依法治税

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　　总体来说，依法治税是指依照税收法律来管理税收，达到依法征税、依法纳税和依法管税。依法治税的内涵可以从两个角度来理解，一个角度是把依法治税看作是治税的思想体系，一个角度是把依法治税看作是一套治税的方式、原则和制度。我们理解，依法治税具体应包括以下五层意思：

　　1、法律至上。

　　即在思想观念上，承认法律具有至高无上的地位，把法律看作是开展税务机关工作的依据和评判税务工作的核心标准；任何税务机关和税务干部，不论级别高低，都必须服从法律的权威，而不能凌驾法律之上。要指出的是，这里所讲的法律，不仅仅指税法，而是泛指一切与税务相关的法律。

　　2、职权法定。

　　即税务机关所具有的行使国家税收征收管理的职权是由法律授予或设定的，各级税务机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律或法规授权，不能具有并行使某项税收职权。这一点与公民私权明显不同，对于公民私权而言，凡是没有禁止的，公民皆可为之(当然也要受道德、纪律的约束)。税务机关所具有的权力是公共权力，对于公权而言，凡是法律法规没有授予的，行政机关不得为之；当然法律法规禁止的，更不得为之。否则，就是超越职权或滥用职权，必然要负法律责任。

　　3、义务法定。

　　即税务机关所应承担的义务和纳税人所应承担的义务都是由法律规定的，而不是由哪级组织规定的，更不是由个别领导规定的。税务机关和纳税人所承担的义务，与其他组织和个人承担的义务有所区别，其他组织和个人对于自身所应承担的法律义务，往往既可以履行，也可以不履行，但都不算违法。税务机关和纳税人对于法律赋予的义务，则必须履行，而且要全面履行到位；税务机关和纳税人如果没有全面履行法律所赋予的义务则应承担相应的法律责任，更不用说不履行义务了。

　　4、程序法定。

　　即税务机关执法所应遵循的程序是由法律规定的，税务机关不得违反；纳税人履行纳税义务的程序也是由法律规定，纳税人也不得违反。如果税务机关违反法律程序执法，即使税务机关所依据的实体法依据是正确的，也要承担相应的法律后果。如果纳税人没有按照法律程序履行法律义务，税务机关有权依法处理，并要求纳税人承担因此而引起的一切法律后果。

　　5、作为法定。

　　即税务机关和纳税人的作为方式、作为手段和作为后果都是由法律规定的。

　　(1)作为方式法定。税务机关和纳税人在选择作为或不作为时，不是由税务机关和纳税人根据自身的主观意志来决定，而是由法律来规定；法律要求其作为时，税务机关和纳税人不能选择不作为的方式，相反，法律要求其不作为时，税务机关和纳税人也不能选择作为的方式，否则，税务机关和纳税人都必须承担由此而引起的法律后果。

　　(2)作为手段法定。税务机关和纳税人不能自行选择作为的手段，而必须根据法律赋予或设定的手段作为；税务机关和纳税人必须根据法律的规定，在不同条件下采取不同的作为手段。

　　(3)作为责任法定。税务机关和纳税人在作为时，应对由其作为引起的法律后果负责。法律规定税务机关和纳税人应作为的，税务机关和纳税人就必须作为，否则，必须承担应不作为而引起的法律责任。法律规定税务机关不能作为的，税务机关就不能作为，否则，也必须承担因作为而引起的法律责任。

　　在治税指导思想问题上，实际上存在两种不同观点：第一种观点认为，各项税收工作都要围绕组织收入这个中心来展开，税收收入完成情况是衡量税务部门工作绩效的首要标准，这种观点不妨称之为组织收入中心论。第二种观点认为，各项税收工作都要围绕依法治税来展开，依法治税是衡量税收工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径，这种观点不妨称之为依法治税核心论。具体来说，依法治税核心论包括以下论点：

　　(1)依法治税是指导税收工作的核心理念。实行依法治税，提高法治化水平是指导各项税务工作的根本指导思想，是评价税务部门工作思路和税务干部思想观念的核心标准。

　　(2)依法治税是衡量各项税收工作绩效的核心标准。衡量各项税务工作绩效的标准可能很多，比如收入完成情况就是一个非常重要的标准，但是，在所有这些标准中，依法治税占据核心地位，其他各项衡量和判断标准都要服从服务于依法治税这一标准。

　　(3)依法治税是实现税收各项职能的核心途径。要实现税收的各项职能，必须充分依靠依法治税；只有通过依法治税，实现税收的各项职能，才是最符合市场经济发展要求的途径，才是对市场经济造成损失最小的最优途径。

　　(4)依法治税是完成税收收入任务的核心手段。组织税收收入，必须建立在依法治税的基础上，必须把依法治税作为完成税收收入的核心手段；只有以依法治税为手段，完成税收收入任务，才是可靠的、真实的，符合经济发展实际的。

　　我们认为，随着我国法治化进程的加快和市场经济的发展，治税指导思想必然会由组织收入中心论转向依法治税核心论。理由如次：

　　1、税收的本质特征决定了依法治税的核心地位。从税收的本质特征看，税收具有强制性、固定性、无偿性，强制性又是这三种特征中最根本的特征。税收的本质特征，特别是强制性特征表明，税收以国家强制力为后盾，没有国家强制力也就没有税收。在现代法治条件下，法律是实现和维护国家强制力的重要手段，而且是最重要的手段，因而法律是税收的生命线所在，没有法律作后盾也就没有税收，所以，依法治税在各项税收工作居于核心地位。

　　2、税收在市场经济中的重要地位决定了依法治税的核心地位。市场经济是法治经济，而要实现市场经济对于法治的内在要求，税收是极其重要的手段。在维护市场经济法治秩序的各种手段中，税收占有突出的位置，因为其他各种手段最终往往都要落实到税收手段上，税收是各种手段中最具实质意义的手段。税收具有财政、配置、调节、监督管理等多项职能，归结起来，这四项职能的核心就是通过依法治税，维护市场经济法治秩序。正是从这个意义上讲，依法治税是税收工作的核心。

　　3、税收与税法的关系决定了依法治税的核心地位。税收与税法相互依存，相互联系。税收决定税法，既决定税法的内容，又决定税法的性质和形式，但税法不是被动地服从和从属于税收，而是能动地规定和影响税收。因为税收是以国家为主体的分配方式，国家意志在税收分配中起着特殊作用。这种国家意志始于立法程序，体现于税法之中，完成于征收管理过程。国家组织税收收入，调整税收关系，运用税收调控经济运行，都必须以税法为根据。税收与税法之间的这种关系，决定了一切税收活动都必须依法进行，决定了依法治税在税收工作中的核心地位。

　　4、税收工作的主要矛盾决定了依法治税的核心地位。税收工作的主要矛盾就是税务机关与纳税人之间的征收管理与逃避征收管理、偷逃税与反偷逃税的矛盾，税收工作中的其他矛盾都是围绕这一矛盾展开的。解决这一矛盾的方式、方法或手段，就是该项工作的核心。综观古今中外，解决征纳之间矛盾的根本方法和途径就是依法治税，因此，依法治税是正确处理征纳双方权利与义务关系的总枢纽，在税收工作中具有核心地位。

　　(一)更新治税观念 确立与依法治税相适应的现代治税观念，是依法治税的思想基础。

　　当前，重点要实现“三个转变”：

　　一是在治税观念上，实现从“人治”向“法治”的转变。要通过坚持不懈的税法宣传教育，破除“尚权轻法”观念，肃清长期以来“权大于法”的封建流毒；破除“官贵民贱”的观念，增强平等意识。无论是征税人还是纳税人，在法律面前都是平等的，执法者没有任何凌驾于法律之上的特权。税务人员在执法中应自觉做到以事实为依据，以法律为准绳，依法办事，规范行政。

　　二是在工作思路上，实现从“任务导向型”向“法治导向型”的转变。依法治税是基础，是前提；组织收入是中心，是目的。依法治税是组织收入的根本实现形式。我们要继续推进税收收入计划任务管理的改革，不断完善税源信息管理，加强对纳税评估能力的研究，建立科学严密的预测体系，完善税收工作考核办法，努力实现完成收入任务与推进依法治税的和谐统一。

　　三是在工作方式上，实现“管理整治”向“管理服务”的转变。要正确处理好征纳双方权利与义务的关系。长期以来，我们只注重强调纳税人的义务，税收管理着重于整顿治理，在一定程度上忽视了纳税人权利；只注重于强调税收执法者的权利，在一定程度上忽视了强调依法服务的义务。从理论上说，权利与义务具有对等性，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。我们必须增强依法服务观念，优化管理，规范服务，在管理中体现服务，在服务中规范管理。

　　(二)统一思想认识 一是依法治税不是税务机关一家的事，但必须由税务机关为主体。

　　依法治税是一项系统工程，推进依法治税，必须借助全社会的力量，齐抓共管，形成合力。依法治税固然是全社会的共同责任，但税务机关是税收执法的主体，推进依法治税是税务机关义不容辞的职责；依法治税固然有赖于税收法治环境的改善，但依法征税是推进依法治税的主要内容，督促纳税人依法纳税是税收工作的重要任务；推动全社会依法管税、护税和协税同样也需要税务机关去着力。在推进依法治税的工作中，税务机关虽然不能“包打天下”，但却必须唱主角，作主力。 二是依法治税不是一句空洞的口号，而要体现在各项具体工作当中。依法治税涵盖了税收工作方方面面，税收执法的每一个环节，体现在各项具体的业务工作之中，不是抽象的、而是具体的。我们既要善于从宏观上把握依法治税的精神，又要善于从微观上体现依法治税的要求，在工作部署上要着眼长远，立足当前，全面安排。

　　(三)不断总结提高 推进依法治税，是一个从实践到认识，再从认识到实践的过程，是一个总结、研究、创新的过程。

　　这就要求我们要认真总结依法治税工作成果，肯定成绩，积累经验，增强信心。要通过总结，找出依法治税的薄弱环节，进一步明确努力方向。要不断研究推进依法治税的办法和措施，探寻依法治税的内在发展规律，从而更好地推进依法治税。要进一步解放思想，用超前的眼光看待依法治税，用创新的精神推进依法治税，进一步拓宽视野，拓宽思路，努力实现依法治税观念、思路、手段和途径的创新，不断提高依法治税的水平和质量。

　　依法治税的上述内涵决定了依法治税是一项复杂的系统工程和社会工作,受众多环境因素的影响。与依法治税的要求相比,现实中的税收法制建设存在着诸多问题:

　　(一)税收法治方面的问题

　　1.税收法制不健全

　　依法治税, 首先应有法可依,真正使税务机关和广大纳税人的任何税收行为都是根据法律规定来进行的。我国目前的税收立法进步中显露着缺憾:一是没有税收基本法,立法依据不足,对税收活动的基本规范和基本原则、税收立法权及管理权、纳税人权力义务、税务机关职责权限等没有加以确认。二是立法级次低,法律效力弱,大多数以行政机关暂行条例面目出现的税法在适用效力上有其局限性,刚性不足。三是立法滞后,对于税收管理中新出现的电子商务等问题的处理无法可依,满足不了形势的需要。

　　2.税收法治观念淡薄

　　改革开放以来,伴随着依法治税这一税收工作指导思想的确立和实施,依法治税作为税收工作长期坚持的一项基本原则,对支持改革、促进发展、保持稳定起到了重要作用。但 由于我国公民长期以来处于无税环境,加之税收法治观念淡薄,从我国的税收实践看,近些年来,每年因各种偷税、逃税、骗税、越权减免等造成的税收流失相当严重。

　　(二)税收执法方面的问题

　　1.税务人员素质不高,执法能力不强

　　税务人员的素质与能力是实现依法治税的保障。依法治税的全面实现,依赖于一支高素质的税务执法队伍。无论何时何事,管理与服务,都离不开税务系统的人员能力。因此, 强化税务执法人员的培训,增强他们依法行政的能力,提高他们的政治业务素质,是我们在实践中不可忽视的一个重要问题。

　　2.随意处理或搁置税收管理权

　　随着税收征管改革的逐步推进,各地税务机关都实现了从分散征收向集中征收、从手工开票向微机开票、从管户制向管事制的顺利转变。逐步建立起“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的征管新模式。征、管、查之间逐渐形成相互制约、相互监督、相互联系的运行机制,税务人员执法的随意性大大减少,特别是计算机等高技术在税收征管领域的广泛应用,因手工操作而导致收“人情税”、“关系税”的现象进一步减少。但在依法治税的实践中,又出现了因征收力量不足主动放弃执法主体地位而盲目扩张代征的现象,这种现象在地税系统显得尤为突出。

　　(三)税收司法保障方面的问题

　　营造良好的税收法治环境,建立和完善税收法律体系是非常必要的,但是还要有一个强有力的实施机制,从而保证有法必依、违法必究。与过去相比,税务机关的执法权限和能力都有提高,但也缺乏有效的保障。如税收强制执行和保全措施难以执行,税收处罚难以到位,对偷税、抗税、骗税等打击力度不够等。另外,涉税各部门之间配合也不理想,他们对于税收征管的责任与义务等没有从法律上加以明确,没有建立起更广泛意义上的有效的税收司法保障体系。

　　(一)加强税收立法,健全税收法律体系

　　加强税收立法,首先要科学地确定税收立法的原则,即科学性、超前性、稳定性、协调性,它们是指立法的总体规划要科学合理、立法工作要有预见性、立法要稳妥规范、立法过程中要协调好各立法权主体的关系。

　　(二)规范税收执法,提高执法能力

　　税收执法的规范化是保证依法治税落到实处的重要途径,尤其是规范税务稽查,它是强化依法治税的关键环节。同时，要想提高税收执法效果,就要提高执法能力,即提高税务干部的整体素质。税务人员素质从广义上说包括受教育程度、政治理论水平、政策法律知识、业务技术能力、创造能力、公关能力、办事态度及效率等。税务人员素质的高低,关系到税收执法行为是否公正,关系到税务机关的地位、形象,关系到税务行政执法质量。鉴于部分税务人员素质不高、能力不 强的问题,必须通过学习培训来解决。

　　(三)健全税收司法,强化惩处力度

　　在我国纳税人纳税观念仍比较淡薄,仅仅依靠税务机关的行政办法是不够的，必须建立一套比较独立的税收司法体系。目前税务机关对于涉税犯罪活动没有独立的侦查、预审、检察、审判等权力,税务司法活动基本上依靠非专业性的公、检、法机关执行,这样就造成了一方面由于没有有效的司法保障体系,使得《税收征管法》中所规定的税务机关所具的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障手段而难以落实;另一方面,对于涉税犯罪的查处,由于受人员短缺、经费有限、精力不够、专业知识不足等条件的限制,使得税务犯罪案件立案难、查处难、结案难的状况普遍存在,从而严重影响了税收刚性原则。严峻的现实表明,建立一支具有中国特色的税务警察队伍显得尤为重要和迫切。