行政解釋

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行政解釋(administrative interpretation；executive interpretation)

　　行政解釋是指國務院及其主管部門在行政管理活動中，對有關法律法規如何具體應用的問題所作出的解釋。行政解釋主要是對不屬於審判和檢察工作的其他法律如何應用的問題進行解釋。由於審判、檢察工作與行政權的行使存在顯著的界限，一般來說，行政解釋的外延是比較清晰的。^[1]

　　1．解釋的主體為行政機關

　　行政解釋的主體既包括國務院及其主管部門，也包括省、自治區、直轄市人民政府及其主管部門前者主要對不屬於審判、檢察工作的其他法律、法規作出解釋，後者主要對地方性法規的具體應用問題作出解釋。

　　2．解釋的內容具有較強的專業性

　　整個行政系統中存在著各種行政管理職權，這些職權在行使過程中相互配合時產生許多專業性的問題。對於這些專業性的問題，需要作出明確的解釋。因此，行政解釋相對於立法解釋和司法解釋而言更具有專業性。比如，國家質檢總局對於特種設備的安全監察的解釋、對於食品添加劑的解釋等都呈現出較強的專業性。同時，行政解釋內容的專業性也決定了行政解釋具有高度的系統內部適用性，而非具有一般的普適性。

　　3．行政解釋是一種有權解釋

　　1981年6月10日全國人民代表大會常務委員會發佈的《關於加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱《決議》)規定：凡屬於法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行餌釋；凡屬於檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院解釋??不屬於審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及其主管部門進行解釋。自這個《決議》頒佈以來，我國法律解釋就基本形成了以立法解釋為主導的“三權鼎立”局面。因此，行政解釋也是一種法律規定的有權解釋，在法律解釋領域發揮著應有的作用。

　　4．行政解釋是一種抽象行政行為

　　抽象行政行為是指行政機關針對不特定多數人制定的、具有普遍性約束力的行為規則。E23行政解釋並非針對某個人或者某個案件作出，而是在行政系統內具有普遍約束力的規範，所以將其界定為一種抽象行政行為具有合理性。

　　(一)法律、法規的規定

　　目前，我國規定行政解釋的法律、法規主要有以下幾種。

　　1．1981年6月lO日五屆全國人大常委會第九次會議通過的《關於加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱1981年《決議》)，其中有關行政解釋的規定主要有兩點：(1)不屬於審判檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及其主管部門進行解釋；(2)凡屬於地方性法規如何具體應用問題，由省、自治區、直轄市人民政府主管部門行使行政解釋權。

　　2．1993年3月國務院辦公廳發佈的《關於行政法規解釋許可權和程式問題的通知》(以下簡稱1993年《通知》)規定：(1)凡行政法規條文本身需要進一步明確界限或者作補充規定的問題，由國務院作出解釋；(2)凡屬於行政工作中具體應用行政法規的問題，按照現行做法，仍由有關行政主管部門負責解釋；有關行政主管部門感到解釋困難或其他有關部門對其作出的解釋有不同意見，提請國務院解釋的，由國務院法制局提出答覆意見，報國務院同意後，直接答覆有關行政主管部門，同時抄送其他有關部門：(3)凡屬於國務院、國務院辦公廳文件的解釋問題，仍按照現行做法，由國務院辦公廳承辦；(4)省政府、經國務院批准的較大的市政府，由主管部門和本級政府負責解釋。

　　3．2o01年11月16日國務院第321號令、332號令分別頒佈了《行政法規制定程式條例》和《規章制定程式條例》，對行政法規和行政規章的制定程式作出明確規定，其中涉及行政解釋的規定有：《行政法規制定程式條例》第31條規定和第33條規定，其授權國務院及其法制機構對於行政法規的行政解釋權。《規章制定程式條例》第33條規定授權規章制定機關(包括有權制定部委規章的國務院各部委以及有權制定地方政府規章的經國務院批准的較大市以上的地方人民政府)對規章的行政解釋權。

　　(二)對法律、法規規定的審視

　　需要說明的是，行政解釋屬於法律解釋的一種。在中國現行法律解釋制度框架下，《憲法》和《立法法》規定的法律解釋機關，不包括最高司法機關、國務院及其主管部門以及其他行政機關。現在仍然有效的1981年決議中規定的法律解釋的內容充其量只有部門內容是合法和合憲的，即只有關於全國人大常委會自身的法律解釋事項所作的制度規定是合法和合憲的：其他內容包括行政解釋的規定是否合法、合憲，則至少存在疑問。

　　對於行政法規、行政規章和其他規範性文件的行政解釋的法律規定，雖然沒有涉及到違法、違憲的問題，但對於這些解釋也存在一些問題：第一，這些解釋的性質定位問題：究竟是屬於一項權力還是一種方法?學者對此爭論不休。筆者同意範愉教授的觀點：“可以說，二者兼有之，在不同的語境中其意義各有側重。”。第二，同時具有“準立法權”性質的行政解釋有授權解釋和職權解釋兩種，授權解釋存在較多的問題：一是授權客體不明確：二是所授許可權不明確。由此導致行政解釋的規定適用多樣化。

　　(一)行政解釋的主體缺失

　　我國的行政解釋體制並沒有充分考慮到行政法律規範適用上的特點和規律，而是按照行政本位和管理的便利來預設解釋可能發生的條件，沒有與行政法律規範的具體適用過程結合起來，這樣就導致了具體適用法律的機關沒有解釋權，而並不直接行使適用權、或者很少行使適用權的機關卻壟斷著對行政法的解釋權力。目前存在的大量的行政解釋不是針對具體適用個案的“命題作文”而是立法式的事前假設。

　　法律解釋包括事前解釋和事後解釋兩種。事前解釋，是指解釋主體在法律適用之前對法律文本進行的解釋。它進行的是抽象解釋，是解釋主體對法律文本進行的具有普遍法律效力的一般性規定。事後解釋，是指行政解釋主體在行政法律規範的實施過程中，針對具體的個案適用出現爭議時對法律文本作出的解釋。事前解釋的存在是必要的，但更需要的是事後解釋。因為事前解釋原則性強，不可能規定的特別具體。何況法律的具體適用過程形態萬千，特殊情況需要特殊對待。因此，現行法律規定將具體的行政法律規範適用主體排除在行政解釋的主體之外，實屬遺珠之憾。

　　(二)行政解釋的主體混亂

　　雖然法律法規對行政解釋做出了規定，但實際生活中行政解釋的主體卻比較混亂。因為行政解釋在適用過程中同行政法律規範具有同等的效力，甚至有優先適用的可能，所以行政解釋成為了事實上的法律規範。由此，行政解釋成為一種權力資源。誰有權解釋，誰就可能更好的維護自己的部門利益。各級行政機關都在隨意制定一些帶有解釋性質的規定，如意見、辦法、會議紀要等等。而這些“非法”的解釋都在實際的執法活動中起著相當重要的作用。．因而在行政解釋領域，實際造成了體制上雖不允許其他行政機關解釋行政法律規範，但卻屢見各級行政機關都時時刻刻在解釋法的奇怪現象。

　　(三)行政解釋的客體不明確

　　依據1981年《決議》、《行政法制定程式條例》、《規章制定程式條例》的有關規定，行政解釋的客體主要包括與審判審判和檢察工作無關的其他法律、法令、行政法規、地方性法規、行政規章等。存在爭議的是對其他規範性文件的解釋。對其他規範性文件的解釋一直沒有法律規定，實踐中一般是由該規範性文件制定機關負責解釋，但也有其他機關負責解釋的例子。其他規範性文件數量之多、應用範圍之廣在行政法律規範中可謂首屈一指。是不是所有的規範性文件都屬於行政解釋的客體，目前尚無定論。

　　(四)行政解釋審查機制不健全

　　從我國有關行政解釋的法律規定來看，目前還沒有建立對行政解釋權進行有效監督和控制的制約機制。首先，行政解釋與立法解釋的定位模糊，立法審查的權力付之闕如矗E國憲法雖然規定全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法相抵觸的行政法規等，但行政機關對立法所作的解釋，並不一定屬於行政立法。至於行政解釋不符合立法原意時全國人大能否有權廢除，並沒有明確規定。行政立法可能由於違憲或違法被全國人大常委會撤銷，而行政解釋卻成“自由兵”，難以受到有效的事先審查。其次，行政解釋不受司法審查。我國現行的行政訴訟法，直接把抽象行政行為排除在受案範圍之外，沒有把行政解釋納入司法審查的渠道。行政相對人對包括行政解釋在內的抽象行政行為不服，不能提起行政訴訟，不能通過司法機關來實現有效的司法審查。這顯然不利於維護行政相對人的切身利益，從長遠來看，也不利於法制的統一。再次，行政解釋的內部審查力度有限。目前對行政解釋的審查主要由制定機關自己來把關，即“誰制定、誰解釋、誰審查”，這樣難以保證行政解釋的質量，對於不符合法律規定的行政解釋的檢查難以做到及時準確。

　　(五)行政解釋形式不統一

　　1981年《決議》及相關法律法規都沒有有關行政解釋應該以何種形式作出的規定。實際生活中，有關行政解釋的表現形式相當繁雜，有意見、通知、解答、批覆、辦法、答覆、函、紀要、決定、暫行規定、復函、補充通知等等，反映了行政解釋的混亂，同時也造成了行政解釋形式的不統一。

　　(六)行政解釋程式不規範

　　從行政解釋的實定法與行政部門的實踐來看，目前我國行政解釋的程式現狀不能令人滿意。由於我國立法程式及行政程式本身存有不足，所以作為抽象行政行為類型的行政解釋程式無論是在提議、起草、參與部門的選擇、相對人聽證、文本公佈等多方面都存在一定的不足。

　　(一)完善行政解釋的法律規定

　　法律規定的不統一是我國行政解釋不完善的一個主要原因，筆者認為，應該從法律規定上對行政解釋作出全面、完整和統一的規定。部分學者主張另外製定一部專門法律解釋方面的法律，筆者不贊同。我國已有立法法，不必另起爐竈，應該從完善立法法所建置的法律解釋制度的角度解決問題。應修改和完善立法法，明確行政解釋主體，消弭行政解釋主體的法律地位和實際作用相硫離甚至相分裂的局面；明確行政解釋主體的具體解釋許可權範圍，劃清行政解釋同行政法律修改和補充的界限；改進行政解釋運作程式；實現行政解釋形式的規範化。

　　(二)擴大行政解釋的主體範圍

　　如上分析，具體適用法律規範的主體被排除在行政解釋主體之外，沒有被現行法律規定所包涵。而現實生活中卻存在著大量的執法者自行的“非法”解釋。行政法律規範只有與具體的個案相聯繫來加以解釋，才能更好的發揮作用，更有針對性。據此，筆者認為我國的法律制度應該明確授權行政法的適用主體以解釋法律規範的權力，以保證它們在適用法律中自由地理解和解釋法律當然，自由地理解和解釋法律並不是指任何執法者都能隨Ib,所欲的解釋法律，要在憲政主義模式的框架內，按各自的權力範圍來行使解釋權。同時，應該“在法律可能的意義內，公正和客觀地闡釋法律條款和法律事實的意義。”。當然，這種主張可能會引起許多質疑：此舉是否與立法法規定的法律解釋權統一由全國人大常委會行使的規定相矛盾和衝突?是否與上級行政機關的抽象解釋相衝突?這些爭論可留待時間來慢慢驗證，可以肯定的是，“誰適用、誰解釋”的原則即符合世界各國的通例，也具備法治上的正當性。

　　(三)加強對行政解釋的監督制約

　　對行政解釋的監督制約應從內部和外部兩方面來做工作。一方面應加強行政機關的內部制約。依據全國人大有關法律解釋的基本法律，明確各級行政機關的解釋許可權，建立相應的越權解釋的無效確認機制和相關責任人的責任追究機制。加強對行政解釋的監督，及時發現越權或違法的行政解釋行為和行政解釋結果，通過撤銷等方式予以糾正，保證行政解釋權行使的合法性和法制統一性。。另一方面應加強外部監督。立法機關應定期審查行政解釋，及時清理違法違規的行政解釋文件。更重要的是明確人民法院的司法審查權力，修改現行的《行政訴訟法》，把行政解釋等抽象行政行為納入司法審查的渠道，形成一個有效的事後控制機制。