依法治稅

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　　總體來說，依法治稅是指依照稅收法律來管理稅收，達到依法徵稅、依法納稅和依法管稅。依法治稅的內涵可以從兩個角度來理解，一個角度是把依法治稅看作是治稅的思想體系，一個角度是把依法治稅看作是一套治稅的方式、原則和制度。我們理解，依法治稅具體應包括以下五層意思：

　　1、法律至上。

　　即在思想觀念上，承認法律具有至高無上的地位，把法律看作是開展稅務機關工作的依據和評判稅務工作的核心標準；任何稅務機關和稅務幹部，不論級別高低，都必須服從法律的權威，而不能凌駕法律之上。要指出的是，這裡所講的法律，不僅僅指稅法，而是泛指一切與稅務相關的法律。

　　2、職權法定。

　　即稅務機關所具有的行使國家稅收征收管理的職權是由法律授予或設定的，各級稅務機關必須在法律規定的職權範圍內活動。非經法律或法規授權，不能具有並行使某項稅收職權。這一點與公民私權明顯不同，對於公民私權而言，凡是沒有禁止的，公民皆可為之(當然也要受道德、紀律的約束)。稅務機關所具有的權力是公共權力，對於公權而言，凡是法律法規沒有授予的，行政機關不得為之；當然法律法規禁止的，更不得為之。否則，就是超越職權或濫用職權，必然要負法律責任。

　　3、義務法定。

　　即稅務機關所應承擔的義務和納稅人所應承擔的義務都是由法律規定的，而不是由哪級組織規定的，更不是由個別領導規定的。稅務機關和納稅人所承擔的義務，與其他組織和個人承擔的義務有所區別，其他組織和個人對於自身所應承擔的法律義務，往往既可以履行，也可以不履行，但都不算違法。稅務機關和納稅人對於法律賦予的義務，則必須履行，而且要全面履行到位；稅務機關和納稅人如果沒有全面履行法律所賦予的義務則應承擔相應的法律責任，更不用說不履行義務了。

　　4、程式法定。

　　即稅務機關執法所應遵循的程式是由法律規定的，稅務機關不得違反；納稅人履行納稅義務的程式也是由法律規定，納稅人也不得違反。如果稅務機關違反法律程式執法，即使稅務機關所依據的實體法依據是正確的，也要承擔相應的法律後果。如果納稅人沒有按照法律程式履行法律義務，稅務機關有權依法處理，並要求納稅人承擔因此而引起的一切法律後果。

　　5、作為法定。

　　即稅務機關和納稅人的作為方式、作為手段和作為後果都是由法律規定的。

　　(1)作為方式法定。稅務機關和納稅人在選擇作為或不作為時，不是由稅務機關和納稅人根據自身的主觀意志來決定，而是由法律來規定；法律要求其作為時，稅務機關和納稅人不能選擇不作為的方式，相反，法律要求其不作為時，稅務機關和納稅人也不能選擇作為的方式，否則，稅務機關和納稅人都必須承擔由此而引起的法律後果。

　　(2)作為手段法定。稅務機關和納稅人不能自行選擇作為的手段，而必鬚根據法律賦予或設定的手段作為；稅務機關和納稅人必鬚根據法律的規定，在不同條件下採取不同的作為手段。

　　(3)作為責任法定。稅務機關和納稅人在作為時，應對由其作為引起的法律後果負責。法律規定稅務機關和納稅人應作為的，稅務機關和納稅人就必須作為，否則，必須承擔應不作為而引起的法律責任。法律規定稅務機關不能作為的，稅務機關就不能作為，否則，也必須承擔因作為而引起的法律責任。

　　在治稅指導思想問題上，實際上存在兩種不同觀點：第一種觀點認為，各項稅收工作都要圍繞組織收入這個中心來展開，稅收收入完成情況是衡量稅務部門工作績效的首要標準，這種觀點不妨稱之為組織收入中心論。第二種觀點認為，各項稅收工作都要圍繞依法治稅來展開，依法治稅是衡量稅收工作績效的核心標準和實現稅收各項職能的核心途徑，這種觀點不妨稱之為依法治稅核心論。具體來說，依法治稅核心論包括以下論點：

　　(1)依法治稅是指導稅收工作的核心理念。實行依法治稅，提高法治化水平是指導各項稅務工作的根本指導思想，是評價稅務部門工作思路和稅務幹部思想觀念的核心標準。

　　(2)依法治稅是衡量各項稅收工作績效的核心標準。衡量各項稅務工作績效的標準可能很多，比如收入完成情況就是一個非常重要的標準，但是，在所有這些標準中，依法治稅占據核心地位，其他各項衡量和判斷標準都要服從服務於依法治稅這一標準。

　　(3)依法治稅是實現稅收各項職能的核心途徑。要實現稅收的各項職能，必須充分依靠依法治稅；只有通過依法治稅，實現稅收的各項職能，才是最符合市場經濟發展要求的途徑，才是對市場經濟造成損失最小的最優途徑。

　　(4)依法治稅是完成稅收收入任務的核心手段。組織稅收收入，必須建立在依法治稅的基礎上，必須把依法治稅作為完成稅收收入的核心手段；只有以依法治稅為手段，完成稅收收入任務，才是可靠的、真實的，符合經濟發展實際的。

　　我們認為，隨著我國法治化進程的加快和市場經濟的發展，治稅指導思想必然會由組織收入中心論轉向依法治稅核心論。理由如次：

　　1、稅收的本質特征決定了依法治稅的核心地位。從稅收的本質特征看，稅收具有強制性、固定性、無償性，強制性又是這三種特征中最根本的特征。稅收的本質特征，特別是強制性特征表明，稅收以國家強制力為後盾，沒有國家強制力也就沒有稅收。在現代法治條件下，法律是實現和維護國家強制力的重要手段，而且是最重要的手段，因而法律是稅收的生命線所在，沒有法律作後盾也就沒有稅收，所以，依法治稅在各項稅收工作居於核心地位。

　　2、稅收在市場經濟中的重要地位決定了依法治稅的核心地位。市場經濟是法治經濟，而要實現市場經濟對於法治的內在要求，稅收是極其重要的手段。在維護市場經濟法治秩序的各種手段中，稅收占有突出的位置，因為其他各種手段最終往往都要落實到稅收手段上，稅收是各種手段中最具實質意義的手段。稅收具有財政、配置、調節、監督管理等多項職能，歸結起來，這四項職能的核心就是通過依法治稅，維護市場經濟法治秩序。正是從這個意義上講，依法治稅是稅收工作的核心。

　　3、稅收與稅法的關係決定了依法治稅的核心地位。稅收與稅法相互依存，相互聯繫。稅收決定稅法，既決定稅法的內容，又決定稅法的性質和形式，但稅法不是被動地服從和從屬於稅收，而是能動地規定和影響稅收。因為稅收是以國家為主體的分配方式，國家意志在稅收分配中起著特殊作用。這種國家意志始於立法程式，體現於稅法之中，完成於征收管理過程。國家組織稅收收入，調整稅收關係，運用稅收調控經濟運行，都必須以稅法為根據。稅收與稅法之間的這種關係，決定了一切稅收活動都必須依法進行，決定了依法治稅在稅收工作中的核心地位。

　　4、稅收工作的主要矛盾決定了依法治稅的核心地位。稅收工作的主要矛盾就是稅務機關與納稅人之間的征收管理與逃避征收管理、偷逃稅與反偷逃稅的矛盾，稅收工作中的其他矛盾都是圍繞這一矛盾展開的。解決這一矛盾的方式、方法或手段，就是該項工作的核心。綜觀古今中外，解決徵納之間矛盾的根本方法和途徑就是依法治稅，因此，依法治稅是正確處理徵納雙方權利與義務關係的總樞紐，在稅收工作中具有核心地位。

　　(一)更新治稅觀念 確立與依法治稅相適應的現代治稅觀念，是依法治稅的思想基礎。

　　當前，重點要實現“三個轉變”：

　　一是在治稅觀念上，實現從“人治”向“法治”的轉變。要通過堅持不懈的稅法宣傳教育，破除“尚權輕法”觀念，肅清長期以來“權大於法”的封建流毒；破除“官貴民賤”的觀念，增強平等意識。無論是徵稅人還是納稅人，在法律面前都是平等的，執法者沒有任何凌駕於法律之上的特權。稅務人員在執法中應自覺做到以事實為依據，以法律為準繩，依法辦事，規範行政。

　　二是在工作思路上，實現從“任務導向型”向“法治導向型”的轉變。依法治稅是基礎，是前提；組織收入是中心，是目的。依法治稅是組織收入的根本實現形式。我們要繼續推進稅收收入計劃任務管理的改革，不斷完善稅源信息管理，加強對納稅評估能力的研究，建立科學嚴密的預測體系，完善稅收工作考核辦法，努力實現完成收入任務與推進依法治稅的和諧統一。

　　三是在工作方式上，實現“管理整治”向“管理服務”的轉變。要正確處理好徵納雙方權利與義務的關係。長期以來，我們只註重強調納稅人的義務，稅收管理著重於整頓治理，在一定程度上忽視了納稅人權利；只註重於強調稅收執法者的權利，在一定程度上忽視了強調依法服務的義務。從理論上說，權利與義務具有對等性，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。我們必須增強依法服務觀念，優化管理，規範服務，在管理中體現服務，在服務中規範管理。

　　(二)統一思想認識 一是依法治稅不是稅務機關一家的事，但必須由稅務機關為主體。

　　依法治稅是一項系統工程，推進依法治稅，必須藉助全社會的力量，齊抓共管，形成合力。依法治稅固然是全社會的共同責任，但稅務機關是稅收執法的主體，推進依法治稅是稅務機關義不容辭的職責；依法治稅固然有賴於稅收法治環境的改善，但依法徵稅是推進依法治稅的主要內容，督促納稅人依法納稅是稅收工作的重要任務；推動全社會依法管稅、護稅和協稅同樣也需要稅務機關去著力。在推進依法治稅的工作中，稅務機關雖然不能“包打天下”，但卻必須唱主角，作主力。 二是依法治稅不是一句空洞的口號，而要體現在各項具體工作當中。依法治稅涵蓋了稅收工作方方面面，稅收執法的每一個環節，體現在各項具體的業務工作之中，不是抽象的、而是具體的。我們既要善於從巨集觀上把握依法治稅的精神，又要善於從微觀上體現依法治稅的要求，在工作部署上要著眼長遠，立足當前，全面安排。

　　(三)不斷總結提高 推進依法治稅，是一個從實踐到認識，再從認識到實踐的過程，是一個總結、研究、創新的過程。

　　這就要求我們要認真總結依法治稅工作成果，肯定成績，積累經驗，增強信心。要通過總結，找出依法治稅的薄弱環節，進一步明確努力方向。要不斷研究推進依法治稅的辦法和措施，探尋依法治稅的內在發展規律，從而更好地推進依法治稅。要進一步解放思想，用超前的眼光看待依法治稅，用創新的精神推進依法治稅，進一步拓寬視野，拓寬思路，努力實現依法治稅觀念、思路、手段和途徑的創新，不斷提高依法治稅的水平和質量。

　　依法治稅的上述內涵決定了依法治稅是一項複雜的系統工程和社會工作,受眾多環境因素的影響。與依法治稅的要求相比,現實中的稅收法制建設存在著諸多問題:

　　(一)稅收法治方面的問題

　　1.稅收法制不健全

　　依法治稅, 首先應有法可依,真正使稅務機關和廣大納稅人的任何稅收行為都是根據法律規定來進行的。我國目前的稅收立法進步中顯露著缺憾:一是沒有稅收基本法,立法依據不足,對稅收活動的基本規範和基本原則、稅收立法權及管理權、納稅人權力義務、稅務機關職責許可權等沒有加以確認。二是立法級次低,法律效力弱,大多數以行政機關暫行條例面目出現的稅法在適用效力上有其局限性,剛性不足。三是立法滯後,對於稅收管理中新出現的電子商務等問題的處理無法可依,滿足不了形勢的需要。

　　2.稅收法治觀念淡薄

　　改革開放以來,伴隨著依法治稅這一稅收工作指導思想的確立和實施,依法治稅作為稅收工作長期堅持的一項基本原則,對支持改革、促進發展、保持穩定起到了重要作用。但 由於我國公民長期以來處於無稅環境,加之稅收法治觀念淡薄,從我國的稅收實踐看,近些年來,每年因各種偷稅、逃稅、騙稅、越權減免等造成的稅收流失相當嚴重。

　　(二)稅收執法方面的問題

　　1.稅務人員素質不高,執法能力不強

　　稅務人員的素質與能力是實現依法治稅的保障。依法治稅的全面實現,依賴於一支高素質的稅務執法隊伍。無論何時何事,管理與服務,都離不開稅務系統的人員能力。因此, 強化稅務執法人員的培訓,增強他們依法行政的能力,提高他們的政治業務素質,是我們在實踐中不可忽視的一個重要問題。

　　2.隨意處理或擱置稅收管理權

　　隨著稅收徵管改革的逐步推進,各地稅務機關都實現了從分散征收向集中征收、從手工開票向微機開票、從管戶制向管事制的順利轉變。逐步建立起“以納稅申報和優化服務為基礎,以電腦網路為依托,集中征收,重點稽查”的徵管新模式。徵、管、查之間逐漸形成相互制約、相互監督、相互聯繫的運行機制,稅務人員執法的隨意性大大減少,特別是電腦等高技術在稅收徵管領域的廣泛應用,因手工操作而導致收“人情稅”、“關係稅”的現象進一步減少。但在依法治稅的實踐中,又出現了因征收力量不足主動放棄執法主體地位而盲目擴張代徵的現象,這種現象在地稅系統顯得尤為突出。

　　(三)稅收司法保障方面的問題

　　營造良好的稅收法治環境,建立和完善稅收法律體系是非常必要的,但是還要有一個強有力的實施機制,從而保證有法必依、違法必究。與過去相比,稅務機關的執法許可權和能力都有提高,但也缺乏有效的保障。如稅收強制執行和保全措施難以執行,稅收處罰難以到位,對偷稅、抗稅、騙稅等打擊力度不夠等。另外,涉稅各部門之間配合也不理想,他們對於稅收徵管的責任與義務等沒有從法律上加以明確,沒有建立起更廣泛意義上的有效的稅收司法保障體系。

　　(一)加強稅收立法,健全稅收法律體系

　　加強稅收立法,首先要科學地確定稅收立法的原則,即科學性、超前性、穩定性、協調性,它們是指立法的總體規劃要科學合理、立法工作要有預見性、立法要穩妥規範、立法過程中要協調好各立法權主體的關係。

　　(二)規範稅收執法,提高執法能力

　　稅收執法的規範化是保證依法治稅落到實處的重要途徑,尤其是規範稅務稽查,它是強化依法治稅的關鍵環節。同時，要想提高稅收執法效果,就要提高執法能力,即提高稅務幹部的整體素質。稅務人員素質從廣義上說包括受教育程度、政治理論水平、政策法律知識、業務技術能力、創造能力、公關能力、辦事態度及效率等。稅務人員素質的高低,關係到稅收執法行為是否公正,關係到稅務機關的地位、形象,關係到稅務行政執法質量。鑒於部分稅務人員素質不高、能力不 強的問題,必須通過學習培訓來解決。

　　(三)健全稅收司法,強化懲處力度

　　在我國納稅人納稅觀念仍比較淡薄,僅僅依靠稅務機關的行政辦法是不夠的，必須建立一套比較獨立的稅收司法體系。目前稅務機關對於涉稅犯罪活動沒有獨立的偵查、預審、檢察、審判等權力,稅務司法活動基本上依靠非專業性的公、檢、法機關執行,這樣就造成了一方面由於沒有有效的司法保障體系,使得《稅收徵管法》中所規定的稅務機關所具的種種檢查權、行政處罰權、強制執行權等缺乏必要的保障手段而難以落實;另一方面,對於涉稅犯罪的查處,由於受人員短缺、經費有限、精力不夠、專業知識不足等條件的限制,使得稅務犯罪案件立案難、查處難、結案難的狀況普遍存在,從而嚴重影響了稅收剛性原則。嚴峻的現實表明,建立一支具有中國特色的稅務警察隊伍顯得尤為重要和迫切。