國家財務

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　　國家財務概念是在1986年南昌全面企業財務理論與財務學科問題討論會上提出的，並被寫入會議紀要。作為論文公開發表是在1988年的《社會主義財務的三個層次》一文中。該文提出：“國家財務活動，是國家以生產資料所有者身份，為實現組織經濟活動的職能，對企業或部門的一部分資金或創造的國民收入分配與再分配的經濟活動，以滿足經濟發展的物質需要。”^[1]該文還指出國家財務的內容包括國有資產管理部門獲取資產收益併進行再投資，對國有資產使用效益的財務監督、考核與進行財務調控等六個方面。該文還對國家財務與國家財政的區分、國家財政取代國家財務所產生的幾個方面的問題，以及國家財務與部門財務、企業財務的關係等問題作了分析，這是我國學術界公認的最先提出國家財務理論的著作^[2]。此後，又有兩篇文章，對國家財務理論提出的歷史背景、理論依據、管理體系、國家財務與財政統管論的根本分歧等問題進行深入論述[3]。在這些研究論文的基礎上，郭復初教授於1993年11月出版了《國家財務論》一書，系統構建了國家財務的理論框架。

　　國家財務獨立存在的理論依據可主要從兩個方面加以分析。首先，社會主義市場經濟的存在是國家財務存在的根本條件。在市場經濟條件下，國有經濟作為主導，基本經濟活動是進行商品生產與交換活動，其生產經營要素商品化，決定了經營性國有資產的資本化。國有經濟的運行過程既是商品的生產與交換過程，又是國有資本的投入與產出（收益）過程。國有資本投入與收益活動的客觀存在，是國家財務存在的基礎。其次，國家雙重身份和“兩權分離”是國家財務存在的必要條件。按照馬克思的國家權力學說，國家可以同時具有財產權力（所有者權力）與政治權力這樣兩種權力^[3]，同時具有生產資料所有者和政治權力所有者這樣兩種身份。在社會主義市場經濟條件下，為了發揮市場資源配置的基礎作用，必須貫徹“政企分開”的原則，從而要求將國家的雙重身份分開，生產資料所有者身份由國有資產專職部門擔任，政治權力所有者由政府社會行政管理部門擔任，這就是人們所說的“政資”分離，這是第一層次的“兩權分離”。按照社會化大生產的規律，國有資產專職部門作為生產資料終極所有者代表，不能直接從事生產經營活動，必須與從事生產經營活動的企業法人所有者相分離，這就是人們所說的終極所有權與法人財產權分離，是第二層次的“兩權分離”。經過這兩個層次的“兩權分離”，國有經濟內部形成了兩個層次的財務：一是國家作為生產資料終級所有者的財務，即國家財務；二是擁有國有資本的企業（簡稱國資企業，下同）財務，即國資企業財務。前者為巨集觀財務，後者為微觀財務。上述分析可見，社會主義市場經濟的存在，為國家財務獨立存在提供了可能性，國家雙重身份與“兩權分離”為國家財務獨立存在提供了現實性，兩個方面的依據同時存在，就使國家財務獨立存在具有必然性。

　　國家財務獨立存在不僅是停留在理論上的考察，在我國經濟體制改革實踐中人們自覺或不自覺地認識到國家財務與國家財政的性質區別，併在改革中將國家財務活動逐步從原財政母體中分離出來，使國家財務獨立存在具有實踐依據。

　　1．有資產管理局的建立，是國家財務管理機構與國家財政管理機構的分離。

　　從1988年4月開始，按國務院決定，從財政部門中分離一部分人員組成中央、省、地區、縣四級國有資產管理局，以生產資料國家所有者身份對國有資產行使管理與監督權。在體制上由財政代管國資局。經過十多年的運行，國資局儘管還缺少對國有資本的營運職能，未能很好發揮所有者代表的作用，但在國有資產的產權界定、產權登記、資產評估、資產監督、資產保值與增值考核、資產統計報表編製等方面已作了大量工作，在推進國有企業改革與防止國有資產流失方面取得了突出成績。現在只要將國資局與財政部門完全分開，賦予國資局對國有資產的全面管理、監督、營運職能，就能從根本上解決“政資分開”和國有資產所有者代表“人格化”問題，使國有企業公司化改造取得重大突破。實現中已提出了國家財務組織機構獨立化的強烈要求。

　　2．稅利分流是國家財務收入與國家財政收入的初步分離。

　　從1989年開始，財政收入體制中實行了稅利分流改革，即將稅收收入與國有企業上交稅後利潤分開，不允許“稅利統包”。承包制企業的利潤要先上交所得稅，再實行稅後利潤包乾上交，企業超收多留，減收不減上交基數。這一改革的初衷是為了抑制“稅利統包”後財政不能從企業新增利潤中獲得較多收入的問題，但其理論意義遠遠超過了這一改革設計者們的主觀意願，它證明瞭稅收和上交利潤（實質為所有者收益）是兩個不同的收入範疇。稅收是國家以政治權力獲取的收入，其目的是維護國家的生存、發展與為整個國民經濟發展提供基礎條件；上交利潤是國家以所有者權力從國有企業獲取的產權收益，其目的的是保證國有資產的不斷增值，發展壯大國有經濟。稅收收入是依據稅法取得的，具有強制性與無償性，不能納入承包指標；上交利潤是依據盈利水平和企業發展需要確定的，屬於財務性分配，具有靈活性，可以進行承包。這是實踐中提出的要使國家財務收入與國家財政收入分開的要求。

　　3．複式預算是國家財務支出與國家財政支出分離的雛形。

　　從1991年起，國家財政預算管理實行複式預算制即將原來單一的國家預算一分為二，分別編製經常性預算和建設性預算。對經常性預算（行政經費預算），實行硬約束，不能打赤字；對建設性預算（投資預算），則可多方籌集資金加以平衡，對舉債要保持合理的規模和結構。這一改革目的，在當時是為了控制行政經費支出，向人民說明產生財政預算赤字的原因與發行國債的依據，但這一改革已具有更深層次的理論意義。因為建設性預算中實際上還可再一分為二，一部分是為發展整個國民經濟提供基礎設施和基礎原材料、能源、交通等基礎條件的投資支出，這些支出一般可稱為提供“半公共產品”支出。由於這些投資風險大、回收期長、投資收益不高，是作為生產資料所有者不太願意投資或無如此大的能力投資的，應主要由國家財政投資去解決。另一部分是為現有生產競爭性產品的國資企業進行更新改造和擴大再生產的基本建設投資支出，這些投資是作為國家所有者的職能，應由國家財務投資去解決。在現行複式預算的基礎上，將國家財務投資預算分離出來，以國家財務收入去滿足投資支出的需要就成為水到渠成的事了。複式預算實踐上為國家財務預算的獨立化創造了條件。

　　4．國有資本金的設立，為國有資本獨立營運創造了條件。

　　按照《企業財務通則》的規定，企業從1993年7月起要實行資本金制度。資本金是企業在工商行政管理部門登記註冊時的註冊本金，由所有者投入形成，企業無權沖減資本金，所有者不能隨意抽走資本金，它是所有者分配產權收益的依據，也是企業承擔民事責任和虧損的基礎。資本金按投資主體可分為國家資本金、法人資本金、個人資本金以及外商資本金等。國資企業的國家資本金，是國家以所有者身份投入企業的本金，它在性質上與財政性資金根本不同，不能由財政部門或其他行政主管部門管理，理應由代表國家行使所有者職能的國資局與下屬國有資產經營公司管理，形成國有資本獨立營運體系。國家資本金的設立，為國家財務提供了管理對象。

　　5．國有資產收益用於再投資原則的提出，為國家財務獨立提供了政策依據。

　　1994年7月，國務院頒發了《國有企業財產監督管理條例》，明確規定國有資產的“投資收益和產權轉讓收入用於資本的再投入”，是國有企業財產監督管理應遵循的六大原則之一。在1997年7月《國家體改委關於城市國有資本營運體制改革試點的指導意見》中，又具體規定產權轉讓收入由國有資本營運機構（國有資產經營公司等）收取和管理，國有資本收益由國有資本營運決策會議（我們主張應為國資局）決定使用，不列入財政預算管理。這一《指導意見》雖與我們主張的國家財務預算管理尚有很大距離，但應看作是由過去的財政統管國家財務收支向國家財務預算獨立化邁進的重要一步，是改革實踐的客觀要求。

　　6．建立國有資產管理、監督、營運體系任務的提出，為國家財務管理體系獨立化提出了日程表。

　　早在1993年11月的《中共中央關於建立社會主義經濟體制若幹問題的決定》中就已指出：“按照政府的社會經濟管理職能和國家所有者職能分開的原則，探索國有資產管理經營的合理形式和途徑”，這是提出的構建獨立的國有資產管理體系的最初提法。1996年3月的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中對此有了明確提法：“加強國有資產管理。按照國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的原則，建立權責明確的國有資產管理、監督和營運體系”。這就把構建獨立的國有資產管理、監督、營運體系的任務完成時間規劃在“九五”時期。構建獨立的國有資產管理、監督、營運體系，對經營性國有資產而言，就是建立獨立的國有資本管理、監督、營運體系問題，這正是我們所主張的國家財務管理獨立化。可見，構建國家財務管理體系已進入倒計時的階段。

　　7．國有資產重組為國家財務管理增加了嶄新的內容。

　　1997年9月黨的十五大《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》報告中指出：“把國有企業改革同改組、改造、加強管理結合起來。要著眼於搞活整個國有經濟，抓好大的，放活小的，對國有企業實施戰略性改組。以資本為紐帶，通過市場形成具有較強競爭力的跨地區、跨行業跨所有制和跨國經營的大企業集團。採取改組、聯合、兼併、租憑、承包經營和股份合作制、出售等形式，加快放開搞活國有小型企業的步伐。”這就是要在整個國有經濟範圍內以資本為紐帶實現國有資產重組。十五大後，全國各地掀起了國有資產重組的高潮。國有資產重組已超越了單個國有企業的範圍，是國家以所有者身份所進行的國有資本營運行為，即國家財務活動。改革的實踐已突破了國家財務過去僅研究國有資本對單個國資企業的投入與收益範圍，增加國有資本在整個國有經濟範圍進行重組的重要內容，這為國家財務獨立化提供了新的實踐依據。

　　8．國有股流通為國有資本經營提出了艱巨任務。

　　2001年試點國有股減持，其方向是對的，是國有資本證券化經營的開始，但由於減持時定價不合理和收入用於費金支出，不符合本金運動規律而不為市場所接受，2002年7月停止減持。國有股流通作為資本運營的重要環節是不可缺少的，國家財務理論應研究國有股定價與流通渠道和方式問題，以及流通數量與時機的選擇，在不衝擊資本市場本金供求關係的條件下，平穩地實現國有資本流通。

　　綜上所述，國家財務獨立論是在我國經濟體制改革的大潮中提出的，並隨經濟體制改革的深化而在組織機構建設上、收支體制上和管理內容上不斷健全、完善和豐富。一部國有資產管理改革史，也就是國家財務獨立史，國家財務獨立論是我國社會生產力發展與經濟體制改革實踐的產物。

　　在國家財務理論的逐步發展中，已形成了比較清晰的關於國家財務的概念，這就是：“所謂國家財務，就是社會主義國家作為生產資料所有者，對國有資產生產經營單位所進行的本金投入與取得資產收益的經濟活動及其所形成的經濟關係，它是國有經濟財務的主導環節，也是國民經濟價值運動的獨立方面”。^[4]國家財務作為國有本金（即國有資本，下同）投入與收益活動及其所形成的經濟關係體系，有著獨立的經濟內容。

　　從國有資本的投入與收益活動的內容看，主要包括國家財務籌資、國家財務投資、國家財務收益的取得與分配、國有資本重組等內容。國家財務籌資，是指國有資產管理部門與國有資產中介經營公司的資本籌集活動，包括內部積累（獲取資產收益）、發行股票、發行債券、銀行借款等。國家財務投資，是指國有資產管理部門對國有資產中介經營公司的投資和國有資產中介經營公司對國資企業（國家獨資、控股、參股、聯營、合資企業，下同）的投資活動，包括實業投資（對生產經營活動投資）與證券投資（購買股票、債券等）。國家財務收益的取得與分配，指國有資產中介經營公司從國資企業所取得資產收益（如股息、紅利、租金、上交承包利潤等）與分配活動和國有資產管理部門從國有資產中介經營公司所集中的小部分資產收益與分配活動。國有資本重組，指國有資產中介經營公司對投入國資企業的國有資本進行集中、轉移等重新配置的活動，如通過對國資企業的兼併、出售、租賃、破產、聯合等資產重組形式，實現國有資本在地區間、產業間、企業間的流動，進行重新佈局。國有資本重組，也包括國有資產管理部門對國有資產中介經營公司的資本所進行的集中與轉移，如某一國有資產中介經營公司被另一國有資產中介經營公司兼併、租賃等。

　　從國有資本投入與收益活動所形成的經濟關係體系的內容看，主要包括國家所有者與國資企業之間的財務關係、國家所有者與非國家所有者之間的財務關係和國家所有者與國家社會行政管理者之間的財務關係等。國家所有者與國資企業之間的財務關係是股東與法人企業之間的投資與收益分配關係；國家所有者內部不同層次之間的財務關係是國有資產管理部門與國有資產中介經營公司之間委托人與受托人的財權分割、財務責任劃分與利益分配關係；國家所有者與非國家所有者之間財務關係有相互進行產權轉讓與按資分配關係；國家所有者與國家社會行政管理者之間有上交稅金、規費的財務關係。

　　建國以來，我國理論界和實業界長期將國家財政視為具有兩重屬性的分配活動，認為財政既以社會行政管理者身份進行財政屬性的分配，又以所有者身份進行經濟屬性的分配^[5]。因此，認為稅收與國有資產產權收益（國有企業上交利潤）都應由國家財政統一管理，這就是財政包括國有企業財務論的理論依據。我國經濟體制改革的大潮衝擊了財政二重屬性理論，為國家財務獨立論開闢了道路。

　　國家財務獨立論的關鍵是區分國家財務與國家財政這兩個不同的經濟範圍，正確認識二者的關係。國家財務與國家財政是既相區別又緊密聯繫的兩個經濟範圍。

　　國家財務與國家財政的區別表現在以下方面：

　　1．二者性質上不同。國家財務以生產資料所有權為依據去參與國資企業勞動者創造的國民收入的分配，在性質上屬於所有者與經營組織之間的產權關係，是國有經濟內部的分配活動；國家財政以政治權力為依據去參與各種不同所有制企業勞動者所創造的國民收入的分配，在性質上屬於社會行政管理者與經營組織或個人之間的分配關係，是國民經濟範圍內（涵蓋國有經濟和非國有經濟）的分配活動，沒有包括產權關係的內容。

　　2．二者在資金運動形式上的不同。國家財務資金運動包括本金投入和收益分配兩個方面，它是沿著籌資→投資→投資收益與分配→再籌資→再投資→投資收益與分配的軌跡運動的，有著補償性（周轉性）和增值性（效益性）的特點。國家財政資金運動主要包括稅收和財政支出兩個方面的基本內容，它是沿著籌資→運用→再籌集→ 再運用的軌跡不斷運動的，有著一次支出性和無償性的基本特點。

　　3．參與國民收入分配的方式不同。國家財務是對國民收入的初分配，財政是對國民收入的再分配；國家財務分配限於國有經濟內部，而財政分配則涉及各種經濟成份；國家財務分配以追求經濟效益目標為主，財政分配以追求社會效益目標為主；國家財務以獲取資產收益和財務投資為主要分配手段，財政則以稅收和國家預算為主要分配手段；國家財務以國家財務收支預算形式進行分配，財政則以國家財政預算形式進行分配；國家財務分配由國有資產管理部門和所屬各種國有資產經營公司負責，而財政分配則由國家財稅部門負責。

　　4．對經濟建設支出的方向不同。國家財務投資所進行的經濟建設是以發展和壯大國有經濟勢力，提高經濟效益為目的的經濟建設，可稱為經濟目標建設；國家財政投資的經濟建設是為鞏固和發展上層建築，或為國民經濟提供基礎條件，以追求社會效益為主要目的的，可稱為社會目標建設。

　　國家財務與國家財政由於在分配主體（同為國家）和分配對象（同為國民收入）上密切相關，因此在國民收入分配中有著緊密聯繫。其一，國家財務分配為國家財政分配提供前提，因為只有國家財務對國有經濟提供的國民收入正確進行初分配，國家財政所進行的再分配才有可能。其二，國家財務資金與財政資金在一定條件下可以相互轉化。國有資產經營公司（筆者在一些論文中又稱為國家財務投資公司）作為經濟法人，其投資收益應向財政交納一定的稅收，這就使一部分國家財務收入轉化為財政資金；另一方面，一部分財政投資所形成的經營性資產（如交通與基礎產業重點建設）由財政劃轉國家財務部門進行資本營運，這就使一部分財政投資轉化為國家財務資金。其三，國家財務資金與國家財政資金在某些情況下可能結合使用。對某些大型的國有經濟基本建設投資與基礎設施建設，國家財務與國家財政可以共同投資建設。

　　國家財務與國有資產經營企業（國有獨資與合資企業）在產權上是終極所有者財務與法人所有者財務的關係。國有資產經營企業財務是企業資本的投入與產出活動及其所形成的財務經濟關係，它是企業經濟活動的重要方面。國家財務是國有經營資本對企業的投入與從企業獲取產權收益的活動及其所形成的各種財務經濟關係，它是國家經濟活動的重要方面。因此，國家財務屬於巨集觀財務範疇，國有資產經營企業財務屬於微觀財務範疇。國家財務以企業財務為基礎，因為企業財務的存在與順利運行才使國有經營資本的投入與產出得以形成和獨立運行；另一方面，國有經營企業財務又以國家財務為前提，因為如無國有經營資本的投入，就不可能形成國有資產經營企業法人財產，也就無國有資產經營企業財務活動（單純的集體與私營企業財務不是國有資產經營企業財務）。這兩種財務內容上也是有區別的。國家財務限於國有經營資本對有關企業的直接投入活動（投入何種企業，以何種方式投入，投入多少等）與產出活動（以何種形式分利，分利多少，擁有多少所有者權益等），它不涉及企業法人資本如何使用與迴圈周轉；國有資產經營企業財務限於企業資本的直接投入活動（投入何種生產經營活動，以何種方式投入，投入多少等）與產出活動（取得多少營業收入和如何分配收入，實現多少稅利，如何繳稅，如何分利等），它不涉及國有經營資本如何獨立運轉。

　　我國國有資產按其經濟用途不同可分為經營性國有資產和非經營性國有資產兩類，從比例看，經營性國有資產約占80%，占絕大比重。國家財務本質上屬於國有資本投入與收益分配活動，所以國家財務管理是對經營性國有資產的價值經營的管理，非經營性國有資產管理不屬於國家財務管理的範圍。我們在《國家財務論》一書中（第5頁）指出，非經營性國有資產的價值管理應屬於財政管理的範圍。

　　國家財務管理既然是對經營性國有資產價值經營的管理，它就是國有資產管理的重要組成部分，是搞好國有資產管理的核心。只有抓住經營性國有資產價值經營的管理，才能明確國有資產實物經營的目標（保值、增值），才能對經營性國有資產的存量結構和增量結構進行優化，才能對經營者的權、責、利進行規範與監控，使之符合人民的利益。總之，國有資產的實物管理與價值管理雖然都涉及不同的部門與企業，但國家財務部門（國有資產管理部門與國有資產經營公司）卻是我國國有資產管理的核心，這一地位是由社會主義市場經濟條件下國有資本營運的重要性所客觀決定的。

　　為了遇創企業財務管理中存在的問題，近年來國家有關部門試圖通過制定國家財務規範來強化企業財務管理。但從改革的角度來粉，國家強制性財務規範具有明顯的副作用:第一，按照建立現代企業制度的要求，國家與企業之間的財務關係應是一種平等的投資者與受資者的關係。企業是一個自主經曾、自負盈虧的經濟實體，擁有理財自主權，企業法人則擁有法人財產權。

　　國家作為企業的出資者，只能通過股東大會或藍事會按照法定程式對企業的理財活動施加影響，而無權通過制定強制性的財務規範干涉企業的理財活動。國有資產管理部門作為國有資本所有者代表，其主要職能是監任和調控。這種監份和調控只能依法進行，而不能依據自己制定的規則來進行。將現行的國家財務規範法律化，是強化國有資本與財務管理的根本途徑，也是發達國家通行的做法。

　　第二，國家作為企業的出資者，與其他出資者的地位應該是平等的。一方面，國家財務規範表明國家擁有其他出資者所沒有的特權，這可能損害其他出資者和企業經營者的利益。所以，國家獨享財務規範的制定權是與其維護公平競爭的市場秩序的初衷相違背的。另一方面，企業情況千差萬別、金融市場複雜多變、信息不對稱和不完全、政府的有限理性等因家決定了國家既難以制定出普遏適用的規範，也難以確保這些規範得到嚴格執行。而理財活動是一種高度個性化且複雜的活動，如何理財應由每個企業自主決定，並沒有普通適用的理財技術。

　　第三，會加劇企業業績考核的不確定性。企業執行國家財務規範是有成本的，國家財務規範制約著企業的財務活動，影響粉企業的財務成果，企業可能把財務狀況不佳歸咎於國家財務規範的存在。

　　(一)國家財務在經營性競爭領域的運作策略

　　1.由國家控股轉為國家參股

　　由於國有資本的委托代理鏈條較私人資本長得多，其對經營者的激勵必然較私人資本弱，必然造成代理人與委托人之間效用函數不一致及信息不對稱等問題，導致資本配置效率低以及對經營者約束弱化、激勵不足等。為剋服這些弊端並且取得經營性競爭領域內的較高收益，應當通過培育和發展私人資本，以市場方式將國有資本分散到各種所有制形式的企業中去，形成控股主體多元化。

　　國有資本應以小股東的身份參股，其地位完全取決於其所持股份。私人資本產權關係明晰，在營造激勵約束機制方面有更強的優勢。充分利用私人資本的經營積極性，搭私人資本的“便車”，有助於剋服國有資本的天然弊端，從而實現國有資本的保值增值。

　　2.將股權轉為債權

　　國家作為股東，難以解決我國經濟體制中長期存在的一個根深蒂固的問題，即權利與責任不對稱。

　　國家財務獨立在一定程度上有助於緩解這個問題，但不能從根本上解決。企業契約理論認為，具有剩餘索取權的契約簽訂者，必須能夠有效地承擔相應的監督控制職能，具備較強的監督和承擔風險的能力，相應獲取較高的期望剩餘收益。國有企業的經理人員享有對企業的控制權，但不是企業的剩餘索取者，其監督的積極性不可能很高；國家作為股東具有剩餘索取權，但其監督職能不可能得到有效履行。因此，在一定程度上，國家作為剩餘索取者是不合適的。債權交易契約是一種完備契約，其要素提供者享有固定的合同收益權。只要企業的資產負債率不超過一定臨界值，債權資本所有者不必耗費較高的監督成本就能獲得較穩定的合同收益，當然期望收益比較低。

　　但目前國家作為剩餘索取者承擔了較高的監督成本卻獲得較低的收益，國有資本甚至不能保值增值。因此相對來說，國家財務進行債權投資不失為一種保證國有資本保值增值的合理投資方式。

　　(二)國有資本在經營性非競爭行業的運作策略

　　國有資本從競爭性領域適度退出後，應將資本投資於起先導作用和支撐作用的領域，如海洋、船舶、化工、鋼鐵等壟斷性行業。在這些行業中，國有資本將發揮主導作用。由於現代企業制度要求產權主體多元化，因此在這些行業中引入新的投資主體是必要的。通過引入新的投資主體，將這些傳統的國有企業改造為混合所有制企業，以提高其經營效率。國家財務的經營目標是搞活國有資本，而不是搞活國有企業，這也是國家財務運行過程中應澄清的認識。

　　國家財務是社會主義現階段一個嶄新而獨特範疇。它與國家財政之間既有聯繫，又有區別。具體表現在:

　　一方面二者同屬分配範疇，並且擁有同一分配主體即國家。

　　另一方面，由於國家財務是以經濟權力為依據進行的分配，而國家財政是憑藉政治權力進行的分配，這就決定了二者之間的區別:

　　(1)體現的關係不同。國家財務體現的是利益分配上的平等關係，不具有強制性;國家財政則體現的是利益分配上的強制或不平等關係。

　　(2)在分配中國家的身份不同。在國家財務分配中，國家是以生產資料所有者身份出現的;而在國家財政分配中，國家則是以社會事務管理者身份出現的。

　　(3)分配的對象不同。國家財務分配以國有經營資金為內容，價值形態上包括了c、v和m三部分;而國家財政則是對整個社會產品中的一部分，主要是對國民收人即v+m進行的分配。

　　(4)分配的範圍不同。國家財務分配僅限於國有經濟，具有特定性;而國家財政則擴展到非國有經濟領域，具有普遍性。

　　(5)資金運動方式不同。同家財務資金的運動一般表現為籌集、投人、取得收益和回收投資、再投入的連續不斷的迴圈和周轉過程;而財政資金的運動則一般表現為籌集、運用、再籌集、再運用的間斷運動過程。另外，從負責分配的部門看，國家財務應由國有資產經營管理部門負責，而國家財政分配是由財政、工商、稅務部門負責。

　　國家財務獨立之後，在利潤分配上，國有經濟應首先由國家財政進行第一次調節(當然，財政也同時地非國有經濟進行調節)，這是一種具有普遍意義的巨集觀調控。然後由國家財務在國有經濟內部再進行第二次調節，這是一種具有特定範圍限制的由所有者自己進行的自覺調控。在這裡，國家財政主要負責處理國家與國有企業(和非國有企業)之間的規範性分配關係，國家財務則主要負責處理國家與國有企業之間非規範性分配關係。

　　在職責劃分方面，國家財政應主要負責保證上層建築的正常運轉，藉助國家稅收、國家預算、財政補貼、財政信用、財政投資等財政杠桿，來實現國家巨集觀調控經濟的職能。國家財務則主要負責確保國有資產的保值與增值，藉助各種形式的利潤上交、財務預算、財務投資等財務杠桿，來實現國家的所有者職能。在經濟建設方面。鑒於財政資金的無償性和財務資金的經營周轉性，財政資金則主要投向公共工程和基礎設施，以便向社會提供公共品和某些混合品，國家財務資金則主要投向社會提供競爭性商品。

　　隨著改革的不斷深人，國家財務與國家財政混淆不清的狀況已不能適應國民經濟發展的需要，國家財務從國家財政中獨立出來顯得十分必要。這表現在:

　　1.財政、財務混淆直接影響了財政工作在實行市場經濟體制的今天，財政“大包大攬”的時代已成為歷史。國有企業財務不應屬於財政範疇已成章，以經營性國有資產為內容的國家財務也不應繼續留在國家財政分配領域。事實上，財政、財務的混淆，不僅影響了財政理論研究，也不利於財政實踐。從財政理論研究角度來說，長期以來，由於我國財政除從事傳統財政分配以滿足國家政權需要、增進社會福利之外，還大量從事國家財務工作，即籌集國有資金、安排社會主義再生產等。這使得理論界在對財政概念的理論概述上出現了國家分配論、公共分配論和國家資金運動論等多種觀點，時至今日未能統一。從而在一系列深層次財政問題的研究上，又出現一些不必要的爭論。例如，在如何正確處理國家財政與大中型國有企業的分配關係問題上，理論界說有兩種，一種觀點認為國有企業財政負擔太重，要搞活大中型企業需進一步放權讓利，另一種則認為負擔不重，不應再放權讓利。其實，前者所稱財政負擔乃是僅指稅收負擔。這實在是一場毫無意義的筆墨官司。

　　從財政實踐角度看，由於財政財務不分，造成稅收利潤相互取代，積累消費相互擠占了以利代稅、以稅代利、稅利統包的曲折道路。在支出上，幾十年來，尤其是改革以前，為了加快經濟建設步伐，國家常將大量財政資金用於基本建設，搞財務投資，這是一方面。另一方面，社會消費支出又難以壓縮。結果是投資消費雙向膨脹，兩頭失控，甚至影響整個國民經濟的健康發展。

　　2.財政財務不分，影響國有資產的效益作為國家財務的內容，國有經營資金的實物形態就是經營性國有資產。它既是一種企業性資產，又是一種以國家為代表的社會性資產。由於經營性國有資產這種二重性物特征，也必然決定國有資產既要具有一般盈利功能，又要具有一定國有資產的社會功能，反映到國家財務上，其財務目標就表現為前述的經濟目標和社會目標的二元性。然而在實際生活中，由於國家財務與財政不分，往往把具有普遍適用性的財政經濟杠桿加以運用，並且常常是重社會目標，輕經濟目標。

　　例如，國家保證財政收人，長期執行過低的折舊政策，影響其更新改造;在通貨膨脹條件下，依然採用歷史成本計提折舊，實際上是將國有資產轉化為財政收人，是財政虛收;財政一有困難總是聚財為先，以各名目取走國有企業的絕大部分利潤;遇到經濟過熱，要壓縮基本建設規模時，被砍的項目絕大多數屬於國有經濟……凡此種種，不是影響國有經濟的簡單再生產，就是影響其擴大再生產;不是降低它的經濟效益，就是提高它的經營成本。

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