稅收立法

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稅收立法(Taxation Legislation / Tax Legislation)

目錄

什麼是稅收立法

  稅收立法是整個國家立法活動的一部分。與一般的立法的涵義相對應,稅收立法也有廣義和狹義之分。

  廣義的稅收立法指國家機關依照法定許可權和程式,制定各種不同規範等級和效力等級的稅收規範性文件的活動。

  狹義的稅收立法則是指立法機關制定稅收法律的活動。稅收立法是由制定、修改和廢止稅收法律、法規的一系列活動構成的。稅收立法管理稅收管理的首要環節,只有通過制定法律,把稅收征收關係納入法律調整範圍,才能作到依法治稅

  稅收立法主要包括稅收立法體制稅收立法程式兩大方面,其中,稅收立法體制主要是指立法機關和立法許可權的劃分。

我國稅收立法現狀評析[1]

  (一)憲法缺失和落伍,難以實行依憲治稅。

  我國《憲法》第五十六條規定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”筆者認為這一規定存在的不足或缺失是:首先,它僅強調納稅主體—公民的納稅義務要依照法律產生和履行,並未明確徵稅主體一一國家應依照法律的規定徵稅,而後者則是稅收法定主義更為重要的方面這種只規定公民納稅義務而忽視公民權利的條款,已不適應社會主義市場經濟體制和民主政治的要求。因為市場經濟條件下的稅收觀是“權利與義務相對稱”,即只要納稅人依法履行了繳稅義務,便擁有了向政府索取公共物品或服務的權利。長期以來,我國稅收法律、法規的“通病”是過分強化納稅人的納稅義務,忽視對納稅人權利的保護,這種弊病與憲法中稅收的缺失有密切關係。其次,在納稅人範圍的界定上,與我國同時行使的地域稅收管轄權居民稅收管轄權確定納稅人身份的做法不符改革開放以來,我國市場主體呈現多元化,納稅人不僅涵蓋內資企業,還有外資企業;不僅涵蓋中國公民,還有符合法定條件的外國人。《憲法》這一規定具有片面性,在文意上造成中國公民依法納稅是一項憲法義務,而內外資企業、其他單位和外國居民在《憲法》上並無此納稅義務。最後,《憲法》尚未確立稅收法定主義原則,這就為不規範的稅收立法和稅收執法留下了較大的空間。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立,或許人們認識到稅收法定主義缺失的危害,為了彌補憲法之不足,我國《稅收征收管理法》第三條規定:“稅收的開徵停徵以及減稅免稅退稅補稅,依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的,依照國務院制定的行政法規的規定執行”該規定較之憲法有關稅收的規定,的確是一個很大的進步,但在一定程度上存在悅收立法級次較低的缺憾,出現“法律倒置”的錯誤傾向。

  (二)缺乏稅收基本法的統一和協調

  目前我國《憲法辦與一些單行稅法之間形成空檔,難以銜接,究其原因主要是我國目前尚未制定稅收基本法(稅收母法)。有關稅收立法許可權、立法程式等最基本和最重要的間題散見於各單行法律規定中,缺乏在整個稅收法律體系中居於主導地位並統帥其他單行稅法,決定國家稅收立法、執法、司法活動的基礎性法律規範

  (三)稅收立法權耗散現象普遍。

  在理論上和憲法及《立法法》的規定上,我國立法權由全國人民代表大會及其常委會行使,但實踐中稅收立法權的耗散現象嚴重。我國現行稅種除了《中華人民共和國個人所得稅法》、((中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法A.《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國農業稅條例》四部稅法由國家立法機關—全國人大或人大常委會正式立法外,其餘稅種均採取由全國人大及常委會授權國務院制定各稅的暫行條例或試行草案,再由財政部或國家稅務總局制定實施細則或具體的稽征管理辦法,即採取授權立法的形式主體稅種增值稅消費稅企業所得稅等均是國務院以暫行條例的形式發佈的。按理說既然稱《X火暫行條例》,它就應當有嚴格的時間限制,而現行的稅收暫行條例短則八九年,長則十幾年,其結果是稅收法律少,行政法規和部門規章多,立法級次低執行中不得不靠大量的內部紅頭文件操作實施,社會公眾難以通過各種傳媒獲得涉稅信息,缺乏透明度、穩定性和可預見性,不僅直接影響了稅法的效力,還影響了稅法應有的嚴肅性和權威性。反觀我國現行稅收立法狀況,行使立法權的國家最高權力機關-一全國人大,長期授權行政機關立法,涉及的稅種量多面廣,又未建立相應強有力的監督機制,其行為本身極不妥當

  (四)改革趨前、立法滯後的矛盾較為突出。

  眾所周知,我國目前正處在轉型時期,許多稅收法律規範仍帶有計劃經濟的色彩。隨著改革開放的不斷深化,相當數量的稅收法律、行政法規已不適應新形勢、新情況發展的要求,改革趨前、稅收立法滯後的矛盾愈來愈突出。表現在一方面,一些稅收法律規範與改革實踐發生了衝突,立法妨礙了改革的發展,如《憲法》關於稅收法定主義的缺失、內、外資企業所得稅雙軌運行的弊端等;另一方面,立法嚴重滯後於稅收改革實踐,如我國實行的生產型增值稅與目前通貨緊縮形勢背道而馳。此外,改革中出現的新情況、新問題尚無稅收法律規範加以調整,如社會保障稅環境保護稅、遺產贈與稅、反傾銷稅等方面還是立法空白。

  (五)稅收立法過程中的“民主赤字”問題較為嚴重。

  成熟的市場經濟國家在立法程式中普遍設立聽證制度來保障公民參與稅法制定的政治權利。根據我國《立法法》第三十四條規定,立法聽證在我國目前僅僅是一種方式,還未成為一種制度,立法過程中的“民主赤字”問題較為嚴重。實行立法公開與透明,把立法置於“陽光之下”是稅收法治化的必要條件。只有讓民眾參與到事關影響自身重大經濟利益的稅收立法之中,享有發言權或充分表達其意願,才能保障納稅人的民主監督權利,更易於威得公民的好感與信任,從而有利於提高人們依法納稅的自覺性和主動性,以利於稅法的貫徹實施。

  (六)稅收立法成本較低.可操作性差。

  長期以來,由於稅收立法行政化色彩濃厚,部門自立章法現象普遍,加之許多稅收法規和規章屬應急措施,出台倉促,臨時性和過渡性色彩濃厚,如筵席稅土地增值稅等,缺乏學者、專家和社會公眾的廣泛參與和嚴格論證,制定出來的稅收法律、法規、規章不相銜接,不但與其他法律不協調,而且有些稅種之間相互衝突①的現象也時有發生。此外有些稅法條文過於籠統,表述不准確,用詞不嚴謹,如“偶然所得”、“無正當理由”等模糊概念,不僅增加了實際操作的難度,而且客觀上也為稅收執法的隨意性留下隱患;致使在執行過程中,一些“補充規定”、“補充通知”、,’)卜充辦法”之類的文件層出不窮。立法質量不高,必然導致人們對相關條文理解、解釋的多樣性,使稅收執法成本增大,不利於稅收事業的發展。

  (七)有些稅種立法技術和手續違反法不溯及既往的原則。

  稅收程式法不僅涉及課稅技術和手續問題,也與納稅人的權利義務具有密切關係。一般而言,稅法應當在公佈後,經過一段時間的宣傳,方可生效實施。但長期以來我國在稅法建設上存在重實體、輕程式傾向,具體表現在我國現行稅收法規和規章的公佈、執行方式上歸納起來有“先公佈後執行”、“同時公佈和執行”、“後公佈先執行”、“文到之日執行”四種。其中後三種方式不符合不溯及既往的法律原則。若後公佈先執行,先執行的法律依據不充分,沒有依據進行課稅應屬違法行為,公民有權拒絕納稅;若公佈後立即實施,就可能造成人們在無從瞭解稅法內容的情況下,承擔納稅義務

  (八)中央幾乎壟斷地方稅收立法權。

  合理劃分中央與地方稅收立法權是我國稅權縱向治理的一個重要內容之一。長期以來,我國一直延續計劃經濟時期所形成的高度集中的中央統一立法體制,既沒有適應建立社會主義市場經濟體制的要求進行調整,也沒有因分稅制財政體制的實施而作相應的改革目前地方稅的徵管權基本上已下划到地方,但立法權、解釋權等仍高度集中於中央,地方稅立法權有名無實①在現代經濟社會中,中央與地方政府之間不應是單向依存,而是上下互動博弈關係。如果缺少激勵相容性,就不能形成納什均衡。如有些地方政府為爭奪稅源,違法出台一些區域性的稅收優惠政策或隨意減免稅,在國內形成r稅收惡性競爭的棍亂局面;或是在稅收之外尋求財源,導致不規範的“準稅收權”—收費權泛濫失控,甚至亂攤派、亂罰款,使得企業、百姓不堪重負,企業和個人的財產權利難以得到保障,受到不規範的政府行為之侵害。不僅嚴重侵蝕了稅基,削弱了稅收作為地方政府財政收人主要來源的地位,擾亂了國民收人的正常分配秩序,而且嚴重損害了黨和政府的形象。

提高我國稅收立法質的設想[1]

  筆者認為提高我國稅收立法質量,應從總體上構建以憲法為統馭,稅收基本法為主導。稅收實體法和稅收程式法為兩冀的三位一體的完善稅收立法體系。在此法律框架下,稅收運行才能實現法治化、規範化。具體建議如下:

  (一)修訂完善《憲法》中有關稅收的條款。

  憲法作為國家的根本大法,既要保持其穩定性和權威性,同時還要根據社會現實的發展變化,及時作相應修改和調整。筆者認為應採取以下四條措施:一是完善憲法中的稅收條款,將稅收法定主義,稅權劃分的重大原則、規定寫人《憲法》,為依法治稅提供堅實的憲法基礎。二是全國人大或常委會應設立稅收委員會,充實立法力量。將立法提案、稅法修改、重要稅法解釋權等由立法機關掌握,使其切實履行立法職責。當然,受各種客觀因素的影響,在現階段完全消除授權立法還不現實的情況下,全國人大應限制授權立法的範圍,儘快完善授權立法的規則和監督機制。惟有此,才能更好地發揮授權立法的作用,保障其立法的民主性和科學性。三是提高稅收法律草案的審議質量。提高審議人員的素質和稅法知識水平是迫切需要解決的問題,若審議水平不提高,稅法質量難以保證。四是加強稅收立法和司法解釋工作。現階段立法上的弊端,造成了許多法律規範難以真正付諸實施,應急和補救措施是加強對稅收法律法規的疏漏和不明確之處的立法和司法解釋工作,最大限度地減少執法的隨意性和認識上的誤區,切實解決有法不依、有法難依的問題。

  (二)儘快制定頒佈稅收基本法或稅法通則。

  稅收基本法是稅收法律體系的根本大法,作為憲法精神的延伸,它在稅法領域中具有最高法律地位和法律效力。目前世界上一些成熟的市場經濟國家通過制定頒佈稅收基本法來統領、指導、協調各單行稅收法律、法規。我們應借鑒別國的有益做法,儘快制定稅收基本法,全面規範我國稅收法律體系的基本內容,即對稅法的立法宗旨、原則、治稅思想、國家與納稅人的權利義務,稅收立法,稅收執法、稅收司法,稅收訴訟,稅務中介等作出明確規定,發揮“稅收憲法”的作用。使其對上能夠與憲法相銜接,對下能夠統領和指導其他單行稅收法律法規,使稅收分配活動的整個過程做到有章可循。

  (三)擴大社會公眾的民主參與度,實行立法公示和聽證制度。

  如何推進稅收決策科學化、民主化,筆者認為;一是將立法置於“陽光之下”,將稅收立法的意圖和具體內容通過媒體予以公佈。增強稅收立法、決策的透明度。二是在治稅理念上應以市場經濟和憲政民主制度為基礎,要把立法過程作為吸納民意、溝通人民與執政黨和政府聯繫的橋梁和紐帶。讓納稅人廣泛參與稅收立法討論、執法過程以及稅款使用情況的監督在保障國家行使徵稅權的同時,有效保障納稅人的財產權利,使政府內部“以權力制約權力”的制衡模式與政府外部“以權利制約權力”的社會控權模式相結合,來防止稅權—公共權力的濫用。三是實行立法聽證制度,完善專家咨詢制度,規範稅收的立法形式,使立法聽證成為稅收立法制度而不僅僅是立法過程中聽取意見的一種方式。這樣可以有效彌補代議機關在瞭解民情、反映民意、集中民智方面不夠充分和準確的缺陷,使所立之法成為良法。否則,就可能蛻變為服務於少數利益集團的“私人產品

  (四)提升稅收立法級次,完善我國稅收實體法。

  今後我國稅法改革的趨嚮應為:一是強化稅收法律,弱化行政規章。牢固樹立稅收立法權應由立法機關行使的理念,特別是構成我國稅收法律體系基本框架的主體稅種的立法,應由全國人大及常委會制定,充分保證稅法的權威性。針對我國稅法行政化色彩明顯的特點,當務之急是必須將目前正在執行多年的稅收法規及規章、通知、批覆等進行清理,取消用紅頭文件代替稅法的不規範行為,杜絕不法之’‘法”二是稅收立法不僅要重製定,而且也要重修改,以體現立法活動中的與時俱進。三是按照《中華人民共和國立法法》的精神,對現行稅種進行“升級”和“改造”將增值稅、消費稅營業稅、企業所得稅等一些重要的稅種經過修改成熟的,應不失時機的F.升為法律,提高我國稅法的級次和效力;對目前完全上升到法律尚有一定困難,不得不授權行政部門立法的稅種,也應採取更加審慎的態度,對其立法範圍、授權期限進行有效限制和約束,最大限度地減少以行政法規、部門規章尤其是以內部文件作為徵稅依據的做法構建立法規範、內容完整、統一的稅法體系,以利於稅收執法、司法和守法。同時儘快制定適應我國經濟形勢變化需要的相關實體稅法,填補我國目前稅收法律在社會保障、環境保護等方面的空白。

  (五)規範立法行為,完善稅收程式法。

  程式法是否完善是反映一個國家法治化水平高低的重要標誌之一。今後應把程式法定的強化作為重要的價值趨向,在稅收程式方面:凡與納稅人權利義務有直接關係的,應該立法。具體而言,首先,應進一步完善《稅收征收管理法》,使其成為名副其實的稅收程式法在此基礎上制定規範的《稅務代理法》、《納稅人權利保護法》、《稅務機關組織法》等。其次,實行稅法先公佈後執行的方式,使之於國際慣例接軌這不僅符合《立法法》規定的不溯及既往原則,而且有利於做好稅法執行前的宣傳和準備工作,也符合WTO透明度原則所倡導的可預見性。總之,要根據我國《立法法》要求,註重立法技術,明確立法依據、實施日期等,提高稅法質量。

  (六)賦予省級政府適當的稅收立法權。

  應從我國實際出發,按照“適度集中,合理分權”的原則,以中央集權為主,同時適當下放部分地方稅的立法權,做到集中立法與適度分權的有機統一由於省(白治區、直轄市)級政府是中央與地方政府的權力交匯點,在地方各級政府中起主導作用,因此,地方的稅收立法權只賦予省(自治區、直轄市)級政府,不宜層層分散同時,在賦予地方適度稅收立法權的同時,建立完善的監督約束機制,即地方在不違背國家稅法統一,不影響中央政府對經濟的巨集觀調控,不妨礙全國市場統一的前提下,根據本行政區域內地方性稅源分佈和財政需要,由省級立法機關自行設立地方性稅種,以地方稅收法規的形式頒佈實施,並報全國人大常委會備案審查。備案作為事後監督,是對監督的“監督”,它有利於上級機關實施監督和下級機關接受監督。備案可以防止違憲的、違法的、不合理的稅收法律法規損害相對人的合法權益。故此,下放部分地方稅收立法權與完善備案審查制度必須同步進行,實現不同級次之間稅法互相協調,從而保證稅法的順利實施及其作用的充分發揮.

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參考文獻

  1. 1.0 1.1 李香菊.芻議我國稅收立法.中央財經大學學報,2003年8期
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