行政法律規範
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什麼是行政法律規範[1]
所謂行政法律規範，是指由各種國家機關所制定的，由國家強制力保證實施的有關行政管理的各種法律規範的總稱。
它具有如下一些特征：
1. 制定主體的特定性
行政法律規範都是由國家機關制定或認可的，或者是由國家權力機關依照其職權範圍，並按一定的立法與決策程式制定出來的，具體表現為不同法律規範形式的成文性規範文件；或者是雖然未經國家制定，但已經實際存在併為人們所遵守的行為規則，經過特定國家機關予以認可後也成為具有法律效力的規範，如習慣法、司法判例等。簡而言之，行政法律規範必須是具有相應職權的各種國家機關，經過特定的決策與立法程式予以制定或確認之後，才能形成；沒有國家機關的合法制定或確認，就不能成為行政法律規範。
2. 調整對象的特定性
行政法律規範的調整對象是行政法律關係，也就是國家行政機關在行使國家行政權力、履行行政管理職能的過程中所形成的行政主體與相對人之間的權利義務關係。其中，當事人一方必須是國家行政機關或經其委托的機關、組織與個人。也就是說，必須有一方是代表國家履行行政管理職能的行政行為主體。這是將行政法律規範與其他法律規範區分開來的基本屬性。
3. 效力上的權威性、強制性與普遍適用性
行政法律規範作為一種法律規範，與其他種類的法律一樣，具有法定權威性，也就是對其調整對象——行政法律關係的主客體及其行為具有約束力。法律規範一經頒佈，在法定生效期開始之後，在管轄範圍之內，所有組織與社會個人都必須嚴格遵守，否則就會受到相應的行政與法律製裁。而且，這種約束力由國家強制力來保證實施，具有強制性特征。行政法律規範的這一基本屬性決定了它具有必須履行和不可違背的性質。否則，違反者就會依法受到行政處分、處罰，甚至受到更為嚴厲的法律製裁。此外，行政法律規範同樣具有普遍適用性這一法律特征。也就是說，它不針對某一個特定人或具體行為，而是對類似調整對象具有多次適用性。無論什麼行政部門或是行政行為，只要在行政法律規範的規範範圍之內，都要受到同等的規範與約束，違反行政法律規範之後都要受到同樣的行政處分或法律製裁。
4.行政法律規範類型的多樣性與效力等級上的層級性
如前所述，行政法律規範從憲法規範、普通法律，到行政法規，乃至於“紅頭文件”，類型多種多樣，數量眾多，內容極其龐雜，既沒有像民法、刑法那樣形成統一的法典，又存在極其複雜的存在形式與制定主體體系。所有這些都使得行政法律規範具有複雜的存在與表現形式，在規範類型上呈現出多樣性特征。但是，這些眾多的行政法律規範的效力並不一致，呈現出層級性特征。事實上，它們涉及法律規範的所有效力等級層次，從具有最高法律效力的憲法，到處於最低法律效力等級的地方性規章，甚至還包括沒有納入普通法律規範範疇的地方性政策規範。因此，這就要求行政系統及其工作人員在日常的行政管理過程中，要嚴格確保更高法律效力等級的行政法律規範，首先是國家憲法與基本法律得到遵守與有效實施，在行政執法過程中要杜絕“上有政策，下有對策”等不良現象的發生。
5. 行政法律規範的相對穩定性
行政法律規範的制定一般要遵循嚴格的制定程式，法律規範的出台也是極為嚴肅與慎重的。相應地，行政法律規範的變更、撤銷與廢止也一般要經過嚴格的法定程式。一方面，為確保行政行為的連續性和穩定性，對於用作調整各種行政法律關係的基本依據的行政法律規範，也要防止發生朝令夕改的現象。因此，行政法律規範一旦制定與頒佈，就獲得了一定程度的穩定性，不能隨意修改。但是，另一方面，相對於其他國家機關的活動與公共關係，國家行政管理活動以及各種行政關係又具有較強的動態性與靈活性，尤其是在社會變遷頻率加速的當今時代，行政管理活動及各種行政關係日益處於更為頻繁的變革要求之中。這就要求行政法律規範必須與行政管理實踐的這種發展趨勢相適應，適時地通過法律規範的調整、變更，以及時地對已經和正在發生變化的客觀形勢作出反應，從而推動和鞏固與社會發展趨勢相一致的行政管理法律規範體系的形成。這就要求行政法律規範不能過於僵化，而應該具有一定的權變性。正因為如此，行政法律規範的穩定性只能是相對的、動態的穩定性。
行政法律規範的內容構成[1]
根據立法主體的不同，行政法律規範的基本內容構成如下：
1. 憲法
憲法是國家根本大法，也是一切公共權力行為的最基本依據。憲法中的部分內容涉及行政權力及其運行規範，例如，關於國家行政權力及其運行基本原則的規範，關於國家行政機構組成和職權的基本規範，關於公民在有關行政法律關係中享受的權利和應盡的義務的相關規範，等等。
2. 法律
在這裡，法律是特指由國家立法機關制定的有關行政管理的各種法律規範的總和。在當代中國，這包括全國人民代表大會制定的相關基本法律和全國人民代表大會常務委員會制定的相關法律。其中，有些法律是全部屬於行政法律規範，如《國務院組織法》、《地方政府組織法》、《中華人民共和國治安管理處罰條例》等；有些法律則不僅包括行政法律規範，還包括其他部門法規範，如《中華人民共和國人民警察法》中有關人民警察職務犯罪和有關這種犯罪管轄的規範就分別屬於刑法與刑事訴訟法範疇。當然，在主要是屬於其他部門法規範的一些法律中，也有可能包含有行政法律規範，如《中華人民共和國婚姻法》中有關結婚登記的規範，就屬於行政法律規範。
3. 行政法規與行政規章
在我國，憲法授予國務院以制定行政法規的權力，並授予國務院各部、委、署、辦以制定行政規章的權力。而在其他國家，行政機關或者依據憲法擁有直接立法權，或者經立法機關特別授權擁有委任立法權。在這裡，所謂行政法規是從狹義意義上來界定的，就是指中央行政機關制定的法律規範；而行政規章則指中央政府各職能部門制定的法律規範。在當今世界各國，行政立法在行政法律規範體系中占有越來越重要的地位。事實上，在我國，由行政部門制定的行政法律規範在數量上遠遠超過其他部門立法。
4. 地方性法規、規章、自治條例和單行條例
這包括根據憲法和相關法律，擁有立法權的地方權力機關與行政機關制定的各種關於行政管理的法律規範。在我國，根據憲法與地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法的規定，省（自治區、直轄市）的人民代表大會及其常務委員會、省（自治區）人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民代表大會及其常務委員會有權制定地方性法規；省（自治區、直轄市）、省（自治區）人民政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人民政府可以制定地方性規章；民族自治地方的人民代表大會有權制定自治條例和單行條例。所有這些地方性立法中，相當大的一部分涉及地方性行政權力及其運行方面的規範，屬於行政法律規範的範疇。
5. 法律解釋與國際條約
法律解釋是指對上述行政法律規範具有法定解釋權的有關國家機關對有關法律作出的、有法律約束力的立法性解釋和說明。法律解釋通常可以分為立法解釋、司法解釋與行政解釋等幾種，其許可權範圍、運用方式各有不同。但是，這些解釋往往具有與所解釋的法律規範同樣的約束力，因此也是行政法律規範不可忽視的組成部分。此外，一國政府所簽訂、加入或承認的國際條約，其中許多涉及國家行政權力及其運行，如各種關稅管理協定、有關行政管轄權以及行政公共關係的國際公約等，這些在該國國境之內同樣具有法律規範功能，因而也成為一國行政法律規範的組成部分。
值得強調的是，除了上述明顯地屬於法律範疇因而可以直接稱為行政法律規範的各種行政規範之外，還有一些行政規範，它們不屬於正式法律範疇，但卻具有與上述行政法律規範同樣的功能與運行機理，如由不具有立法權的立法機關或行政機關所制定的各種規定、紀律、辦法、實施方法等。毫無疑問，這種現象是我國現行立法體制的產物。但是，同樣明顯的是，這些常被國內學術界稱為“紅頭文件”的政策規定大部分與地方行政管理活動有關，具有與正式法律規範相類似的，甚至往往是更為直接、更為有效的行政行為規範功能。把這些與行政管理有關的“紅頭文件”納入行政法律規範的範疇既符合我國現實，也是實現行政管理規範化的必由之路。
行政法律規範的基本功能[1]
所謂行政法律規範的功能，就是行政法律規範在行政管理活動以及在整個國家社會生活中的影響與作用。行政法律規範作為一種特殊類型的行政規範，具有其特殊內在屬性，在行政管理活動中有著不可替代的地位與作用。具體來說，行政法律規範主要承擔與實現下列基本功能。
1.規範與控制功能
規範與控制功能是行政法律規範最基本的功能。憲法、法律等不同層次的行政法律規範相互配合，在遵照嚴格的法律效力等級原則的前提下，對行政系統的職權、組織與運行原則、活動程式、方式和技術手段都做了明確規定，為國家行政管理各項職能的行使與實現確定了必要的準則。這些準則為各種行政關係與行政行為提供了運行的依據，使國家行政機關和行政人員在行使行政權力、履行行政管理職能的過程中有法可依。
另一方面，為確保行政權力得到合法行使和行政管理職能得到有效履行，相關行政法律規範還制定了對違法亂紀行為和破壞行政管理活動行為的行政處分、處罰與法律製裁措施等有關規定。這既確保了行政管理活動有法可依，又保證了有法必依與違法必究，從而使得各級行政機關及其工作人員在行使國家行政權力、履行行政管理職能過程中知道自己應該做什麼，不能做什麼。
也就是說，行政法律規範對行政管理行為發揮著必要的規範與控製作用，確保行政管理系統及其運行過程走上法制化道路。實踐證明，不受制約的權力，或者說缺乏規範與控制的權力就是絕對的權力；絕對的權力導致絕對的腐敗。為此，把行政管理納入法制化軌道，是近代以來世界各國政府發展的基本目標與趨勢所在。
2. 組織與調節功能
行政系統作為一種複雜的公共權力組織系統，同時也是一個大型協作系統。這就需要系統的組成部分之間具有明確、合理、規範化的專業化分工與合作體制。行政法律規範正是這種體制得以形成的制度前提與保障。一系列相互補充的行政組織法律規範明確規定了行政機關的組織設置原則與依據、職責許可權結構、組織結構、人員編製與法律地位以及機構的設置、變更與撤銷程式，規定了國家公務員的選拔與任免、權利與義務、考核、培訓與獎懲以及工資福利待遇等方面的管理規範。
一方面，這些規範對於建立一個組織與人員結構合理、精簡高效的行政組織與人事系統提供了法律規範保障，為行政管理職能的正常履行提供了組織保證。
另一方面，這些行政法律規範也為行政管理活動過程中常常出現的各種組織與人事關係糾紛的解決提供了調節依據，有助於形成協調一致的行政組織關係與人事、人際關係。
3. 改革與穩定功能
國家行政管理活動作為一種公共權力運行方式，作為一種基本政府職能活動，它必然要隨著社會環境與國家民眾需求內容的改變而進行不斷的調整。
行政法律規範體系作為國家意志的制度化體現形式，一方面，它通過各種法律規定，要求行政系統及其運行過程要以國家與民眾的利益要求為核心，因而要為確保國家與民眾利益要求的實現而隨時調整自身的職責許可權與運行原則，實施與社會環境和國家意志轉變相適應的行政改革。也就是說，行政法律規範對必要的行政改革而言構成一種制度保障與推動力量。
另一方面，一旦改革取得進展，它一般會以法律規範的形式予以制度化。通過制度化賦予改革以法律效力，既是各項行政改革取得合法化地位的一種必要的授權與確認機制，也是改革成果得到鞏固的必要途徑和手段。
與此同時，行政法律規範還有一個相關的重要功能，就是行政系統穩定性功能。雖然行政系統以及行政管理過程隨時面臨著改革的需求和必要性，但是，作為一種國家權力體系，無論是其組織結構，還是其運行原則與過程，都需要保持必要程度的連續性與穩定性。事實上，行政法律規範所具有的相對穩定性特征正是近現代國家力求實現行政管理法制化的基本原因之一，而法制化過程也正是各國追求行政管理系統及其運行過程的連續性和穩定性的規範體現。當然，如此一來，如何正確處理好改革功能與穩定功能的關係，就成為行政管理法制化過程中必然要面臨的一個問題。事實上，這也正是現代各國行政系統及其運行過程中面臨著的一個越來越棘手的難題。
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