行政執法

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行政執法(Administrative Enforcement of Law)

　　行政執法與行政立法和行政司法相對應，是指行政機關直接實施法律、法規的管理行為的總稱。

　　行政執法是行政管理行為中的重要方面，它有廣義的行政執法和狹義的行政執法之分。

　　廣義的行政執法，是指所有的行政執法主體在行政管理的一切活動中遵守和依照法律、法規、規章和規範性文件進行行政管理的活動，它可以發生在抽象和具體的行政行為之中。如：浙江省人民政府依法制定和發佈《浙江省商品條碼管理辦法》，旨在對商品條碼實施規範管理，這就屬於廣義行政執法中採取的抽象行政行為，該行為的指向不是特定的具體對象。

　　狹義的行政執法，是指法律、法規、規章所規定的行政執法主體，把法律、法規、規章和規範性文件的規定適用於具體對象或案件的活動，它一般只能發生在具體的行政行為中。如，縣工商局對某企業生產的假冒服裝依法檢查並給予罰款3000元的處罰，這就屬於狹義行政執法中採取的具體行政行為，該行為的指向必須是特定的具體對象或案件。

　　根據我國行政法的要求，無論是廣義的行政執法，還是狹義的行政執法，行政執法的主體、內容和程式必須符合法律、法規、規章的規定。

　　(1)行政執法是行政行為的一種，它是國家行政機關依法實施行政管理，直接或間接產生法律效果的行為。行政執法行為，具有國家強制性。

　　(2)行政執法是執行法律、法規的活動，也是立法工作的延續，是行政管理過程中不可缺少的環節。

　　(3)行政執法是對特定人或特定事項採取的行政行為。行政執法沒有普遍的約束力，不是針對一般人和一般的事的，而是特定人和特定事。就是說，在行政執法中，相對人一般來說是確定的，因此，行政執法是一種具體行政行為。

　　(4)行政執法是行政機關直接同相對人之間形成法律關係的行為。行政管理法規的制定和發佈，並不能直接、立即使行政機關與相對人發生行政法律關係。只有行政機關主動、積極地對行政管理法規加以實施，才能使行政法律關係得以形成。

　　行政執法作為貫徹執行國家意志的有效手段和實施、適用法律規範的一種基本方式，其重要意義主要表現為以下三個方面：

　　(一)行政執法是實施國家法律規範的主要途徑

　　現代社會應是法治社會，現代國家應是法治國家。在我國，隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，政治、經濟和社會生活的各個方面都發生了一系列深刻的變化。這些變化引起的權力和利益格局變動，必須用法律來加以規範和調整。因而依法治國、走法治國家之路也就成為我們的必然選擇。而在一個法治的社會和一個法治的國家中，全部的社會生活和整個的國家管理都必然納入法治的軌道，因而也就必然要求數量眾多的法律規範得到貫徹執行。從當今世界法治國家的實際狀況來看，由於依法行政是依法治國的重要組成部分乃是一個普遍的規律，所以在國家的法律體系中行政法律規範的比重往往都占到了80%以上。這就必然給行政執法賦予了重任，即從實施、適用國家法律規範的執法這一個環節來說，行政執法由於其面廣量大，因而在整個國家執法領域中占有相當重要的地位。質言之，行政執法是實施國家法律規範的主要途徑。

　　(二)行政執法是依法行政、實施依法治國方略的關鍵性環節

　　中國共產黨第十五次全國代表大會鄭重提出了實施依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，1999年3月召開的第九屆全國人大二次會議，又莊嚴地將“依法治國、建設社會主義法治國家”寫人了國家根本大法——憲法。由此標志著我們黨和國家進入了“依法治國”的歷史新階段。在實施依法治國方略中，依法行政是其重要的組成部分；而要依法行政，行政執法則是關鍵性環節。一方面，在所有國家機關中，行政機關最為量多人眾，行政機關能否依法行政對整個國家實施依法治國方略具有極其重要的意義；另一方面，在全部法律規範體系中，行政法律規範也比重特大，在實施、適用法律規範即在整個國家執法領域中，行政執法又占有非常重要的地位。因此，離開了行政執法，依法行政就缺少了重要的載體，也就不可能實現依法治國方略。由此可見，行政執法對於在新的歷史階段實施依法治國方略具有特別重要的意義，它是依法行政、實施依法治國方略的關鍵性環節。

　　(三)行政執法是實現國家行政管理職能的重要方式

　　國家行政管理的目的是實現國家的政治統治和社會管理。古今中外任何一個國家的政治統治和社會管理，都必然是也只能是通過行政管理才能得以實現；而現代民主國家的行政管理就是服務。在實現國家行政管理的過程中，其環節和方式是多種多樣的，諸如行政決策、行政立法、行政執法、行政監督等，而其中，行政執法在實現國家行政管理職能中占有十分重要的地位。這是因為，在行政管理的實際過程中，一切行政法律關係所涉及的法律規範，都必須通過行政執法這一基本方式才能得到具體實施和切實執行；一切行政管理和服務，也都必須通過行政執法這一基本方式才能具體而有效地作用於相對人和國計民生。從一定意義上講，國家的行政管理是通過行政執法的具體途徑和強有力手段來保障實現的。可以說，沒有行政執法，國家行政管理就沒有了具體的措施和有效的手段，就不可能實現國家的行政管理職能。正因為如此，我們才說，行政執法是實現國家行政管理職能的重要方式。

　　行政執法行為內容繁雜、形式多樣，我們可以按照不同的標準進行各種分類：

　　(一)羈束裁量的行政執法與自由裁量的行政執法

　　這是依行政執法受到法律規範拘束程度的不同，對行政執法行為進行的分類。

　　嚴格按照法律、法規明確而具體的規定執行的，稱為羈束裁量的行政執法行為；法律、法規雖有規定，但在其範圍、方式、種類、數量等方面又允許有一定的選擇餘地或一定的選擇幅度的，稱為自由裁量的行政執法行為。

　　區分羈束裁量和自由裁量的意義，在於區分行政執法行為的違法與不當。即是說，當事人對屬於羈束裁量的行為不服屬行政執法是否違法的問題，可以依法向人民法院提起訴訟；當事人對自由裁量的行為不服，則屬於行政執法是否“適當”(或是否顯失公正)的問題，除行政處罰外，一般不屬於行政訴訟解決的問題。

　　(二)依職權和依申請的行政執法行為

　　這是依行政機關是否可以主動採取執法行為所作的分類。

　　依職權的行政執法行為是指行政機關可以不依相對一方申請，依照法定職權主動進行的行政執法行為。如稅務機關收稅的行為；依申請的行政執法行為是指行政機關只有在相對一方提出申請之後才能實施的行政執法行為。如頒發駕駛執照、進行結婚登記等行為。

　　區分依職權和依申請行為的意義則在於，不依法定職權主動執法將構成行政失職；而對依申請的執法行為，只要當事人不提出申請，行政機關並無責任，只有在當事人提出申請，行政機關不予答覆，才構成不履行或拖延履行法定職責的責任。

　　(三)需受領與不需受領的行政執法行為

　　這是以行政執法行為是否需相對方受領為標準所作的分類。

　　需受領的行政執法行為，是指必須經相對一方受領方能生效。受領是指相對一方確實得知行政機關採取某一影響其權利義務的行政執法行為。受領不等於通知，也不等於取得相對一方的同意。不需受領的行政執法行為，是指無須相對一方受領，只要行政機關作出決定，予以公告就能生效的行政執法行為。

　　對需受領的行政執法行為，行政機關如果未按法定程式使相對一方受領，將是無效的行為。

　　(四)單方性的與雙方性的行政執法行為

　　這是以行政執法行為是行政機關單方意思表示或行政機關需徵得相對一方同意的雙方意思表示為標準所作的分類。

　　行政執法一般都是以行政機關的單方意思表示即可成立。但在某些特殊情況下，有些必須取得相對一方的同意，即形成行政機關與行政相對人雙方之間的“合意”，這就是行政合同，或稱為合意(合同)性的行政執法行為。

　　一、行政執法主體是指行政執法活動的承擔者，即能以自己的名義實施國家權力，並對行為效果承擔責任的組織。合法的行政主體必須具備以下四個條件：

　　1.執法的主體必須是組織而不是自然人。

　　儘管具體的行政執法行為是由行政執法人員來實施的，但他們是以組織的名義而不是以個人的名義實施的。行政執法人員是行政執法主體的構成要素，而不是行政執法主體本身。

　　2.行政執法主體的成立必須有合法的依據。

　　行政執法是行使行政執法權的行為，承擔行政執法任務的組織不能任意成立，其成立必須有法律上的依據。也就是說未經合法認定的組織是不能成為行政執法主體的。

　　3.行政執法主體必須有具體明確的職責範圍。

　　我國的行政執法體系是一個科學、嚴謹的系統，各執法主體相互聯繫，相互依存，但又相互區別，自成一體，彼此之間可以密切配合，但又不能相互取代。如衛生局不能代替工商局，工商局也不能代替交通局行使職權等等。所有行政執法主體只能在法定的範圍內活動，任何程度的越權都將導致該行為的無效。

　　4.行政執法主體必須能以自己的名義做出行政行為並承擔相應的法律責任。

　　行政執法主體實施的行政行為除了能以自己的名義做出外，同時必須能以自己的名義承擔法律責任，這是衡量一個組織是否是合法行政執法主體的重要條件。

　　以上四個條件相互依存，缺一不可。任何組織作為行政執法的主體都必須具備以上條件。

　　二、對行政執法主體不合法情況的分析

　　例如：甲縣對乙縣的餐飲單位進行了行政處罰，而乙縣受處罰的餐飲單位沒有申請行政覆議，也沒有提出行政訴訟，併在規定的時間內自動繳納了罰款。行政執法主體資格的構成要件之一就是“行政執法主體必須有具體明確的職責範圍”，根據《食品衛生法》第三十二條規定：“縣級以上地方人民政府衛生行政部門在管轄範圍內行使食品衛生監督職責”；《行政處罰法》第三條規定：“沒有法定依據或者不遵守法定程式的，行政處罰無效”因此，甲縣衛生局所實施的行政行為是一種越權行為。儘管受處罰的餐飲單位沒有提起行政訴訟，這隻能說明經營單位的法律意識、法律知識欠缺，而不能說明甲縣衛生局的行政行為是正確的。

　　三、認定行政執法主體的合法性應註意的問題

　　1、行政執法主體與行政法主體是兩個不同的概念。

　　行政執法主體是指行政管理主體，是指享有國家行政權利，能以自己的名義做出行政行為，並能獨立地承擔法律責任的組織。行政法主體是指行政法律關係主體，指的是行政法律關係的雙方當事人，即由行政執法主體和行政管理相對人構成。兩者的關係是：行政執法主體必定是行政法主體；但行政法主體不只是行政執法主體，還包括行政管理相對人。

　　2.受委托的組織不是行政執法主體。

　　《行政處罰法》第十八條規定：“委托的行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。受委托的組織在委托範圍內，以委托行政機關的名義實施行政處罰”，由此可以看出，受委托的組織不能以自己的名義實施行政處罰，也不能以自己的名義承擔法律責任。所以，受委托的組織不是行政執法主體。為保證行政法律法規的正確實施，使行政行為合法有效，維護法律的尊嚴，保障公民、法人和其它組織的合法權益，必須正確認定行政執法的主體資格。

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