税收基本法

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税收基本法(Taxation Basic Law)

　　税收基本法是由国家最高立法机关制定的，规定有关税法的一般的和共同的事项的基本法律。这一概念应从三个方面去理解：首先，税收基本法是由国家最高立法机关制定的，其他级别的立法机关无权制定，且该法是税法体系中级别最高的法律。其次，税收基本法只规定税法中一般的和共同事项，个别的和具体事项则由其他单行税法去规定。最后，税收基本法是税法体系中一部基本法律，因此，该法适用于所有税收行为。

　　(一)税收基本法的地位

　　1．税收基本法是税收基本法律

　　税收法定原则要求税收活动的基本的和重要的事项都必须由法律规定。税收基本法应该是我国法律体系中的基本法律，对其所规定的内容，任何单位和个人都不得以任何借口加以干涉和改变。

　　2．税收基本法是税收领域内的根本法

　　税收基本法在法律体系中将宪法和具体税法连接起来。一方面，它是对宪法中所确定的有关税收活动的基本原则的具体化，以使其具有可操作性；另一方面，它在整个税收法律体系中居于最高的地位，是其他一切税收法律法规的“母法”，其他的税收法律法规都必须依照税收基本法的规定进行。

　　(二)税收基本法与其他法律的关系

　　1．税收基本法与宪法的关系

　　宪法是我国的根本大法，在我国的法律体系中，宪法处于最高的法律地位，具有最高的法律效力，其他任何法律的制定及修改都必须以宪法为依据。税收基本法是依据宪法制定的。因此，它与宪法的关系是母法与子法的关系，税收基本法必须在内容上服从于宪法的规定。

　　2．税收基本法与其他单行税法的关系

　　我国现行单行税法包括税收法律、税收行政法规和税收部门规章三种法律形式。税收基本法从阶位看是居宪法之下、其他单行税法之上的一部基本法律；从效力看，是统领和约束其他单行税法的一部基本法律；从内容看，是对各单行税法中一般的和共性事项的抽象性、原则性规定的一部基本法律。

　　3．税收基本法与其他法律的关系

　　税收基本法是适应我国建立市场经济体制和税收法制环境制定的一部税法领域的基本大法，由于税收法律行为的广泛性，在法律实践中必然会发生与预算法、民法、行政程序法及机构组织法等其他法律之间的横向关系。首先，税收基本法同所有经全国人大制定的法律一样，均属宪法之下的二级大法。其次，税收基本法对所有税收法律行为均具有法律效力。再次，当税收基本法与其他法律不一致时，凡税收基本法有明确规定的，以税收基本法为主；凡税收基本法无明确规定但单行税法有明确规定的，以单行税收法律为主；凡税收基本法和单行税收法律均无明确规定的，以其他法律规定为主。最后，要加强横向同级次法律间的协调，特别是税收立法、税收执法和税收司法三个税收法律运行环节间的同级次的法律协调。

　　1．税收基本法具有广泛性。由于税收基本法作为税收法律体系中的“母法”和“统帅法”，它应该统领、协调、规范税收领域内的一切基本的和共同的事项，因此，这就使得其在内容上要能够涵盖税收法律体系中的一切基本的和主要的内容和事项。这些基本的内容和事项从税收法律的制定和执行的情况来看，不但包括了税收行政执法的一些基本内容，而且还包括了税收立法、税收司法的一些基本内容和事项；从税收法律体系本身的构成来看，它不但包括了税收实体法的内容，而且还包括了税收程序法、税收救济法、税务机构组织法、税收代理法等的内容；从税收实体法的角度来看，它不但包括了对税收法律关系中基本构成要素如税种、税目、税率、纳税人、税收征纳环节、税收优惠等基本概念的规定，而且也包括了对纳税人权利与义务等的原则性的规定。在税收程序法中，它不但应该对税收征管活动中的基本原则进行规定，而且还对税收征管的主要环节和基本内容进行规定。因此，可以说，税收基本法涵盖了税收活动的方方面面，从而使其具有广泛性。

　　2．税收基本法具有根本性。税收基本法所规定的是税收法律体系内的基本的和共同的事项。在一国现行的法律体系中，税法的涉及面是很广的，既具有实体方面的，也具有程序方面的；既具有一般的和原则方面的，也具有具体操作和执行方面的；既具有国内的，也涉及国外的；既具有法律，也有行政法规、部门规章、地方性法规等，因此，形成了一个门类众多、体系庞大的税收法律体系。在这个体系中，由于各个法律法规所规范的内容及其适用范围等的不同，从而使其在内容上就不可避免地存在着相互交叉、重叠，同时也不可避免地存在着空白、漏洞等，而在其中，有关税收的基本的、共通的和一般的事项都需要进行专门的规定。而税收基本法就是关于这些内容的规定。因此，税收基本法作为税收法律体系中的基本法律，它从内容上就是规定税收基本的和共通事项的法律。它作为税收领域内的“宪法性法律”，是整个税法体系的灵魂，是税收的一般性的法律规范，是对国家税收制度的根本性问题、共同性问题、原则性问题、重大问题和综合性问题进行的规定，以统帅、协调、规范、指导、约束各个单行的税收法律法规。

　　3．税收基本法具有原则性和概括性。由于税收基本法作为税收领域内的“母法”，它不能也不可能取代具体的税收法律法规对税收法律体系中的每一个具体问题的规定，而是通过对税收法律体系中的基本的和共通性问题的规定，从而为税收活动提供最为基本的法律依据。因此，这就决定了税收基本法在内容上具有原则性和概括性。这种原则性就表现为税收基本法在坚持统一税法、公平税负、鼓励竞争、保证国家的财政收入和国家对市场经济的宏观调整、保护纳税人合法权益这一根本的立法目的和立法指导思想的前提下，对有关税法的基本的和重大的问题做出明确的规定，以保证税收职能的实现。这种概括性就表现为它所规定的内容只是税法领域内的共通的和一般的事项，同时，它在规定这些事项时也只是就其基本内容做出一般的规定，而对于税法领域内的一些具体的和个别的问题，则交由各个具体的税收法律法规来解决，以免模糊了基本法与其他各具体的税收法律法规之间的界限，影响了具体税收法律法规的实施和执行。

　　4．税收基本法具有相对稳定性。在当前任何一国的法律体系中，税法作为对纳税人的经济活动进行直接的管理与控制的法律，它必须在适应市场的发展与变化中进行适当的、及时的修改，这就使得税法成为一国法律体系中变动、修改最为频繁的法律之一。但税收基本法作为一种“宪法性的法律”则必须具有稳定性，一方面它必须体现税收基本法作为法律的稳定性的特点，这是因为，法律一经制定和公布实施，就必须保持其严肃性，不能朝令夕改。这是法律的内在属性之一。税收基本法也必须具有这种内在的稳定性，它是整个税法体系及整个税收活动稳定发展的重要条件。它一经制定和颁布就必须在一个较长的时间内保持稳定，不能频繁地变动和修改。另一方面，它必须为纳税人提供一个比较稳定的、具有可预测性的法律指向。否则，法律法规的稳定性则无法体现，纳税人对于经济活动的税收负担将失去可预测性，进而也就失去了守法的意愿。正因如此，相对于频繁修改变动的具体税收法律法规而言，税收基本法是最为稳定的。它一经制定，就会在一个相当长的时期内保持其原有的形式，而不会频繁地修改或变化。

　　(一)规范税收关系

　　税收法定原则的实质是要求税收法律化。首先，必须建立科学、完善的税收法律体系。法律体系应该满足以下几个要求：第一，具有完整性。完整性的含义是指税收法律体系必须能够涵盖税收活动的各个方面，从而使所有的税收活动都能够做到“有法可依”。第二，具有协调性。协调性是指税收法律体系的各个部门之间必须相互一致，不发生矛盾和冲突。协调性包含了两个方面的含义：一方面，它要求税收法律在内部必须是相互协调的；另一方面，它要求税收法律体系在外部要与国家其他的法律相协调。第三，具有科学性。科学性包含了两个方面的内容：一方面，税法的内容必须是科学的；另一方面，税法的形式必须是科学的。为保证税法真正起到规范税收关系的目的，必须首先制定税收立法的共同原则或规则，对共同的和一般的事项进行规范，以指导具体的税收立法活动。

　　(二)规范税收征管活动

　　税收征管活动是一种具体的税收行政执法活动。无论是税源管理，还是税款征收、纳税检查，或是发票管理、违章处罚，都是一种具体的税务行政行为。税务机关作为国家专门从事税务行政管理的机关，它所开展的一系列税收活动，都必须满足依法行政的要求。首先，职权法定。税收征管权作为一种公权，它的设立只能由国家权力机关依据宪法的规定通过制定相应的法律来进行。其次，法律优位。它是指法律在效力上高于任何其他的法律规范。最后，程序合法。没有按照正当的法律程序的行政行为是无效的和不得执行的行为。

　　(三)保障税收职能的实现

　　税收的职能可以从两个方面进行考察：首先，税收作为政府提供公共品、满足社会公共需要的价值补偿所具有的功能；其次，税收作为政府履行职责的政策工具所具有的功能。这种功能可以概括为筹集资金功能、资源配置功能、收入分配功能和宏观调控功能。无论是哪一个方面，法律都发挥了极其重要的作用。总之，税法作为国家意志的体现，它更多地体现了国家对税收职能的规范与保护，以实现国家更好地利用税收手段促进经济发展与社会进步的目的。

　　(四)保障纳税人的合法权益

　　税收是征纳双方共同运动的结果。因此，对国家提出两方面的要求：一方面必须要利用法律的权威性来建立税收的权威性和纳税人的义务，以督促纳税人依法履行纳税义务，保障国家的税收收入；另一方面，在税收征纳活动中，由于其法定的纳税义务和在税收行政管理活动中处于被管理者的地位，从而使纳税人在税收行政管理中处于被动、从属和弱者的地位，他们的权利极易被忽视，他们的利益极易被侵害，从而会挫伤他们的纳税积极性，进而影响到他们履行纳税义务的态度与愿望。因此，大多数国家都非常重视对纳税人的权益保护。有些国家还制定了专门的法律，规定了纳税人所应该享有的各项权利，通过此举来保护纳税人的权利，同时也约束税务机关的行为。因此，以税收基本法律来保护纳税人的合法权益，是实行依法治税的一项重要的任务。

　　立法原则是立法目的在立法实践中的具体体现和运用，是立法者在立法活动中必须遵循的准则。我国制定税收基本法的基本原则就是制定税收基本法的目的在制定税收基本法的实践活动过程中的具体体现，是制定税收基本法时所必须遵守的共同准则。

　　(一)实事求是原则

　　首先，在制定税收基本法的过程中，立法工作者要从实际出发，全面真实地了解我国当前社会、经济发展的状况以及税收立法和执法的实际状况，正确反映客观规律的要求。其次，要求税收基本法符合我国的国情。目前世界上已制定税收基本法(有的称《国税通则法》，有的称《总税收条例》)的国家和地区不少，由于这些国家和地区的政治、经济、文化发展的不同以及在立法体制、立法技术、立法水平等方面的差异，就使得它们所制定的税收基本法无论在体例结构还是内容表达等方面都存在着巨大的差异。我国目前还处于经济体制改革的过程中，还没有形成完善的市场经济体制和税收体制，我国的立法技术和水平、特别是税收立法的技术和水平还有待于进一步的提高，因而，我们在制定税收基本法的过程中，在吸收借鉴外国的成功作法和经验的同时，一定要坚持实事求是，一切从实际出发的基本原则，注意从本国的国情出发，切不可盲目冒进。应该紧紧地抓住税收法律关系这一核心问题和主要矛盾，围绕着如何理顺税收权利和义务这个题目来做文章。而对于其他一些新出现的问题或认识还有待统一的问题，可以通过以后的修订来解决。

　　(二)组织收入与宏观调控相统一原则

　　组织收入与宏观调控是税收的两大主要功能，因而也是税法的两大主要职能。在制定税收基本法时必须坚持两者相统一的原则，从税法的高度来协调两者之间的关系，以最大限度地发挥它们各自的作用，促进我国改革开放和经济建设的发展。

　　(三)税法统一原则

　　首先，税收基本法必须坚持税收立法权的统一。立法权是国家最根本的权力。要保证国家的统一和法律的稳定和尊严，必须要统一立法权。第一，税收基本法必须由全国人大制定和公布，全国人大常委会只能在全国人大闭会期间对其他税收法律进行修改。全国人大常委会只能制定应由全国人大制定法律之外的其他税收法律。第二，国务院享有制定税收行政法规的立法权，国务院税务主管机关即财政部和国家税务总局可根据法律和行政法规制定部门规章。第三，地方各级权力机关在一定范围内制定有关地方性的税收法规，地方各级政府机关在一定范围内可制定有关的税收规章，但都不得与宪法、法律和行政法规相抵触。

　　其次，税收基本法必须坚持立法内容的统一。包括了两方面的内容，即外部的统一和内部的统一。所谓外部的统一，是指在制定税收基本法时，要使税收基本法和其他法律如宪法、刑法、民法、诉讼法等法律在内容上一致。所谓内部的统一，是指在税法体系内部，各单行税法、税收行政法规之间在内容上要相互一致，不得相互抵触。

　　最后，税收基本法必须要坚持效力的统一。所谓效力，即法律的约束力。税收基本法是在宪法基础上制定的税法体系中的母法，它具有约束、统领、协调其他税收法律、法规的作用。因此，它应该具有次高的法律效力。税收实体法和程序法的法律效力应低于宪法和税收基本法。

　　税收基本法的适用范围取决于“税权”的界定和税收基本法的效力等级。

　　(一)狭义的税收与广义的税收

　　狭义的税收是名副其实的税收，即税收法律、税收行政法规和税收部门规章规定的纳税人发生应税行为后应该上交国家的税收。广义的税收是虽名不副实但性质确属税收的税收，即狭义税收加上各级政府具有税收性质的各种收入。广义税收与狭义税收量的差别在于政府各种具有税收性质的收入，其中，最典型的是社会保障基金。在国外社会保障税是明确列入税收收入范畴的。为使税收基本法的制定和执行更具可操作性，税收基本法的适用范围也可分步实施(就像十六届三中全会提出的分步实施税制改革一样)：第一步，在税收基本法的制定和实施初期，其适用范围暂定为狭义的税收，这样便于税收基本法尽快出台和实施。第二步，在税收基本法实施一段时期，特别是清费立税进展顺利、政府收入明确划分为税收收入和非税收入等条件具备后，税收基本法的适用范围再扩大到广义税收。像其他法律创制和税收改革过程一样，税收基本法不可能一步到位，也有一个不断修改、不断实践和不断完备的过程。

　　(二)税收基本法适用一切涉税领域

　　税收基本法既是税法体系中具有统领和指导其他单行税法的“税收宪法”或“母法”的地位与作用，其适用于所有税法领域，包括税收实体法、税收程序法、税收救济法、涉外税收法等范围是不言而喻的。但纳税人的税收法律行为不仅仅涉及税法领域，还会涉及民法、民事诉讼法、经济法、行政法、行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法等其他法律部门，税收基本法与非税法领域的其他法律是什么关系?是否具有适用的法律效力?这是一个不能回避的实际问题。在宪法没有具体规定的前提下，可以借鉴税法与会计法的判例来操作。比如，税法实践中对依税法计算的纳税所得额与依会计法计算的会计所得额不一致时，纳税人应据税法调整会计所得并据此申报纳税。因此，当非税法领域的其他法律部门在涉税事项上与税收基本法规定不一致时(这完全可能，尽管税收基本法在创制过程中会尽量协调与其他非税法领域的法律部门的关系)，其他非税法领域的法律部门应遵从税收基本法的规定，即在涉税事项中遵循税收基本法优先的原则，除非宪法另有明确规定。

　　1994年税制改革以来，我国初步形成了宪法统领，单行税法包括税收实体法和税收程序法分别制定的税收法律体系，为建立与完善社会主义市场经济体制、保证国家财政收入和推进税收法制建设发挥了重要的历史作用。随着改革开放的不断深化，特别是为适应经济体制改革的需要，税收法律制度的改革与完善日显重要。目前税收立法不适应这种形势发展需要的问题也日益突出，主要表现在：

　　(一)宪法有关税收的规定过于简化抽象

　　《中华人民共和国宪法》第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这条被认为是制定税法、开征税收的最根本的法律渊源和依据。但这种规定过于简化与抽象，一些最基本事项均未涉及，比如税收管理体制、权利与义务等，这给税收法律的创制、修改与完善带来了许多困惑。

　　(二)税收立法级次低，影响法律效力

　　目前，我国基本实现了一税一法的单行实体税法，即每一税种都有相应的税收法律或税收行政法规。但现行税法体系的突出特点和问题是，税收立法级次相对较低，国务院颁布的行政法规占主导地位。截至2006年底，由全国人大及其常委会颁布实施的税收法律，仅有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》两部实体税法和《中华人民共和国税收征收管理法》一部程序法。这种行政机关授权立法占税收法律结构比重过大的立法格局，影响了税收法律的效力。

　　(三)单一的一级税收立法体制名存实亡

　　我国税收立法实行的是单一的一级立法体制，即中央立法权高度集中的模式，地方人大不能制定税种的开征、停征、减征、免征等方面的地方性税收法规，除非中央明确授权，比如宴席税和屠宰税中央明确地方有开、停、减、免的权力。这种体制实践中早已名存实亡，地方以各种方式突破。针对这种情况，十六届三中全会提出，在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权。但是，“税政管理权”的内涵并未明确，如何下放也未明确。

　　(四)“税收基本制度”内涵不明确

　　2000年颁布的《立法法》对税收立法权限和授权立法作出了规范。该法第八条规定，税收基本制度只能制定法律。这说明，税收基本制度不能采用行政法规和部门规章的立法形式。但对“税收基本制度”的内涵，即哪些税收法律制度属税收基本法律而必须采用法律形式，并未作出明确规定，这给税收立法带来不规范的同时，也影响了税收立法的质量与效率。

　　解决上述四大难题的路径是，在宪法修改短期内缺乏可操作性的前提下，制定一部上承宪法、下领各税收单行法的基本法律，以解决宪法没有规定、各单行税法又不好且无权规定的税法中基本的、共性的问题，税收基本法就是承载着这一历史使命被推上税收立法前沿舞台的。

　　(一)完善税法体系的内在要求

　　目前，我国税收法律体系中尽管实体法以单行税种法的形式、程序法以税收征管法的形式已初具规模，但涉及税收基本制度的规定不够全面和明确，比如税收的基本概念；税收立法、执法和司法的基本原则；税法解释与适用原则；中央与地方的税收管理体制及各级税务机关的职责权限；税法主体的权利和义务等。上述基本法律制度，一方面宪法规定过于原则与抽象，另一方面各单行实体税种法和程序法又难以规定这些事项。因此，为完善税法体系，解决宪法与各单行税法间的空当，有必要制定一部税收基本法。

　　(二)规范税法运行和促进依法治税的需要

　　税法运行包括税收立法、税收执法和税收司法三个主要环节，随着改革开放和经济管理体制改革的不断深化，特别是纳税人税法意识和法治意识的不断增强，税收立法、执法和司法活动急需通过立法进一步规范。

　　首先，规范税收立法行为。我国现行税收立法体制的最大特点是授权立法即行政立法占主导地位，表现为在税法级次结构中行政法规和部门规章占极大的比重。《立法法》虽在一定程度上规定了税收法定原则并规范了授权立法，但规定不够具体与明确，缺乏操作性，需要税收基本法进一步明确。关于地方立法权的配置问题，也需税收基本法加以明确。

　　其次，规范税法解释。我国税法解释主要是行政解释即税收执法解释和税收司法解释，并且解释的原则不够明确，不利于维护税法适用的确定性和统一性。因此，必须通过基本法解决立法主体解释缺位、执法主体解释越位和司法主体解释错位的问题。

　　最后，规范税收执法行为，随着我国民主法制建设的不断推进，税收程序法的不断完善，税收执法水平不断提高。但在执法中仍存在许多问题：依法征税和依计划征税的关系仍未理顺，地方税务部门违法执法现象仍然存在；征管水平与手段仍有待提高；反偷漏避税的能力有待提高；征管成本有待降低等等。这些问题都有待税收基本法进一步规范和完善。

　　作为规范税收基本问题的通则性法律，税收通则法在法律体系中的正确定位和内容架构的科学设计。关键是要处理好与下列法律的几个关系：

　　1．与宪法的关系

　　有关税收法定原则、税收立法权限、税收立法体制、税收立法权限划分、税收立法程序、纳税人基本权利和义务、中央与地方的税收收入划分关系等问题，在性质上属于国家的政治和经济体制、公民的基本权利和义务等国家最根本、最重要的问题，是专属于宪法规范的对象，至少应当在宪法上对这些问题作出原则性的规定。因此，按照税收立宪和税收法定主义的要求，有关税收立法权限、税收立法程序、纳税人基本权利和和义务等问题，应当由宪法来规定，这些问题是税收基本法不能解决、也解决不好的。税收基本法规定这些问题是越权立法。应属无效行为。税收法治建设的最终实现有赖于我国宪政建设的实质性进步。而这是需要长期建设和巨大努力的渐进过程。

　　2．与立法法的关系

　　我国于2000年制定了《立法法》，对我国的立法体制、立法权限、立法程序、法律解释、法律适用等作出了全面规定，是规范立法活动的基本法律。从总体上看，立法法对这些问题的规定，完全或基本上适用于税收立法问题；并且在立法法中，还明确规定了税收基本制度属于全国人大及其常委会的专属立法权限，体现了税收法定原则的要求。所以，税收基本法中不需要再规定税收立法问题，如果规定也只是重申这些规定，至多是对个别带有特殊性的税收立法问题作出特别规定。

　　3．与财政法的关系

　　在总体上，税收是财政中主要的收入环节，税法也是财政法的重要分支。由于税权划分是财政体制的核心内容，因此，各国在财政法、地方财政法或财政收支划分法上都要对税权分配、财税体制、预算平衡、税务机关组织设置等问题作出规定。上述税收体制和税权划分问题，是财政法规定的重要内容，税收基本法不宜过多涉及这方面的内容，否则即侵犯了财政法的立法管辖，引发部门法之间的冲突。

　　4．与行政程序法的关系

　　税收征纳程序在性质上可归于行政程序，因此。以征纳程序作为重要内容的税收基本法与行政程序法的关系在总体上是特别法与普通法的并列关系．税收基本法在较大程度上是一种特别行政程序法。德国、日本、韩国等制定了税收基本法的国家也制定了行政程序法，我国制定税收基本法必须要考虑与将要制定的行政程序法的衔接与协调。鉴于税收活动的特殊性、大量性、重复性，税收征纳活动应当主要适用以规定专门的税收程序制度为重要内容的税收通则法，行政程序法处于对税收基本法的补充地位。

　　5．与税收征管法的关系

　　我国现行的税收管理制度主要规定在税收征管法中，其中相当一些本来属于税收基本法规定的基本制度也被放在税收征管法中．税收征管法在一定程度上扮演着“小税收通则法”的角色。因此。处理好税收基本法与税收征管法的关系是协调好税收基本法与其他法律关系的重中之重，也是难点所在。因此，未来的税收征管法将会进行必要的调整。一是缩小范围，如现行税收征管法中的“总则”和“法律责任”两章就可以全部拿到税收基本法中：二是增强操作性。现行税收征管法中有关税务管理、税款征收和税务检查的基本制度的规定应当放到税收基本法中。完善更具体的规定。