行政處分

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行政處分(Administrative Sanctions)

　　行政處分是指國家機關、企業事業單位，按行政隸屬關係，根據國家法律或國家機關、企業事業單位的規章制度，對犯有輕微違法失職行為尚不夠刑事處分或者違反紀律的所屬人員，給予一種製裁。有時也叫紀律處分。

　　《行政監察法》第42條第1款第1項規定：“違反行政紀律，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除行政處分。”

　　(1)警告。對違反行政紀律的行為主體提出告誡，使之認識應負的行政責任，以便加以警惕，使其註意並改正錯誤，不再犯此類錯誤。這種處分適用於違反行政紀律行為輕微的人員。

　　(2)記過。記載或者登記過錯，以示懲處之意。這種處分，適用於違反行政紀律行為比較輕微的人員。

　　(3)記大過。記載或登記較大或較嚴重的過錯，以示嚴重懲處的意思。這種處分，適用於違反行政紀律行為比較嚴重，給國家和人民造成一定損失的人員。

　　(4)降級。降低其工資等級。這種處分，適用於違反行政紀律，使國家和人民的利益受一定損失，但仍然可以繼續擔任現任職務的人員。

　　(5)撤職。撤銷現任職務。這種處分適用於違反行政紀律行為嚴重，已不適宜擔任現任職務的人員。

　　(6)開除。取消其公職。這種處分適用於犯有嚴重錯誤已喪失國家工作人員基本條件的人員。

　　《行政監察法》規定，監察機關有權直接作出處分決定，也可建議某些機關作出處分決定。

　　行政處分(即行政法意義上的行政處分)具有下列特性：

　　(1)行政性行政處分屬於一種行政行為，由行政主體做出，基於行政關係發生。內部性行政處分屬於內部行政行為，由內部行政主體基於行政隸屬關係依法作出。

　　(2)單方性行政處分具有內部約束力，相對人不服從，行政主體可以強制執行。

　　(3)不受司法審查性，被處分人不服行政處分，只通過行政覆議和行政申訴途徑解決，不能提起行政訴訟。

　　(4)法律責任與紀律處分交叉重合性，行政機關工作人員執行職務的行為如果違法，並且主觀上存在過錯，就要承擔懲戒性法律責任，其主要形式是行政處分；如果行政機關的行政工作人員違反的是內部紀律，其違紀行為與其執行職務有關，也應承擔相應法律責任，其主要形式也是行政處分。

　　行政處分的原則，是行政處分的設定和實施所應當遵循的準則。它貫穿予行政處分的全過程，指導和統帥著行政處分的各種實踐活動。行政處分的原則主要包括以下幾個方面：

　　(1)行政處分法定原則，具體含義和要求包括以下幾點：① 行政處分的依據必須是法定的；② 行政處分的實施主體及其許可權依據必須是法定的；③ 行政處分的程式必須是法定的。

　　(2)處分與教育相結合的原則。

　　(3)過錯與處分相適應原則。

　　(4)行政處分適用平等原則。

　　(5)保護當事人合法權益的原則。

　　在國家公務員暫行條例頒佈之前，其法律依據主要有兩個：一是1957年國務院頒佈的《關於行政機關工作人員的獎懲暫行條例》，該條例對獎懲的目的、條件、種類及其適用程式，都作了比較詳細的規定，同時規定，事業單位也參照執行；二是1988年國務院頒佈的《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》，該規定著重對貪污賄賂行為的行政處分作了比較全面和具體的規定，實際上是對1957年獎懲暫行條例部分內容的修改和補充。由於四十多年來情況的變化，1957年的獎懲暫行條例已不適應當前工作的需要。1993年8月14日，國務院頒佈了《國家公務員暫行條例》，該條例是對國家公務員實施行政處分的主要法規依據。除此之外，還包括最新頒佈的《公務員法》。

　　(一)理論基礎之一是行政處分公定力之有限性。

　　自日本學者美濃部達吉首創公定力概念之後，“國家行為受合法、有效性推定”便深深植根於日本行政行為理念之中。關於公定力的具體含義，日本學者杉村敏正指出:“行政處分之公定力謂，即令行政處分本身應具備之法律要件是否齊全尚成疑問，在有許可權之行政機關或法院於依法令所定之程式確定其為不生效力之前，要求任何人均應認為具有拘束力之適法妥當之行政處分之力; 行政處分因具有這樣的公定力，任何人均不得以自己之判斷而否認其拘束。隨著社會的發展，這一理論受到了嚴峻的挑戰，但公定力概念卻仍然存在於各國行政法理論之中，且為各國行政程式法所吸收。例如我國臺灣地區《行政程式法》第110 條第三款規定: “行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在”。行政處分的公定力對於保障行政目的的實現，維護社會關係的穩定以及行政機關的權威均有非常重要的意義。現在的通說認為，通常的瑕疵是撤銷的原因，重大且明顯的瑕疵是無效的原因。只有在行政行為如此違反法治行政的各項要求時，以至於不能期望任何人接受其具有約束力時. 才能不遵守。如果有關合法或者違法存在疑義，行政行為的瑕疵就不“明顯”，出於法的安定性的考慮，應當遵守該行政行為，直到其被撤回或廢除。閉德國、日本以及我國臺灣地區都採用了重大且明顯瑕疵說，例如臺灣《行政程式法》第11條規定，其他具有重大明顯之瑕疵之行政處分，無效。葡萄牙和我國澳門地區採用欠缺主要法律要素說，規定欠缺任何主要法律要素的行政行為為無效，例如澳門《行政程式法典》第12 條第一款規定: “無效之行政行為，系指欠缺任何主要要素之行政行為，......”由於澳門地區《行政程式法典》以葡萄牙《行政程式法典》為藍本，而葡萄牙《行政程式法典》又以德國《行政程式法典》為藍本，因而澳門地區《行政程式法典》關於行政行為無效的制度明顯具有以德國為代表的大陸法系國家和地區無效行政行為制度的特點。

　　(二)理論基礎之二是以公民權利抵抗行政權力.

　　行政處分無效的法律制度，“實際上是在法律上賦予人們直接根據自己對法律的認識和判斷，公開無視和抵抗國家行政管理的權利”。對公民合法抵抗權的確認是現代法治和人權理念中的應有之義，它充分體現了對人的主體性的認可，為公民權利意識的培養提供了現實的制度土坡。切現代行政法在授予政府權力之後，其主要任務就是構建一套完整有效的機制來糾正由於行政權的行使而引起的偏差。例如，1968 年德國第十七次基本法修正案規定:“立法應遵循憲法秩序，行政司法應遵守正式法律和其他法律規範。對於企圖廢除上述秩序的任何人，如沒有其他對抗措施時，所有德國人均有抵抗權”。我國《行政處罰法》第49 條也規定，當事人對行政機關及其執法人員不出具財政部門統一制發的罰款收據的，有權拒絕繳納。

　　這種“拒絕權”即是對公民合法抵抗權的初步認可。可見，以公民權利抵制行政權力理論是行政處分無效制度的理論基礎之一。

　　(三)理論基礎之三是行政信棘利益保護。

　　長期以來，我國理論界的專家和學者對信賴保護原則的基本涵義關註較少，因而進行系統地闡述和學理分析該原則的文字也不多，而臺灣的學者對此原則論述較多，如學者洪家殷認為，信賴保護原則就是要求保護人民對於國家之信賴，即不容許國家之行為使人民值得保護之信賴喪失，或是使人民因此無法預估到負擔之增加或喪失利益; 陳清秀認為，此種信賴保護原則，通常是指行政處分的相對人，其對公權力的信賴應予保護的問題。側在我國有學者認為，該原則是指行政主體應保護行政相對人基於其行為的合法性和存續性而產生的正當合理之信賴利益，或在行政相對人因信賴其行為而遭受損失時，應給予利益之補償。在現代市場經濟社會中，行政權力對公民的影響不斷增加，公民越來越信任行政主體所作出的處分，以此為根據安排自己的生活。當公民信賴行政機關的行政處分，而且該信賴值得保護時，即產生有利於行政相對人的信賴利益。這時會出現兩種情形:一種情形是行政相對人的信賴利益是否值得保護，若值得，就不會任意撤銷; 另一種情形是如出於公共利益的需要必須撤銷行政處分即公共利益大於信賴保護利益時，應給予相對人適當的補償，這也是行政法上信賴利益保護原則的應有之義。

　　(四)理論基礎之四是行政程式的實體價值和程式價值的衝突。

　　我們可以把行政程式價值分為行政程式的目的性價值和行政程式的程式性價值。行政程式的目的性價值是指行政程式在發揮其社會作用的過程中能夠保護和促進的價。行政程式的程式性價值是行政程式法在實施過程中展現出來的執行一定職能的價值。行政程式價值相互之間存在著辯證統一的關係，但其價值衝突也不容忽視。

　　第一、程式正義價值與實體正義價值之間的衝突。程式正義價值與實體正義價值在根本上是統一的。但是，有時行政處分在程式上違法，其結果則符合實體法的規定，即產生了程式正義價值與實體正義價值的衝突。

　　對於違反實體法的行政處分可以宜告無效或撤銷，但是對於程式上違法而處理結果符合實體法規定的行政處分宜告無效或撤銷，就可能失去實體正義。因此，對於程式違法且輕微的行政處分，不能適用無效或撤銷來處理，應採取補正措施以維護法律的實體正義價值。

　　第二、程式正義價值與效率價值之間的衝突。程式正義是一種高成本的正義，有時為了程式正義很可能會降低行政機關的辦事效率。對於程式違法的行政處分即宣告無效或撤銷，程式正義價值固然得到了重視，但是，常常不符合行政經濟的要求，影響行政效率。因此，對於僅是程式違法且輕微的行政處分，不能適用無效或撤銷，應採取補正措施以維護行政效率價值。

　　第三、社會公共利益與公民個人利益的價值衝突。行政程式的主要目的是維護社會公共利益和公民個人的合法權益。行政管理相對人參與行政訴訟，既追求程式正義價值，又要追求個人經濟利益。因此，為了追求程式正義價值，維護行政機關的權威，保護公民訴訟積極性，對於程式違法的行政處分可以宣告無效或撤銷，但這有可能損害社會公共利益。所以，為了維護社會公共利益，應採取補正措施或重新作出行政處分以維護社會公共利益。

　　行政處分與行政處罰相比較，兩者既有聯繫，也有區別。

　　行政處分與行政處罰的共同之處：一是行政處分與行政處罰都屬於具體行政行為，都基於行為主體的單方面的意思表示而作出，一經生效即對相對人發生法律上的約束力，並影響相對人的法律地位。二是行政處分與行政處罰均為懲戒措施，其結果均對相對人產生不利影響。三是行政處分與行政處罰均是當事人不履行法定義務的法律後果，都是相對人對自己的違法行為所承擔的法律責任。

　　行政處分與行政處罰又具有不同之處，主要為：

　　一是製裁的原因不同。行政處分製裁的行為是國家工作人員與其職務有關的違法、瀆職或失職行為；而行政處罰製裁的行為是處於行政管理相對人地位的公民、法人或其他組織不服從管理的違法行為。

　　二是製裁的對象不同。行政處分的對象限於具有公務員身份的人，或限於國家工作人員，只有在特殊情況下，即監察機關處分監察對象時，國家行政機關才有可能成為處分對象。而行政處罰的對象是行政管理相對人，既可以是公民，也可以是法人或者其他組織。身為國家工作人員的人實施了普通公民得以實施的違法行為，或者沒有履行作為行政管理相對人應履行的強制性義務，可能受到行政處罰。但沒有國家工作人員身份的人即使有違法行為，也不能成為行政處分的對象。

　　三是製裁權的來源和根據不同。行政處分的製裁權是各級行政機關的固有權力，無需單個法律的特別授權。而行政處罰權來源於外部行政管理權，根據行政法治原則，行政管理權並不當然包括行政處罰權。所以取得行政處罰權必須有法律、法規的特別授權。

　　四是製裁的範圍和形式不同。行政處分的範圍一般只限於與國家工作人員法律地位有關的榮譽、資格與職務等；而行政處罰不僅涉及榮譽、資格、財產，還涉及人身。行政處分的形式有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

　　五是行為的屬性及效力不同。在我國，行政處分屬於內部行政行為，而行政處罰則屬於外部行政行為。行政決定不受司法審查，而且有些行政處分在法定情況下可以由原處分機關撤銷或減輕。行政處罰則受司法審查，法院在審理行政案件過程中，可以根據受處罰人的申請停止處罰決定的執行。行政處分一般由作出行政處分的機關自己執行，而行政處罰的執行機關不一定都有強制執行權，在沒有強制執行權的情況下，作出處罰決定的機關只能申請人民法院強制執行。

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