非經營性資產

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　　正確界定企業中那些資產屬於非經營性資產是實施非經營性資產剝離的前提條件。按照一般的認識，企業中的醫院、職工宿舍、幼兒園、浴室、學校、招待所、食堂、圖書館、文化活動中心等都屬於非經營性資產，應當根據情況加以剝離。

　　做為非經營性資產，有三種特征：(1)配置領域的非生產性；(2)使用目的的服務性；(3)補償、擴充的資金來源的非直接性。

　　依據以上特征，非經營性資產具體包括的內容有以下幾項：

• 社會管理部門占有的資產
• 社會公益福利占有的資產
• 企業服務部門占有的資產

　　眾所周知，非經營性國有資產，也稱之為行政事業性國有資產，主要由各級政府機關、人大機關、政協機關、公檢法機關、各民主黨派和人民團體，以及事業單位所依法占有。目前存在七個方面問題：

　　1、管理的認識滯後

　　在非經營性國有資產管理與改革問題上，至今仍然處在不斷探索的階段，尚未認識上的突破，原因有三個方面：

　　①、非經營性國有資產管理與財政管理是合二為一，至今尚未有一致的共識。

　　②、非經營性國有資產監管主體與相應責任的落實尚不太明確。

　　③、非經營性國有資產改革措施受到利益意識的牽制。

　　2、管理目標被受制

　　非經營性國有資產管理目前模式，仍然是加減變化中計劃經濟的版本，前些年改革中試圖解決一些問題，但因火候尚未形成而被擱置。改革目標受制的原因有：

　　①、不認可非經營性資產改革應該有助於政治體制改革的目標要求。

　　②、不認可改革後非經營性資產管理應該法制化。

　　③、不認可非經營性資產管理應該逐步程式定額管理。

　　3、管理中力量尚需要整合

　　非經營性資產在認識統一後，還有力量分散的問題，難於舉起管理的重錘和改革利劍，改革舉措多半無法觸動深層次問題。非經營性資產購建管理與日常管理在整個資產管理中形成錯位管理，相互間的工作溝通少，對於出現的問題，經常是處理意見不一，更難形成合力對付問題。

　　4、管理基礎的相對薄弱

　　行政事業單位財務管理中的重要部分之一就是非經營性資產管理，之所以長期問題較多，與其管理基礎相對較弱有著直接關聯。

　　①、領導的重視基礎不夠，重建設、輕管理，寧要數量，也不願要質量。

　　②、管理的技術基本不實，存在著嚴重的無賬、賬不健全或賬實不一的現象。

　　③、管理的標準基礎不科學，在相關賬簿中尚未反映土地的價值。

　　④、管理的綜合基礎不牢靠，至今尚未建立相關管理資料庫，管理中的綜合可比度較弱。

　　5、管理中依法處置規範程度較弱

　　資產從形成到退出是管理應該監控的全過程；對於資產出現不適用、不需用，及毀損等情況，需要依托產權關係，依法處置。但是在實際中，仍有極個別單位在資產處置工作中，不按規章辦事，在資產調撥、出售、報廢和報損等方面，違規操作，逃離制度監控；甚至借處置之機，侵吞國有資產。

　　6、管理中效益與工作之比不甚理想

　　強調資產使用的經濟與社會合一的效益問題是非經營性資產管理最為願意意識到的認識問題。但是在實際中，有些單位占有過量的資產，與所從事的工作量形成不了合理的效益之比。更有甚者，多餘的資產成為單位創收入的出處。而且占有資產比例之大，但實際工作成效不好，是當前行政事業單位占有資產情況的一個灰色縮影。

　　7、管理中混合所有權與占有權

　　所有權與占有權沒有依法分離，引發了資產管理陷入被動境地。個別單位混淆兩權界限，把國有資產利益圈為小集體利益，刁難代表所有者權益的政府部門行使管理許可權，如閑置房產和土地，有關部門無法介入管理，這一部分資產成為單位賺取本位利益和個人利益的條件。

　　在市場經濟體制建設不斷走向縱深階段的今天，提出非經營性國有資產改革思考，併為此付出實施，其意義不亞於改革初期提出經營性國有資產改革，不論是政治方面，還是經濟方面。必須加深如下思想認識：

　　1、改革應該擺正非經營性國有資產管理管理位置

　　經營性和非經營性兩大部分資產在現代資產管理活動中，從各自的角度發揮的作用。在過去相當長的一段時間里，我們沒有足夠重視對公用性國有資產管理，弱化管理作用，增加財政負擔。以至於因為資產掌握者是各級政府機關、權力機關和政法機關，以及相關部門，而以此圈定為權利資產，不與經營性資產等同進行改革。造成原因主要是相關的管理者缺乏從管理戰略角度審視非經營性國有資產同樣需要面臨改革大趨勢，所以國有資產改革還需補課。要從三個方面提高對非經營性國有資產管理改革急迫性的認識：

　　①、非經營性國有資產管理要與時俱進，必須進行改革；

　　②、要提高領導幹部的行政意識，從責任角度增強對非經營性國有資產改革的思想意識；

　　③、要擴寬改革實踐的視野，從經營性國有資產改革中吸取經驗。

　　2、改革中尋找解決非經營性國有資產管理問題的良方

　　應該說，應該清醒地意識到需要通過改革才能解決非經營性國有資產管理中的不少問題。眾所周知，在當前，非經營性資產管理中有一些較深層的問題：

　　①、所有權與占有權兩權尚未分離問題；

　　②、政府機關和事業單位資產標準尚未達到規範程度問題；

　　③、行政事業資產存在經營成分問題；

　　④、政府性資產總量得不到有效控制。

　　這些是不可能從舊的思維中尋求出答案。惟有通過改革。首先機構改革，政府精簡提效，可以提煉資產管理的有效模式；事業單位改製，可以使事業資產徹底轉向社會化、市場化，緩和財政供需矛盾。其次要引入產權改革的思路，力促單位資產所有權和使用權分離，解決政府機關中資產占有不均衡的問題。

　　3、全面提升非經營性國有資產使用的效益高度

　　非經營性國有資產目前的累計水平已經超過社會經濟發展的警戒線，這與沒有形成科學效益觀念資產應用管理有著直接關係。長期以來，資產配置是以人的需要為前提，忽略了因工作需要的基本要點，資產量無限增大，成為各級財政負擔。

　　因此，一方面要把握好非經營性資產管理質量關，建立科學的資產使用觀念和效益理念，建立工作需要配購資產的機制，剋服無序購建的不妥做法。另一方面，要樹立資產效益全局性，杜絕效益的本位性，把各自的資產需求置於發展中的整體需要之中。

　　4、要在非經營性國有資產管理中規範財政與財務管理

　　非經營性國有資產管理是現代預算單位財務管理和現代財政管理十分關註的對象，它們之間相互聯繫；相互制衡，資產管理具有自己的特性，這是做好工作必須把握的尺度。因此，在預算單位國有資產管理中的活動，必須以扎實的財務基礎作為先決條件。同時要做好財政管理和基層財務管理，必須緊扣非經營性國有資產管理這一環節。為此須把握以下要點：要把非經營性國有資產管理融入財務管理之中，使資金轉換為資產過程中處於規範效益要求中；使資產在使用過程中始終處於監控有度之中。

　　在國有企業改製的非經營性資產剝離活動中，應當堅持以下原則：

　　1、保持國有資產安全原則

　　國有資產從本質上來講屬於全體中國公民，目前由國家作為代理人加以占有、使用、收益、處分。其他任何人都不得處分、私分、侵占、毀損國有資產。在國有資產改製過程中，同樣應當堅持這一原則。在非經營性資產剝離過程中，要防止國有資產的流失，如低價出售、私下無償轉讓或占有等。國有資產管理部門應當密切關註國有資產的流向與變現過程，切實發揮管理職能。

　　2、經濟性原則

　　並非任何非經營性資產剝離之後都會給企業帶來正面效益，有些非經營性資產剝離後反而會給企業造成更大的負擔。因此國有企業在改製過程中，應當審時度勢，按照經濟與否確定是否進行剝離。

　　另外，企業還應當根據自身的實際情況，如戰略發展規劃等，考慮到某些非經營性資產對以後的生產經營活動的經濟作用。因此，對於沒有經濟效益的非經營性資產應當堅決予以剝離；對於剝離效果不佳或者留在企業內部對企業長遠發展還有積極作用的資產，應予保留。

　　3、區別對待原則

　　對於非經營性資產的剝離，應當充分考慮到國有企業的實際特點、所處的社會環境、被剝離資產的獨立營運能力和盈利能力等眾多原因，準確選擇資產剝離的方法和模式以及經濟後果。不能不加分析地採取強制性的統一步驟或方案，而應當對不同條件的企業採取不同的處理措施。

　　根據非經營性資產的實際情況，以及資產剝離後與原企業之間的關係，可以對非經營性資產採取不同的剝離方法或模式。目前的國有企業改製實踐中，主要有以下幾種模式：

　　1、獨立實體模式

　　即將非經營性資產剝離出去後成立獨立的法人企業單位，由其自身獨立運作，按照獨立核算、自主經營、自負盈虧、自我發展的原則加以經營管理。這種模式適合於那些具有盈利能力的非經營性資產，如浴室、食堂、招待所、勞動服務公司、商店等。對於其他不具有盈利能力的非經營性資產不能採取這種模式。

　　2、代管模式

　　國有企業在公司化改製或股份合作制改造中，非經營性資產不折價入股，而是保留為國有資產，由國家委托改製後的企業代為經營管理。企業可以利用這部分資產為職工提供服務，同時向國家交納使用費，有些資產則可以無償使用。企業可以將該部分資產納入股份公司的資產中，而在權益方則以負債的方式反映。

　　企業也可以租賃該部分資產為職工提供服務，同時向國家交納租金，企業也可以將該部分資產在財務上獨立核算。代管模式的最大優點是簡便易行，實施的阻力和矛盾較小，對社會和提供該服務的職工的衝擊較小。但是如同租賃承包制一樣，該部分資產的托管責任無法精確確定；該部分資產和企業資產的關係也難以劃清；同時收費標準難以確定，容易受到國家官員的干預與影響。

　　3、控股公司管理模式

　　在公司分立和公司合併過程中，原國有企業改製為有限責任公司或者股份有限公司，而剝離出去的非經營性資產由控股公司直接管理，或成立服務性實體公司；同時由非經營性資產組成的實體公司或企業為控股公司提供有償服務，按照社會服務標準收取費用。對於實體公司的虧損，由股份公司提供相應的補貼。這種剝離模式可以解決一時之急，是一種暫時性措施。日後還需要控股公司對該部分非經營性資產加以剝離。

　　4、政府接管模式

　　即由政府有關部門全面接管剝離出去的非經營性資產，對其進行統籌安排，納入統一的社會服務體系之中，其補貼由國家財政提供。這一模式的關鍵之處在於人員的安置問題。處理好人員安置問題，就能較為徹底地解決非經營性資產的剝離問題。這是一種較為理想的模式。

　　根據非經營性資產的實際情況，可以區別對待，採取不同的處理方案：

　　對於可以逐步轉化為個人資產，由個人進行投資、購買的資產，如住房等，可以採取出讓產權等適當的方式進行轉讓，由職工出資購買；對於可以改造成經營性資產的非經營性資產，如招待所、浴室、食堂、商店、俱樂部等，可以通過改組的方式使之成為獨立的經濟實體，實行獨立核算、自負盈虧。企業與該部分資產改組成的實體之間可以建立服務合同關係。

　　這樣可以充分發揮該部分資產的作用，同時也能解決企業的服務問題；對於不以盈利為目的而是以社會公益為目的的設施，如學校、醫院、圖書館等非經營性資產，如果地近市區，且能夠由政府接管的，最好由政府進行接管；如果位置較為偏僻，與市區社會服務體系無法聯繫的，可以採取控股公司管理的模式。

　　預算單位作為占有非經營性國有資產重要群體，在管理中把掌握的資產變為效益業績資產是改革中應著力解決的問題，要在適應形勢、力求改革、規範管理、平衡提效的思路框架下。積極做好以下六個方面工作：

　　1、抓好思想認識工程

　　統一思想認識是非經營性國有資產管理的基礎。為此要做到製法、執法和用法三個層次的思想都要統一到如何做好非經營性國有資產管理的層面上。並做到四個方面認識的統一：①、做好非經營性國有資產管理必須按照改革思路進行；②、做好非經營性國有資產管理必須上下一致合力進行； ③、做好非經營性國有資產管理必須看準問題進行；④、做好非經營性國有資產管理必須依法進行。

　　2、建立必要可行的法制工程

　　就目前而言，雖然《會計法》已經出台並執行多年，但是還需要進一步增添有關資產管理方面的內容，使之更加完善。同時要不斷從維護國有資產管理的要求出發，執行《政府採購法》。在時機成熟的時候，制定《預算單位國有資產管理實施規則》。

　　3、建立政府資產運作中心

　　在條件成熟時，取消單位資產所有權，成立政府資產運作中心，解決部分資產過於閑置，孳生本位主義的問題。目前要做好這樣幾個方面的工作：

　　①、要按照法律要求，把土地房產產權在內的國有資產的所有權一併劃入政府資產運作中心，使用單位只擁有使用權；

　　②、把閑置資產歸入政府資產運作中心，按照政府的“非轉經”資產管理規定，統一經營與管理；

　　③、要因地制宜制訂預算單位資產配備體系和標準，解決好當前資產標準不一致等系列問題；

　　④、要明確政府資產運作中心的責權利，確保國有資產的權益不流失。

　　4、建立資產處置統一機制

　　非經營性資產報廢、報損、調撥、出售，及銷賬等日常處置管理工作，目前尚不太規範，要在統一規定下，變分散性為集中性處理，把資產處置工作納入到財政工作範疇，通過不斷地完善，使之成為有效地依法處置的機制。

　　①、要通過行政授權，使成立並運作此項職能的機構權責相對應；

　　②、要不斷加強隊伍建設，提高工作質量，解決目前仍然影響資產集中處置方方面面問題；

　　③、要強化基礎性工作，在清產核資工作基礎上，通過建立規範的管理資料庫，掌握來自一線資產的基本情況。

　　5、加強非經營性資產的責任監管

　　各級財政作為非經營性國有資產的法律所有權監管部門，要在製法和執法兩大環節確實承擔責任；各行政主管部門是擁有資產使用權的上級機構，都要依照法律法規所賦予的監管許可權，加大對基層單位資產的責任監管；資產使用單位要本著負責任的態度，做到按需購建、效益使用、用在實處。

　　6、搞好非經營性資產的清產核資

　　非經營性資產基本情況是做好財政和財務管理的重要基礎，其資產家底情況經常處於變化之中。所以定期做好清產核資工作是非常必要的。其關鍵點是：

　　①、要按規定，查實盈虧實情，做好處理事宜，解決和消化存在問題。

　　②、要把清產核資結果真正落實到日常財務監管工作中，促使資產流動起來。

　　③、針對存在問題，搞好建章立制工作。

　　總之，企業應正確劃分經營性資產和非經營性資產，努力尋求最優的資產結構，使企業從生產經營向資產經營轉變，使資產充分發揮保值增值作用，保障企業取得最佳的經濟效益。