税收救济法

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税收救济法的概念

  税收救济法,简言之,是有关税收救济的法律规范的总称。税收救济是税收行政救济的简称,它与“行政救济”一词一样,不是法定用语而是法学术语。税收救济是国家机关为排除税务具体行政行为对税收相对人的合法权益的侵害,通过解决税收争议,制止和矫正违法或不当的税收行政侵权行为,从而使税收相对人的合法权益获得补救的法律制度的总称。“有权利,必有救济”是一句可追溯至罗马法的流传已久的法谚,因此,救济是对权利的补救。“法律和救济,或者说权利和救济这样的普通词组构成了对语”,因此,法律意义上的救济是一种法律制度。法律意义上的救济不同于一般意义上的救济含义,一般意义上的救济是一种物质帮助,是给社会给弱者的一种物质救助行为。而法律上的救济是国家通过裁决争议,制止和矫正侵权行为,从而使合法权益遭受损害者能够获得法律补救。

  在现代行政法理论,依法行政是一项基本原则。以法律手段来控制并矫正违法或不当行政行为,使行政相对人的合法权益得到保护和救济,是世界各国立法的一个重要任务。税收法定原则是依法行政原则的必然要求,它不仅要求税收的确定和征收都必须基于法律的规定,税务机关必须依法行使权利,而且要求制定相应的解决税收争议的法律规范,以对税收相对人受到损害的权益给予必要的救济。有关解决税收争议的法律规范统称为税收救济法,又称为税收争讼法。税收救济法以税收争议为对象和内容,通过对税收争议的解决,来矫正违法或不当的税务具体行政行为,从而实现税收救济的目的。

税收救济法的特征

  (一)税收救济的逻辑起点是涉税争议

  涉税争议是税收救济制度要解决的直接问题,因此有必要先界定清楚涉税争议的基本概念。从广义的角度说,涉税争议是指所有涉及税收问题的争议,既有纳税主体征税主体的争议,也有纳税主体之间及征税主体之间的争议。

  广义征税主体,从国家与国民的层面论,是指国家;从征纳双方论,是指各级各类税务机关;从内部划分,可分为制定税法的立法主体和执行税法的执法主体。

  纳税主体最广可以延伸到任何一个以含税价格购买了商品的个人,即间接税的最终负担人。这是广义纳税人的概念,也有人称之为负税人概念;狭义的纳税人,即为直接负担税收的主体。纳税主体既包括本国公民,也包括外国人、无国籍人;对后者而言,如果符合该国关于税收居民的规定,其在全球的所得必须在该国纳税,其被认定为纳税人当无疑问。

  因此,从纯粹广义的角度而言,发生在征纳双方主体之间的涉税争议既包括国家与国民之间的,又包括具体征税机关与纳税主体之间的争议;既包括对抽象行政行为的争议,又包括对具体行政行为的争议。征税主体之间或称征税主体内部的争议则一般包括发生在税收执法权的配置及行使的范围方面的争议,如中央和地方就税收执法权的划分方面所发生的争议,国税与地税对各自负责征收的税种在具体界定方面的争议,也可指征税机关内部的争议等等。纳税主体之间的争议可指纳税义务人及扣缴义务人之间发生的争议等。

  所有的涉税争议都对现存税收秩序乃至整个国家经济秩序构成不稳定因素,都需要妥善加以解决。但并不是所有的涉税争议都必须通过法律途径解决,这既无必要也无可能的。在实践中,各国的税收救济法律制度都或多或少地排斥部分争议,而让立法机关、公众舆论等方面成为解决部分涉税争议的有效途径,动用国家司法(准司法)资源以制度化的法律途径解决涉税争议,一般只针对特定的范围。税收救济制度对涉税争议的解决一般集中在征税主体与纳税主体之间的争议上,不包括征税主体之间及纳税主体之间的争议,尽管这部分问题的解决亦是十分重要的。

  (二)税收救济的主要目标是解决征纳税主体对抽象税收行政行为与具体税收行政行为的合法性、合理性的争议

  按照行政法学的基本原理,抽象税收行政行为是指征税主体在其法定职权范围内,针对不特定的对象制定具有普遍约束力的规范性文件的行为,如我国国务院制定《增值税暂行条例》国家税务总局制定税务行政复议规则的行为。具体税收行政行为是指征税机关针对特定的纳税主体采取具体征税措施的行为。区分抽象税收行政行为与具体税收行政行为对于确定税收争讼的受案范围有重要的意义和作用。对行政复议来说,不少国家都排斥对抽象行政行为的审查,除法国等少数国家外,各国在确定行政复议范围时,一般都限于具体行政行为[2]我国的行政复议法对抽象行政行为的审查规定也只是限于附带性审查,即对某具体行政行为不服提起复议申请时,可对其依据的规章以下的规范性文件(不含国家税务总局制定的具有规章效力的规范性文件)一并提起审查申请。而对于行政诉讼范围,美国、法国、英国皆规定不论抽象行政行为还是具体行政行为都可提起行政诉讼,但一般排除国家行为和内部行政行为[3]而我国仅限于对具体行政行为可提起行政诉讼。

  (三)税收行政救济一般依纳税主体的申请而启动

  由于税收行政救济是对纳税主体遭到不法侵害后提供的补救,因此它只能依申请而进行,只有在纳税主体提出救济申请之后,税收行政救济方能启动。一般情况下,纳税主体是因为征税机关的违法或不当行政行为损害了其自身的合法权益才申请行政救济的,可见,征税机关的侵权行为是引起行政救济的根本原因。要注意的是,此处所称纳税主体受到的不法侵害,只要是纳税主体认为其合法权益受到了损害即可启动救济程序,并不一定表明征税主体的行为已经实际侵害了纳税主体的合法权益,需要法定机关依法定程序进行审查后确定。但我国《行政复议法》对此有所突破,规定“申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的,复议机关在依法决定撤销或者变更原具体行政行为确定的税款、滞纳金、罚款以及对财产的扣押、查封等强制措施时,应当同时责令被申请人退还税款、滞纳金和罚款,解除对财产的扣押、查封等强制措施,或者赔偿相应的价款。”这是不依申请由复议机关主动依职权救济受到侵害的纳税主体的规定,体现了我国行政复议的便民原则。

税收救济法的功能

  1.保证救济机关正确、及时地解决税收争议案件

  2.保护公民、法人和其他组织的合法权益

  3.维护和监督税务机关依法行使职权

税收救济法的地位

  1.从整体上看,税收救济法是程序性法律制度

  以法的性质与作用为标准,法律规范分为实体法与程序法。程序法有广狭义之分,狭义上的程序法指诉讼法,广义上的程序法是人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间和空间的步骤和方式。税收救济法是规定有关国家机关解决税收争议所应遵循的原则、途径、方法和程序等的全部法律规范的总称,它主要由税收行政复议法律制度、税收行政诉讼法律制度与税收行政赔偿法律制度构成,它们都属于程序性法律制度。税收行政复议法律制度规定税务行政复议机关处理税收行政复议的准司法程序,这种程序具有类似于普通司法的性质,其程序上采用比一般税务行政执法更严格的程序,如申请、受理、审查和裁决等。税收行政诉讼法律制度与税收行政赔偿法律制度规定司法机关审查税收争议的诉讼程序,其程序具有司法性。

  在我国传统法律文化中,存在着严重的重实体、轻程序的倾向。反映在税收执法中,便是长期以来强调税务机关在税收征收和管理过程中的权力,忽略税务机关应依法定程序进行执法活动。近几年来,随着《税收征收管理法》、《行政复议法》等法律、法规的实施,税收程序法的地位逐步得到了重视,但税收救济法作为程序性法律制度的救济功能与价值仍未获得足够的重视。明确税收救济法作为程序法的地位,有助于我们正确认识税收救济法的程序价值与法律意义。税收救济法通过设定一系列程序制度,不仅能够有效地控制税务机关的权力并实现人权,而且能够实现形式正义并最终达致社会公正。

  2.从与行政法的关系来看,税收救济法是一种行政救济法律制度

  行政法是调整行政关系的法。这里的行政关系,是指行政权的配置、运作以及对行政权的监督、救济过程中所形成的社会关系。具体包括行政权配置关系、行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系。行政救济关系与行政法制监督关系有时是重合的,如行政诉讼关系,从人民法院对行政主体行为的审查、监督的角度看,是一种行政法制监督关系;从行政相对人受到行政主体行为侵犯后向人民法院请示救济的角度看,是一种行政救济关系。税收救济法的主体是国家行政机关,税收救济的客体是税收相对人认为侵犯其合法权益的税务具体行政行为,从这一角度来看,它是排除国家行政机关违法或不当行政行为造成的不良后果,使行政相对人的合法权益获得保护的行政救济法律制度。

  税收救济法作为一种行政救济法律制度,它应遵循行政法的一些基本原则、原理。正因于此,行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法的一些规定构成了税收救济法的主要内容。税收救济法并不是一个法律部门,作为一种法律制度,它是行政法这一部门法的重要组成部分。明确税收救济法是一种行政救济法律制度,其意义在于确认其在行政法中的法律地位与价值。首先,税收救济法是一种行政救济法律制度,而不是一种行政内救济法律制度。行政救济法律制度包括行政内救济制度与司法救济制度,前者指行政复议,后者指行政诉讼与行政赔偿。其次,税收救济法的基本原理和一般行政法并无二致,但税收救济法中出现的特殊问题,也有可能推动一般行政法的发展。另外,税收救济法具有行政救济的功能与作用,它有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。

  3.从与税法其他部分的关系来看,税收救济法是税法的重要组成部分

  税法是调整在税收活动中发生的社会关系的法律规范的总称。税收救济法是税法的重要组成部分。

  税收救济法通过解决税收争议,为税收相对人提供法律补救的同时,也追究税务机关因不法行为所应承担的法律责任。税收救济法在税法中的重要地位,要求我国的税法制定中,应寻求国家权力与公民权利的平衡,加强税法的救济、监督功能,从而实现税务机关权利和义务、权力和责任的统一。

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