稅收立法權

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　　稅收立法權，是指特定的國家機關依法享有的制定、修改和廢止稅法的權力，即特定的國家機關依法享有的進行稅收立法的權力。稅收立法權是指國家權力機關(或經授權機關)依據法定許可權和程式制定、認可、修改、補充和廢止稅收法律、法規的權力，是稅權的重要組成部分。

　　我國的稅收立法權分為以下幾種情況：

　　(1)經全國人民代表大會審議通過的稅法；

　　(2)經全國人民代表大會常務委員會原則通過、國務院發佈的稅收條例(草案)；

　　(3)授權國務院制定和發佈的稅收條例(草案)；

　　(4)授權財政部制定，經國務院批准或批轉的稅收試行規定。

　　前兩項的立法權由立法機構行使，第三項立法權由行政機關經立法機關授權行使，第四項立法權是行政機關行使制定行政法規的權力。此外，稅收立法權還包括：

　　1、稅法解釋權

　　它是指國家立法機關或授權財稅管理部門，根據稅收立法的宗旨，對稅收法律、法規內容的解釋和制定實施細則的許可權。

　　2、稅種的開徵與停徵權

　　這是指對已經制定稅法的稅種，何時將其稅法付諸實施的權力；或者對已經開徵的稅種，由於政治或經濟諸方面的原因，何時停止其稅法執行的權力，一般來說，稅種的開徵與停徵權同稅法的制定頒佈權是一致的。但對一些小稅種，其開徵與停徵權也可交給地方政府。隨著“分稅制”的實施，地方政府將逐步擁有更多的這方面的權力。

　　3、稅目和稅率的調整權

　　它是指增加或減少徵稅項目的權力，以及對徵稅對象或徵稅項目的稅收負擔調高或調低的權力。雖然各種稅的稅法對其徵稅的項目及其適用稅率都有明確規定，但隨著客觀情況的變化，有時需要擴大徵稅範圍，增加稅目；有時則需要縮小徵稅範圍，減少稅目。此外，有時還需要對原有稅負進行調整，這就需要提高或降低稅率。

　　4、稅收減免權

　　這是指制定減免稅規定，審批減免稅數額、幅度、期限等許可權。稅收減免直接影響國家的財政收入和納稅人的稅收負擔，它應適當集中，不宜下放過多，以保證徵納雙方以及各級政府的利益不受侵犯。

　　上述稅收管理許可權在各級政府之間進行劃分，並根據需要進行調整和修改，時而集中，時而分散，由此形成各種類型的具體稅收管理體制。合理確定稅收管理許可權，對於正確處理稅收管理的集權與分權的關係，充分調動中央和地方兩個積極性具有十分重要的意義。

　　立法權作為國家權力體系中極為重要的一項權力，其歸屬問題歷來是法學理論中的重要議題。實質上的立法權歸屬指立法權由誰擁有；形式上的立法權歸屬則指立法權由誰來具體行使。我們平時所講的“享有稅收立法權”的國家機關，其實是從稅收立法權形式歸屬的意義上來講的，即指的是實際行使稅收立法權的國家機關。

　　稅收立法權是立法權的重要組成部分。在立法權的歸屬上，有君主或貴族主權論和人民主權論兩種主要的觀點。君主或貴族主權論認為立法權應由君主或貴族來行使，如法國的布丹就認為一個國家的最高權力應當由君主來掌握才是最好的。法國國王路易十五也宣稱：“主權的權力寄於我的身上。立法權僅屬於我一人而已，無所依賴也不得分享。”與此相對的人民主權論則認為國家的最高權力屬於人民，立法權應該是人民固有的權力。盧梭就是一個徹底的人民主權論者，他認為國家主權永遠屬於人民，國家主權和人民主權是統一的；而主權者唯一的權力是立法權，所以“立法權是屬於人民的，而且只能是屬於人民的”。在立法權屬於人民的前提下，對於具體行使立法權的機關，又有君主行使、代議機關行使、人民親自行使等諸多不同的觀點。

　　我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。可見，我國立法權屬於人民，由人民擁有，稅收立法權當然也不例外。

　　人民擁有的稅收立法權並非由人民中的每個成員直接行使，而是通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使。全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。人大行使稅收立法權應當以人民的利益為最高的原則，否則人民就有權更換它。除了作為立法機關的人民代表大會外，根據法律規定或權力機關的授權，特定的行政機關也行使一定的稅收立法權，立法機關與行政機關構成了稅收立法的主要參與者。

　　我國稅收立法權具有3個主要特點：

　　(l)中央與地方稅收立法權劃分制度不是由國家最高權力機關立法確定，而是由國務院以發佈行政決定的方式加以明確的。稅收立法權劃分制度由國務院確定，與法治原則不相吻合，因為國務院不是我國行使立法權的最高權力機關。同時，這與世界上許多國家一般根據民主憲政原則在憲法或稅收基本法中規定稅收立法權的劃分制度的做法也不一致。

　　(2)由於我國目前還沒有稅收基本法，地方對哪些稅收事項享有立法權，缺乏一套完整的制度規範。

　　(3)地方對工商稅收並不享有獨立的稅收立法權。筵席稅由於難以解決徵管的有效性，屠宰稅由於具有嚴重的累退性，很不符合稅收公平原則，並且只對相對貧困地區有一定的財政意義，因而這兩個稅種的管理權雖已基本下放給地方，但難以說明地方享有獨立的立法權。城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅和車船使用稅等地方稅種，地方雖然享有制定實施細則的權力，但中央並未授予地方對這些稅種的基本稅制要素享有調整變動的權力。中央授予地方對作為地方稅主體稅種的營業稅、資源稅等稅種的稅制要素進行調整變動的權力也非常有限。

　　(一)稅收立法權劃分的理論依據

　　政府職能的界定和劃分，是合理劃分事權、財權、稅權的出發點。

　　現代市場經濟條件下，政府具有資源配置、收入分配、經濟穩定的三大職能。大多數經濟學家認為，從縱向來看，政府間職能劃分大致如下：(1)資源配置職能由中央政府與地方政府共同履行，而且主要由地方政府履行。因為不同層次的公共品受益範圍是不同的，分權進行資源配置更有效率。全國性的公共品(或轄區間外溢性的公共品)由中央政府統一提供，可以避免浪費。地區性的公共品由地方政府提供，可以提高適應性、針對性、準確性。兩個層次的公共品中以後者為多，所以該職能主要應由地方政府履行。(2)收入分配職能由中央政府履行。因為收入分配職能(地區間的收入再分配、個人之間的收入再分配)都不能或不宜由地方政府履行。(3)經濟穩定職能主要由中央政府履行。因為地方政府不具備巨集觀經濟調控的政策手段、能力。

　　按照上述中央和地方政府職能的界定和分配，劃定事權，明確財權，確立稅權，為各級政府履行職能提供必須的物質保障。將凡是與中央政府履行職能相關的事權、財權劃歸中央政府及其財政，並將中央稅(國稅)的立法權相應劃分、配置給中央權力機構(或經授權機構)，構建全國統一的中央稅體系；將凡是與地方政府履行職能相關的事權、財權劃歸地方政府及其財政，並賦予地方權力機構相應的地方稅立法權，構建地方稅體系(輔之以較為完善的政府間轉移支付體制)。這樣的基本分工適合中央政府把握全局、地方政府有條件因地制宜的要求。這既是政府間財政關係的理論基礎，當然同樣也是稅收立法權劃分的理論依據。

　　(二)稅收立法權劃分的國際慣例

　　從稅權(主要是稅收立法權)集中和分散程式的不同來看，國際上有三種典型的稅權分配模式：相對分權模式、適度分權模式、相對集權模式。

　　美國實行的是相對分權模式，稅收立法權在政府之間的分配相對均衡一些。聯邦稅的立法權全部集中在中央，各州均擁有州稅、地方稅的立法權。各州政府大多利用稅收立法權來貫徹政府的稅收政策，在設計、調整稅制結構時，都試圖簡化稅制，目的在於吸引或至少不趕跑州外資金。應當指出，聯邦有權過問各州稅收立法，必要時可出面協調各州的爭議。

　　日本實行的是適度分權模式，都、道、府、縣也擁有地方稅的立法權，但中央為了防止地方稅和中央稅重覆，實行一套“課稅否決制度”。即，允許地方在地方稅法列舉的範圍內自行立法徵稅，但若想超出範圍，須經自治大臣批准。目的在於限制地方擅自立法徵稅，防止因稅收分權而出現稅政混亂，妨礙公平競爭。

　　德國實行的是相對集權的模式，聯邦專享稅和共用稅的立法權集中在聯邦，對各州專享稅聯邦有優先立法權，為促成稅制和法律的必要統一，實際上各州專享稅的立法大部分也由聯邦來從事，各州真正擁有的稅收立法權事實上僅限於地方性稅收。

　　通過對世界上三種典型稅權分配模式的分析，我們可以得到如下啟示：(1)世界上並不存在一個完全統一的稅權分配模式，稅權的集中與分散程度各不相同。各國往往從本國的政治、經濟體制和國情出發，來選擇、確定自己的稅權分配模式。(2)儘管各國稅權分配模式差異很大，但都不同程度地賦予地方一定的稅收立法權。當今世界稅權分配，既沒有絕對的集權，也沒有絕對的分權，而是在中央的調控下，地方普遍擁有一定程度、範圍的稅收立法權。這些為我國稅收立法權的劃分，提供了一定的參考與借鑒。

　　稅收立法許可權體制從屬於一國整體的立法體制，其核心內容是在相關國家機關之間分配稅收立法權，確定不同主體的稅收立法許可權範圍。國家中的任何立法主體在進行稅收立法的時候，都會涉及到立法許可權的有無、以及立法許可權的性質、範圍、目的和方式等問題。對這些問題的解決，在很大程度上依賴於對稅收立法許可權體制科學而符合實際情況的劃分。

　　稅收立法許可權體制一般可以分為稅收立法權的橫向分配和稅收立法權的縱向分配。橫向分配指同級國家機關之間，主要指中央一級國家機關之間的稅收立法權分配，涉及立法機關與行政機關在稅收立法方面各自享有的權力範圍。稅收立法權的縱向分配則指中央機關與地方機關之間的稅收立法權分配。這裡的中央機關和地方機關，不僅僅指單一制國家下的中央和地方，也包括聯邦制國家下的聯邦與各州、各共和國。

　　各個國家的稅收立法許可權體制各不相同，即使在同一個國家的不同時期，對稅收立法許可權劃分的規定也可能有所不同。多方面的因素，包括歷史傳統、民族習慣、地理環境、國家性質以及國家結構形式等，都可能影響到一國的稅收立法體制。

　　1.稅收立法權的橫向分配

　　橫向分配主要指立法機關和行政機關之間的稅收立法權分配。立法機關行使主要的稅收立法權，這在世界範圍內都是如此。對於行政機關，有些國家在憲法中規定其可就一定範圍內的事項立法，有些國家則通過立法機關的授權賦予其稅收立法權，對授權條款的規定也各不相同。從世界範圍看，稅收立法權的橫向分配可以分為獨享模式和共用模式。

　　所謂獨享模式，又稱為一元立法許可權體制，指稅收立法權主要由立法機關享有，行政機關享有的立法權來自立法機關的委托或授權。如美國，美國奉行“三權分立”的憲法原則，議會行使立法權。但在實踐中，為了行政機關行使職能的高效，必須使其具備立法方面的權力。行政機關具有的這種立法權“僅僅是由於立法機關的委任”。同時，法院還可以對國會的授權規定進行合憲性審查，如果國會的授權超出了某一限度，法院有權宣佈其授權無效。可以說，在美國，立法機關行使固有的立法職能，行政機關則行使從屬的立法職權。應當註意的是，獨享模式並非指稅收立法權由立法機關“獨自享有”，而只是與共用模式相比較而言的獨享。

　　所謂共用模式，又稱多元立法許可權體制，指稅收立法權由兩個或兩個以上的政權機關共同行使，立法機關和行政機關都享有立法權，行政機關享有的立法權部分來自立法機關的授權，部分來源於自身的職權，如法國、日本等國。法國憲法劃分法律事項和法令事項，法律事項的立法權屬於議會，法令事項的立法權則屬於政府。憲法第38條和第16條還規定，對於本應屬於由法律規範的事項，政府可以要求議會授權自己在一定期限內以法令的方式採取措施，總統制定的條例甚至可以變更和廢除現存的法律。由此可知，法國行政機關享有的立法權由兩個部分組成：一是基於自身職能而固有的行政立法權；二是基於法律特別授權而享有的授權立法權。

　　2.稅收立法權的縱向分配

　　在中央和地方對稅收立法權的分配上，一般可分為集權和分權兩種模式。

　　所謂集權模式，是指稅收立法權被高度集中於中央層面，中央所制定的稅收法律規範在整個國家領域內生效，地方只有很少的或沒有稅收立法權；這種模式下的稅收立法以中央集權為主，地方稅收立法權或者不存在，如斯裡蘭卡、土耳其等，或者遠不如中央，其行使也要受制於中央，如中國。這種中央集權的模式多存在於單一制國家。

　　所謂分權模式，是指稅收立法權在中央和地方之間分享，如美國、加拿大。這種模式在聯邦制國家往往更為普遍。

　　與上述獨享與分享的劃分相類似，所謂集權與分權的劃分也是相對而言的，絕對的集權和絕對的分權在實際中均極為罕見。