行政解释

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行政解释(administrative interpretation；executive interpretation)

　　行政解释是指国务院及其主管部门在行政管理活动中，对有关法律法规如何具体应用的问题所作出的解释。行政解释主要是对不属于审判和检察工作的其他法律如何应用的问题进行解释。由于审判、检察工作与行政权的行使存在显著的界限，一般来说，行政解释的外延是比较清晰的。^[1]

　　1．解释的主体为行政机关

　　行政解释的主体既包括国务院及其主管部门，也包括省、自治区、直辖市人民政府及其主管部门前者主要对不属于审判、检察工作的其他法律、法规作出解释，后者主要对地方性法规的具体应用问题作出解释。

　　2．解释的内容具有较强的专业性

　　整个行政系统中存在着各种行政管理职权，这些职权在行使过程中相互配合时产生许多专业性的问题。对于这些专业性的问题，需要作出明确的解释。因此，行政解释相对于立法解释和司法解释而言更具有专业性。比如，国家质检总局对于特种设备的安全监察的解释、对于食品添加剂的解释等都呈现出较强的专业性。同时，行政解释内容的专业性也决定了行政解释具有高度的系统内部适用性，而非具有一般的普适性。

　　3．行政解释是一种有权解释

　　1981年6月10日全国人民代表大会常务委员会发布的《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》)规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行饵释；凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院解释??不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释。自这个《决议》颁布以来，我国法律解释就基本形成了以立法解释为主导的“三权鼎立”局面。因此，行政解释也是一种法律规定的有权解释，在法律解释领域发挥着应有的作用。

　　4．行政解释是一种抽象行政行为

　　抽象行政行为是指行政机关针对不特定多数人制定的、具有普遍性约束力的行为规则。E23行政解释并非针对某个人或者某个案件作出，而是在行政系统内具有普遍约束力的规范，所以将其界定为一种抽象行政行为具有合理性。

　　(一)法律、法规的规定

　　目前，我国规定行政解释的法律、法规主要有以下几种。

　　1．1981年6月lO日五届全国人大常委会第九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称1981年《决议》)，其中有关行政解释的规定主要有两点：(1)不属于审判检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释；(2)凡属于地方性法规如何具体应用问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门行使行政解释权。

　　2．1993年3月国务院办公厅发布的《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》(以下简称1993年《通知》)规定：(1)凡行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释；(2)凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，按照现行做法，仍由有关行政主管部门负责解释；有关行政主管部门感到解释困难或其他有关部门对其作出的解释有不同意见，提请国务院解释的，由国务院法制局提出答复意见，报国务院同意后，直接答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门：(3)凡属于国务院、国务院办公厅文件的解释问题，仍按照现行做法，由国务院办公厅承办；(4)省政府、经国务院批准的较大的市政府，由主管部门和本级政府负责解释。

　　3．2o01年11月16日国务院第321号令、332号令分别颁布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，对行政法规和行政规章的制定程序作出明确规定，其中涉及行政解释的规定有：《行政法规制定程序条例》第31条规定和第33条规定，其授权国务院及其法制机构对于行政法规的行政解释权。《规章制定程序条例》第33条规定授权规章制定机关(包括有权制定部委规章的国务院各部委以及有权制定地方政府规章的经国务院批准的较大市以上的地方人民政府)对规章的行政解释权。

　　(二)对法律、法规规定的审视

　　需要说明的是，行政解释属于法律解释的一种。在中国现行法律解释制度框架下，《宪法》和《立法法》规定的法律解释机关，不包括最高司法机关、国务院及其主管部门以及其他行政机关。现在仍然有效的1981年决议中规定的法律解释的内容充其量只有部门内容是合法和合宪的，即只有关于全国人大常委会自身的法律解释事项所作的制度规定是合法和合宪的：其他内容包括行政解释的规定是否合法、合宪，则至少存在疑问。

　　对于行政法规、行政规章和其他规范性文件的行政解释的法律规定，虽然没有涉及到违法、违宪的问题，但对于这些解释也存在一些问题：第一，这些解释的性质定位问题：究竟是属于一项权力还是一种方法?学者对此争论不休。笔者同意范愉教授的观点：“可以说，二者兼有之，在不同的语境中其意义各有侧重。”。第二，同时具有“准立法权”性质的行政解释有授权解释和职权解释两种，授权解释存在较多的问题：一是授权客体不明确：二是所授权限不明确。由此导致行政解释的规定适用多样化。

　　(一)行政解释的主体缺失

　　我国的行政解释体制并没有充分考虑到行政法律规范适用上的特点和规律，而是按照行政本位和管理的便利来预设解释可能发生的条件，没有与行政法律规范的具体适用过程结合起来，这样就导致了具体适用法律的机关没有解释权，而并不直接行使适用权、或者很少行使适用权的机关却垄断着对行政法的解释权力。目前存在的大量的行政解释不是针对具体适用个案的“命题作文”而是立法式的事前假设。

　　法律解释包括事前解释和事后解释两种。事前解释，是指解释主体在法律适用之前对法律文本进行的解释。它进行的是抽象解释，是解释主体对法律文本进行的具有普遍法律效力的一般性规定。事后解释，是指行政解释主体在行政法律规范的实施过程中，针对具体的个案适用出现争议时对法律文本作出的解释。事前解释的存在是必要的，但更需要的是事后解释。因为事前解释原则性强，不可能规定的特别具体。何况法律的具体适用过程形态万千，特殊情况需要特殊对待。因此，现行法律规定将具体的行政法律规范适用主体排除在行政解释的主体之外，实属遗珠之憾。

　　(二)行政解释的主体混乱

　　虽然法律法规对行政解释做出了规定，但实际生活中行政解释的主体却比较混乱。因为行政解释在适用过程中同行政法律规范具有同等的效力，甚至有优先适用的可能，所以行政解释成为了事实上的法律规范。由此，行政解释成为一种权力资源。谁有权解释，谁就可能更好的维护自己的部门利益。各级行政机关都在随意制定一些带有解释性质的规定，如意见、办法、会议纪要等等。而这些“非法”的解释都在实际的执法活动中起着相当重要的作用。．因而在行政解释领域，实际造成了体制上虽不允许其他行政机关解释行政法律规范，但却屡见各级行政机关都时时刻刻在解释法的奇怪现象。

　　(三)行政解释的客体不明确

　　依据1981年《决议》、《行政法制定程序条例》、《规章制定程序条例》的有关规定，行政解释的客体主要包括与审判审判和检察工作无关的其他法律、法令、行政法规、地方性法规、行政规章等。存在争议的是对其他规范性文件的解释。对其他规范性文件的解释一直没有法律规定，实践中一般是由该规范性文件制定机关负责解释，但也有其他机关负责解释的例子。其他规范性文件数量之多、应用范围之广在行政法律规范中可谓首屈一指。是不是所有的规范性文件都属于行政解释的客体，目前尚无定论。

　　(四)行政解释审查机制不健全

　　从我国有关行政解释的法律规定来看，目前还没有建立对行政解释权进行有效监督和控制的制约机制。首先，行政解释与立法解释的定位模糊，立法审查的权力付之阙如矗E国宪法虽然规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法相抵触的行政法规等，但行政机关对立法所作的解释，并不一定属于行政立法。至于行政解释不符合立法原意时全国人大能否有权废除，并没有明确规定。行政立法可能由于违宪或违法被全国人大常委会撤销，而行政解释却成“自由兵”，难以受到有效的事先审查。其次，行政解释不受司法审查。我国现行的行政诉讼法，直接把抽象行政行为排除在受案范围之外，没有把行政解释纳入司法审查的渠道。行政相对人对包括行政解释在内的抽象行政行为不服，不能提起行政诉讼，不能通过司法机关来实现有效的司法审查。这显然不利于维护行政相对人的切身利益，从长远来看，也不利于法制的统一。再次，行政解释的内部审查力度有限。目前对行政解释的审查主要由制定机关自己来把关，即“谁制定、谁解释、谁审查”，这样难以保证行政解释的质量，对于不符合法律规定的行政解释的检查难以做到及时准确。

　　(五)行政解释形式不统一

　　1981年《决议》及相关法律法规都没有有关行政解释应该以何种形式作出的规定。实际生活中，有关行政解释的表现形式相当繁杂，有意见、通知、解答、批复、办法、答复、函、纪要、决定、暂行规定、复函、补充通知等等，反映了行政解释的混乱，同时也造成了行政解释形式的不统一。

　　(六)行政解释程序不规范

　　从行政解释的实定法与行政部门的实践来看，目前我国行政解释的程序现状不能令人满意。由于我国立法程序及行政程序本身存有不足，所以作为抽象行政行为类型的行政解释程序无论是在提议、起草、参与部门的选择、相对人听证、文本公布等多方面都存在一定的不足。

　　(一)完善行政解释的法律规定

　　法律规定的不统一是我国行政解释不完善的一个主要原因，笔者认为，应该从法律规定上对行政解释作出全面、完整和统一的规定。部分学者主张另外制定一部专门法律解释方面的法律，笔者不赞同。我国已有立法法，不必另起炉灶，应该从完善立法法所建置的法律解释制度的角度解决问题。应修改和完善立法法，明确行政解释主体，消弭行政解释主体的法律地位和实际作用相硫离甚至相分裂的局面；明确行政解释主体的具体解释权限范围，划清行政解释同行政法律修改和补充的界限；改进行政解释运作程序；实现行政解释形式的规范化。

　　(二)扩大行政解释的主体范围

　　如上分析，具体适用法律规范的主体被排除在行政解释主体之外，没有被现行法律规定所包涵。而现实生活中却存在着大量的执法者自行的“非法”解释。行政法律规范只有与具体的个案相联系来加以解释，才能更好的发挥作用，更有针对性。据此，笔者认为我国的法律制度应该明确授权行政法的适用主体以解释法律规范的权力，以保证它们在适用法律中自由地理解和解释法律当然，自由地理解和解释法律并不是指任何执法者都能随Ib,所欲的解释法律，要在宪政主义模式的框架内，按各自的权力范围来行使解释权。同时，应该“在法律可能的意义内，公正和客观地阐释法律条款和法律事实的意义。”。当然，这种主张可能会引起许多质疑：此举是否与立法法规定的法律解释权统一由全国人大常委会行使的规定相矛盾和冲突?是否与上级行政机关的抽象解释相冲突?这些争论可留待时间来慢慢验证，可以肯定的是，“谁适用、谁解释”的原则即符合世界各国的通例，也具备法治上的正当性。

　　(三)加强对行政解释的监督制约

　　对行政解释的监督制约应从内部和外部两方面来做工作。一方面应加强行政机关的内部制约。依据全国人大有关法律解释的基本法律，明确各级行政机关的解释权限，建立相应的越权解释的无效确认机制和相关责任人的责任追究机制。加强对行政解释的监督，及时发现越权或违法的行政解释行为和行政解释结果，通过撤销等方式予以纠正，保证行政解释权行使的合法性和法制统一性。。另一方面应加强外部监督。立法机关应定期审查行政解释，及时清理违法违规的行政解释文件。更重要的是明确人民法院的司法审查权力，修改现行的《行政诉讼法》，把行政解释等抽象行政行为纳入司法审查的渠道，形成一个有效的事后控制机制。