財政管理體制

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財政管理體制(Financial Control System)

　　財政管理體制是確定中央和地方以及地方各級政府之間分配關係的根本制度。它規定財政分級管理的原則，劃定各級政權在財政管理方面的許可權、財力和收支範圍，處理財政分配中各方面的責、權、利關係，實現財政管理和財政監督。

　　一、財政管理體制的實質

　　財政管理體制的實質是正確處理國家在財政資金分配上的集權與分權問題。

　　國家的各項職能是由各級政府共同承擔的，為了保證各級政府完成一定的政治經濟任務，就必須在中央與地方政府、地方各級政府之間，明確劃分各自的財政收支範圍、財政資金支配權和財政管理權。一般地說，各級政府有什麼樣的行政權力（事權），就應當有相應的財權，以便從財力上保證各級政府實現其職能。

　　二、財政管理體制的地位和作用

　　在整個國民經濟管理體制中，財政管理體制占有重要的地位，因為各項經濟事業的發展都要有財力、物力的支持。正因為如此，財政管理體制必須適應經濟管理體制的要求。由於財政管理體制屬於上層建築，它反映社會主義經濟基礎並由其決定。因此，財政管理體制要為社會主義經濟基礎和生產力的發展服務，並要適應國民經濟發展的要求。

　　在不同的國家或者同一國家的不同歷史時期，財政體制都存在著差別。根據財政的集權與分權、財力的集中與分散程度的不同，財政體制大體上可分為集權型與分權型兩種類型，分權型又可進一步細分為行政性分權型和經濟性分權型。據此，財政體制的類型可分為以下三種：

　　(一)集權型財政體制

　　集權型財政體制是指預算分配許可權主要集中在中央的管理體制。在集權型財政體制下，預算資金的支配權和預算管理權由中央高度集中統一，地方的許可權和機動財力均很小，收支指標是指令性的，地方只有照辦，沒有收支調劑權。這種體制的主要特點是：財權、財力高度集中於中央，地方組織的財政收入都統一上繳中央，地方的支出統一由中央撥付。地方的收入和支出基本上不發生聯繫。我國1950年和1968年採用的“統收統支”辦法即屬於集權型的財政管理體制。

　　(二)行政性分權型財政體制

　　行政性分權型財政體制是在中央統一領導和統一計划下，由地方掌握部分預算分配許可權的管理體制。這種體制的主要特點是：除中央必須集中的財政資金外，給地方或大或小的機動財力和調劑許可權。在中央與地方政府之間的財政收支關係的確定上，隨意性比較大，且缺乏穩定性。如我國1994年以前的大多數年份所實行的財政體制均屬於該種類型。

　　(三)經濟性分權型財政體制

　　經濟性分權型財政體制是現代市場經濟中實行地方財政自治的財政體制。這種體制的主要特點是：在保持中央調控能力的前提下，地方有自主的財政收支權與調劑權。一般是以法律的形式規定中央與地方政府之間的財政收支關係，政府間財政關係一經確定，不能隨意更改，且有較強的穩定性。

　　(一)建立財政管理體系

　　建立財政管理體系，主要是建立財政管理的組織機構，並明確其在財政管理中的職責和權力。它是建立財政管理體制的基礎性工作。只有財政管理體系的各構成部分關係協調、職責明確、高效運轉，財政管理體制的建立和實施才有可靠的組織保障。當前，我國財政管理體系由公共財政管理體系、國有資產財政管理體系和國家信用財政管理體系構成。其中，公共財政管理體系是財政管理體系的主體，國有資產財政管理體系是財政管理體系的基礎，國家信用財政管理體系是前兩者的調劑和補充。

　　(二)劃分財政收支範圍，確定財政分配方式和分配比例

　　劃分財政收支範圍，就是在各級政府之間進行財政收支項目的劃分，確定哪些收支歸中央，哪些收支歸地方。在國家與企業的分配關係上，就是要確定國家與企業之間的分配比例和分配方式。劃分財政收支範圍，確定分配方式和分配比例，是財政管理體制的核心內容。因為所有的物質利益關係都是通過收支劃分和比例確定反映出來的。只有科學劃分收支範圍、合理確定分配方式和分配比例，才能保證各利益主體充分實現其職能。

　　(三)明確各級財政管理權責

　　明確各級財政管理權責，就是根據一定時期國家政治、經濟體制的要求，明確各級政府及有關部門、企業在財政管理方面的權力和責任。例如，財政法規的制定頒佈權；國家預決算的編製、審批權；國家預算執行和調整的監督權和審批權；稅收的徵管權、減免權；國有資產的占有、使用、收益、處置權及其他管理權；國家信用資金的管理權等。

　　國家財政管理體制的構成，也稱財政管理體制的範圍。它具體包括國家預算管理體制、國有企業財務管理體制、國家稅收管理體制、固定資產投資管理體制、行政事業財務管理體制和國有資產管理體制。決定財政管理體制構成的根本原因是社會生產力發展水平和社會制度的性質。

　　(一)國家預算管理體制

　　國家預算管理體制是國家在中央與地方之間、地方各級政府之間劃分預算收支範圍和管理權責的一項根本制度。它在財政管理體制中居於主導地位，反映著主要的財政分配關係，它對財政管理體制的其他組成部分起重大的影響和制約作用。

　　(二)國有企業財務管理體制

　　國有企業財務管理體制是合理確定國家與國有企業之間的財力分配和財務管理許可權，正確處理國家與企業分配關係的一項根本制度。它主要調整企業資金運動過程中的國家和國有企業之間的財政分配關係，規定國家和國有企業在資金供應、資金使用、盈利分配和公積金、公益金設置等方面的責任和管理許可權等。

　　國有企業全民所有制性質決定了國有企業財務管理是財政管理體制的基礎，體現了國家統一領導下的國有企業的相對獨立經營和具有的獨立自主權。隨著市場經濟的繁榮和股份制經濟的發展，在國家巨集觀調控下，國有經濟也將得到更大發展，它仍然是我國財政管理體制的基礎環節。

　　(三)國家稅收管理體制

　　國家稅收管理體制是國家確定中央和地方各級政府的稅收管理許可權的一項基本制度。確定的稅收管理許可權主要包括：稅法的制定和頒佈的權力，稅種的開徵和停徵的權力，稅目的增減、稅率調整的權力，稅收的減免權力等。

　　(四)固定資產投資管理體制

　　固定資產投資管理體制是國家管理基本建設資金的一項重要管理制度，規定財政部門、建設主管部門、建設單位、施工主管部門、施工企業及地質勘探單位在基本建設資金供應和使用中的責任和管理許可權。固定資產投資管理體制主要包括：

　　1．基本建設投資管理信用化。以往固定資產投資體制實行財政撥款制度。國家預算撥款是基本建設資金的主要來源。但這種體制導致了資金的浪費，損害了資源配置效率。現行固定資產投資體制，由直接的行政管理為主轉向間接的經濟手段管理為主，即國家預算內直接安排的基本建設投資實行撥款投資和“撥改貸”投資並行的供應體制。除沒有收入償還貸款的項目繼續採用撥款制度外，對於有收入償還能力的項目，一般採用貸款制度。

　　2．基本建設投資由無償使用改為有償使用。建設單位必須按合同規定的貸款期限和利率按期歸還貸款本息。

　　3．投資主體由較為單一的國家預算渠道改而形成為多元化投資主體，有利於資金的合理流動，提高資金配置效率。目前，銀行可以進行適量的基本建設投資貸款，地方企業也可以自籌資金進行固定資產投資，這相對擴大了銀行和企業的投資決策權，建立了責權利結合的決策責任制。

　　(五)行政事業財務管理體制

　　行政事業財務管理體制是國家管理非物質生產部門財務的制度，規定國家對非生產部門的資金供應方式和資金使用的管理許可權，它反映了行政事業單位在工作和業務中所發生的各種經濟關係。

　　行政事業單位的經費預算採取三種形式：一是實行全額預算管理的財務管理制度，即對沒有收入來源或收入甚少的行政事業單位，主要指國家機關和黨派團體等，其各種收入全部上繳給國家財政，全部支出由財政部門撥付預算資金；二是實行差額預算管理的財務管理制度，即對有一定經濟性業務收入的行政事業單位，核實收支，以收抵支，差額補助(或上繳)；三是實行事業單位企業化管理的財務管理制度，即對有經常的固定收入，其收入可以抵補支出的單位，採用獨立的經濟核算制。

　　行政事業財務管理體制改革的中心是擴大行政事業單位在資金使用上的自主權，從預算管理形式上註重責、權、利相結合，促進行政事業經費的增收節支，提高資金使用效益。

　　(六)國有資產管理體制

　　國有資產管理體制是確定國有資產管理機構和國家行政管理機構之間、國有資產所有者和國有資產經營者、以及國有資產管理體系內部各機構之間權責關係的根本制度。它包括的主要內容有：

　　1．國有資產管理機構的性質、職能和組成；

　　2．國有資產管理機構和國家一般行政管理機構之間的權責劃分；

　　3．國有資產管理機構作為國有資產所有者代表和企業作為國有資產經營者之間的權責劃分及其制約關係；

　　4．國有資產管理體系內部各機構之間的職責之間的權責劃分及其相互關係。國家管理的國有資產包括經營性國有資產、非經營性國有資產、資源性國有資產、貨幣形式的財政資金。目前我國國有資產累計已達3．07萬億元。這些國有資產創造了60％的工業產值和70％的財政收入。

　　國有資產管理體制隨市場經濟的發展和國有資產管理形式的多樣化而採用的基本方針是：

　　1．國家統一政策。國有資產的法律主體是中華人民共和國。國務院代表國家行使所有權職責。國有資產的所有權是統一的，不可分割的，任何認為國有資產可歸部門所有、地方所有和企業所有的主張，都違反國有資產神聖不可侵犯的憲法原則。

　　2．政資職能分開。由於政府職能屬於國家的政治權力，覆蓋全社會；國有資產的所有者職能屬於國家的經濟權力，僅限於國有資產，因此在國務院內部，這兩種職能應分開，分別由不同的部門行使社會行政職能和國有資產管理職能。地方各級人民政府參照國務院各部門的分工，分別由不同的部門行使社會行政職能和國有資產管理職能。在政資職能分開的基礎上，實行稅利分流，做到稅利兩條線，分收、分管、分用，收稅是國家行政權力的體現，收利是國有資產所有權的體現。

　　3．政府分級管理。國家對國有資產的管理按“屬地原則”由政府管理機構行使。國務院國有資產管理機構的主要職責是會同有關部門擬定國有資產管理法規和規章制度；組織清產核資、產權登記、產權界定、資產評估等基礎性管理工作；制定國有資產保值增值指標體系，從總體上考核國有資產的運營狀況，並對國有資產的運營實施監督檢查；會同有關部門解決國有資產的產權糾紛。各級地方人民政府國有資產管理機構的職能參照國務院國有資產管理機構設置。

　　4．委托經營，由政府授權的經濟組織或中介機構代理經營國有資產。經營主體通過各種投資行為，改變和調整國有資產的投入和配置，達到國有資產的配置最佳化和投資效益最優化，從而實現國有資產的保值和增值。國有資產經營機構應逐步打破部門和地區的界限，建立以產權為紐帶的新體制，逐步取代以行政隸屬關係為主的舊體制。

　　一、統一領導、分級財政的原則

　　(一)、實行統一領導，分級財政符合我國的國情：

　　第一，我國在政治上是一個統一的社會主義國家。

　　第二，財政管理體制必須適應我國政權體制的要求。一級政府有一級施政範圍、就必須相應地建立一級財政。

　　第三，我國要建立以社會主義公有製為主體的市場經濟，同樣需要計劃，財政必須有計劃地籌集和分配資金。

　　第四，我國幅員遼闊，各地的經濟基礎和自然條件相差懸殊。

　　(二)、統一領導、分級財政原則的實現

　　在財政管理體制中，統一領導與分級財政，就是中央集權和地方分權的關係問題。集權與分權，是一對矛盾。這種矛盾只能是根據生產發展的要求和客觀情況的變化。一般地說，凡是關係國家全局的管理許可權一定要集中到中央，不能任意分散，以保證中央的統一領導；凡是需要由地方因地制宜的管理許可權，一定要放給地方，中央不能統得過死，以充分調動地方的積極性。

　　二、財政管理體制必須與國家政權結構和國家經濟管理體制相適應的原則

　　首先，財政管理體制必須確定分幾級管理，財政的分級管理必須與我國的國家政權結構和行政區劃相一致。因為一級政權及相應的行政管理機構承擔著它們職權範圍內的經濟和社會文教等方面事業的權力和責任，必須賦予相應的管理財政收支的權力和財力；才能保證其職能的實現。

　　其次，財政管理體制既然是整個國民經濟管理體制的一個重要組成部分，那麼財政管理體制就必須隨著國民經濟管理體制的發展變化而變化。因為：

　　第一，國民經濟管理體制的變革都牽涉到財力和財權的分配問題，如企業改革、價格改革等，都和財力的分配分不開，也要求財政管理體制加以相應變革。

　　第二，財政問題直接關係到各地方、各部門、各企事業單位和廣大群眾的經濟利益，必須隨著國民經濟管理體制的變革而相應地調整財政管理體制，從而相應地調節經濟利益關係，才有利於調動各方面的積極性。

　　三、財權與事權相統一、責權結合的原則

　　財權與事權要統一，就是說各級政府有什麼樣的職權、什麼樣的辦事的事權，就要有相應的財權。

　　要實現財權與事權的統一，就必須要有權與責的結合。權與責相結合反映在財政體制上，就是要使各級財政都有各自的收入來源和支出範圍，並且要把財政支出同財政收入儘量掛起鉤來。只有權與責結合了，才能切實保證財權與事權的統一。

　　自建國以來，我國財政管理體制經歷過多次變動，總的趨勢是根據“統一領導，分級管理”的原則，由高度集中的管理體制逐步過渡到實行各種形式的在中央統一領導下的分級管理的體制。儘管分級管理的形式有許多種，集中和分散的程度有所不同，但總的說來，各個時期實行的財政管理體制多數是同當時的政治經濟形勢及其發展變化的需要相適應的。

　　一、建國初期

　　新中國成立後，面臨著生產停頓、職工失業、通貨膨脹等殘破不堪的經濟局面，只能實行高度集中的財政管理體制。高度集中的財政管理體制，是把國家收入和支出的支配權集中在中央，即“統收統支”制度。

　　二、“一五時期”

　　我國從恢復國民經濟開始轉向有計划進行大規模的經濟建設，與國民經濟發展變化相適應，財政下放了許可權，實行中央、省（市）和縣（市）三級財政。把地方收入劃分為：地方固定收入、固定比例分成收入和調劑收入，支出大體上按照企業、事業和行政單位的隸屬關係，劃分各級財政支出範圍。

　　三、1958年—1959年

　　這一時期，經濟管理體製作了較大的改革，中心是擴大地方的許可權。財政管理體制也相應作了重大的改革，即中央企業下放給地方，收入歸地方，支出也相應地下放，實行以收定支，確定收支比例、五年不變，但只執行了一年，而後改“總額分成、一年一變”的做法。

　　四、1961年—1966年

　　1961年中央實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針。與國民經濟調整相適應，財政管理體製作了必要的改進，主要採取集中財政，加強財政管理，強調“全國一盤棋”、上下一本賬。

　　五、1971年開始實行企業下放，財政收支實行大包乾。企業大幅度下放後，中央各部幾乎沒有直屬企業，而地方又沒辦法把這些大企業管好。

　　六、1980年—1984年

　　從1980年起，實行“劃分收支、分級包乾”（“分竈吃飯”）的財政體制。

　　這個體制的主要內容是：按照經濟管理體制規定的隸屬關係，明確劃分中央和地方財政的收支範圍，中央所屬企業的收入、關稅收入和中央其他收入作為中央財政的固定收入；中央的基本建設投資、中央企業的流動資金、國防費、中央級的事業費等由中央支出；地方所屬企業的收入、鹽稅、工商所得稅和地方其他收入作為地方財政的固定收入；地方的基本建設投資、地方企業流動資金、地方各項事業費及行政費等，由地方財政支出。後來，把“劃分收支、分級包乾”的辦法，逐步改為“總額分成、比例包乾”，的辦法。

　　“劃分收支、分級包乾”的財政體制有以下幾個特點：

　　（1）由過去全國“一竈吃飯”，改變為“分竈吃飯”，地方財政收支的平衡也由過去中央一家平衡，改變為各地自求平衡。

　　（2）各項財政支出，不再由中央歸口下達。

　　（3）包乾比例和補助數額改為一定五年不變。由於做到了財權、事權統一，收支掛鉤，所以“分竈吃飯”更好地調動了地方的積極性。

　　但是在執行中也存在一些問題：

　　（1）中央財政的負擔較重，收支難以平衡，沒有充分考慮到在中央與地方財力分配上中央要有適當的集中。

　　（2）財政體制改革與經濟體制改革沒有同步進行，而是先行一步。

　　（3）實行“劃分收支、分級包乾”的辦法後，一些地方為了爭取財源盲目建設，從而影響了整個國民經濟效益。

　　七、1985年—1993年

　　（1）大部分地區實行“劃分稅種、核定收支、分級包乾”的財政體制，基本上按照利改稅第二步改革以後的稅種設置，按隸屬關係劃分中央財政收支和地方財政收支，根據地方的收支基數，計算確定地方新的收入分成比例和上解、補助數額，一定五年不變。

　　（2）福建、廣東兩省實行“大包乾”的體制。國務院決定從1980年起，福建省實行“劃分收支、定額補助、五年不變”；在廣東省實行“劃分收支、定額上交、五年不變”的體制。

　　（3）在財政收支方面，除中央直屬企業、事業單位的收支和關稅劃歸中央外，其餘收支均由地方管理。“劃分稅種、核定收支、分級包乾”的財政管理體制調動了地方的積極性，但也存在一些問題，主要是收入較多、上交比例大的地區組織收入的積極性不高，個別地區甚至出現收入下降的情況。因此，從1988年起，國務院對收入上交較多的13個省、市，實行“財政包乾、一定三年不變”的辦法，以便進一步調動這些地方的積極性。

　　國務院決定從1994年1月1日起改革當時的地方財政包乾體制，實行分稅制財政管理體制。由於舊的財政包乾制弊端明顯，諸如稅收調節功能弱化，影響統一市場的形成和產業結構優化；國家財力偏於分散、制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，影響到中央政府的巨集觀調控能力，可見對財政體制的改革已刻不容緩，分稅制改革正是在這個背景下出台的。 　

　　一、中央與地方事權和支出的劃分

　　根據現在中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施巨集觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。

　　二、中央與地方收入的劃分

　　根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施巨集觀調控所必需的稅種劃為中央稅，將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共用稅；將適合地方徵管的稅種劃為地方稅，並充實地方稅稅種，增加地方稅收入。

　　三、中央財政對地方稅收返還數額的確定

　　為了保持地方既得利益格局，逐步達到改革的目的，中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基數年核定，按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額。1993年中央凈上劃收入，全部返還地方，保證現有地方既得財力，並以此作為以後中央對地方稅收返還基數。1994年以後，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增。

　　四、原體制中央補助

　　地方上解以及有關結算事項的處理。為順利推行分稅制改革，1994年實行分稅制後，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規範化。原體制中央對地方的補助繼續按規定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執行。原來中央撥給地方的各項專款，該下撥的繼續下撥。

　　五、配套改革和其他政策措施

　　為了使分稅制能夠順利推行，採取了一些配套改革和其他政策措施：改革國有企業利潤分配製度；同步進行稅收管理體制改革；改進預算編製辦法，硬化預算約束；建立適應分稅制需要的國庫體系和稅收返還制度；建立並規範國債市場；妥善處理原由省級政府批准的減免稅政策問題；各地區進行分稅制配套改革。

　　現行的財政管理體制對於增強政府尤其是中央政府在市場經濟中的巨集觀調控能力，起到了積極的作用。分稅制通過大量的中央對地方的稅收返還，強化了中央在上下級財政分配中的主導地位，通過對收入增量的調整，形成了有利於中央財政收入適度增長的運行機制，增強了中央財政的經濟實力，使中央財政建立和完善轉移支付制度，實施有效的橫向和縱向經濟調節成為可能，但毋庸諱言，現行財政管理體制還不是徹底的分稅制，還存在著一些需要改進的地方。

　　1、各級政府事權的劃分

　　現行分稅制只是確定了中央和地方的收支基數及收入分成比例等數量關係，而對於各級政府的事權的劃分做得不夠。徹底的分稅制必須建立在明確界定各級政府事權的基礎之上，各級政府需要做些什麼，這些職責的履行需要多少開支，而後在此基礎上劃分收入來源。一般說來，中央政府主要負責提供滿足全國性“公共需要”的“公共產品”，如國防、外交等，而地方政府應提供的主要是滿足地方性“公共需要”的“公共商品”，如基礎設施建設等。

　　2、地方財政還不是獨立的財政

　　這突出表現在地方財政收入在很大程度上受制於中央，地方稅的征收要根據中央統一稅法征收，地方沒有稅收立法權。同時，地方財政沒有發行公債的權力。這種規定，既不符合客觀實際的要求，也不能適應分稅制財政體制下地方財政作為獨立一級財政的需要。此外，地方政府沒有主體稅種，地方所開徵的稅種多為難以征收的小稅種。

　　3、收入和支出基數的確定

　　現行稅制仍基本沿用基數法，這是一種承認既得利益的方法。其局限性也就不言自明。因此，在明確各級政府事權的基礎上，應採用因素分析法確定各級政府的收支。

　　4、稅種的劃分

　　稅種的劃分還存在著不合理之處，如現行分稅制將個人所得稅劃分為地方稅種。在許多發達國家，個人所得稅是中央財政（聯邦財政）的主體稅種。

　　5、企業利潤的劃分

　　目前的做法是中央企業收入歸中央，地方企業收入歸地方，這一做法只會導致地方保護主義，不利於全國統一市場的形成。因此，把現行劃分方法改為不按行政隸屬關係分利，將有助於財政體制的進一步規範。