以得到明顯佐證。財政組織法的存在,不僅僅限於規範相關財政主體的組織機構,更重要的在於依法授予該主體相應的職權。只有具備財政組織法上的依據,財政機關才能合法擁有財政權力。可以說,現代法治社會中,財政法的授權功能是財政活動的前提和基礎。如果沒有財政權力的存在作為前提,財政法的權力規範功能和監督功能都將失去意義。

  財政法的授權功能最初表現為就具體事項所作的具體授權,這種消極行政的模式與自由市場經濟時期的國家觀是相適應的。財政機關只能在具體授權的範圍內活動,不能越雷池半步。然而時至今日,隨著財政職能的日益擴張,財政所面臨的社會關係也越來越複雜,財政法的授權方式也不得不有所調整。如針對財政的經濟景氣調整職能,財政法不可能預見到未來經濟發展的所有情況,具體授權難以有效發揮作用,一般性授權才逐漸被立法機關所承認和接受。

  2.財政權力規範功能

  財政權力一旦產生,就必須按照法治社會的要求進行規範。財政法的規範功能主要通過財政行為法、財政程式法及財政責任法表現出來。財政行為法一般規定各種財政行為的前置條件、實體標準、程式要求及法律後果,財政程式法則專門規定財政活動的具體程式。至於財政責任法,它是通過負面的法律責任督促財政機關依法履行職責,因而也能起到一種間接的規範作用。

  除了規定標準、設置程式、負擔責任之外,財政法還可以通過為權力劃定邊界而起到規範作用。例如,儘管一般性授權在財政法中越來越普遍,但並不意味著財政法對此完全放任不管。最起碼的要求是,財政法應當為這種概括性權力設置上限。如果權力本身也是一種職責,那麼下限的存在也必不可少。否則,權力就會真正成為不受約束的“利維旦”,對人民的基本權利構成現實的威脅。

  當然,受認識水平的限制,規範只能是一個逐步完善的過程。在某個既定的時點上,權力邊界的科學性總是相對而言的。然而,問題的關鍵不在於找到終極真理,而在於確認一種不斷追尋真理的機制。只要財政法切實發揮自己規範財政權力的功能,財政法治的目標就會一步一步接近。

  3.財政權力監督功能

   財政法的規範功能和監督功能在目標上是完全一致的,都是為了防止財政權力的濫用和失範。但在具體方式上,前者主要通過制定行為準則而實現,後者則有意設置一種外在的強制,督促財政機關切實履行職責。

   以財政監督法為例,其制定和實施的目的就在於監督財政權力的合法有效運行。按照財政監督法的要求,財政監督機關應當依法監督財政機關正確履行職責。如果發現違法行為,可以進行相應的處理甚至製裁。我國《審計法》的主要功能就在於此。

   為了使財政法的權力監督功能更加深入細緻,除了專門的財政監督法之外,財政法一般都賦予權力機關對財政行政機關、上級財政機關對下級財政機關的財政監督權。另外,財政相對人對財政行政機關提起的財政行政訴訟,也是人民藉司法途徑監督財政權力的有效方式。

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