税收争讼

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税收争讼的概念

  在税收征收管理过程中,由于多种原因,税务机关管理相对人之间对于税务具体行政行为的合法性或适当性问题,常常会产生认识上的分歧,并由此产生税务行政争议。这种争议的存在,既涉及到税务行政行为的有效性,同时又关系到税务行政相对人的合法权益,因此必须寻求适当、有效的方式及时予以解决。税收争讼正是解决这类争议的重要途径。

  所谓税收争讼,就是指有关国家机关依法对公民、法人或其他组织与税务机关在税收征收管理过程中所产生的税务争议予以解决而实施的一系列活动的总称。

税收争讼的特征

  税收争讼具有如下特征:

  1.税收争讼的前提是税务争议的存在

  税务争议是指税务机关在实施税务行政行为的过程中,与税务行政相对人(包括纳税人、代征人、代扣代缴义务人等)之间发生的争议,或者说,税务行政相对人认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益而引起的争议。它是与税收法律关系的确认、变更和终止相联系的一种行政争讼。这种争议表现为税务管理相对人与特定的税务机关之间的争执状态。它以税务行政相对人对特定税务机关的具体税务行政行为不服为本质特点。从内容上看,争执的的焦点在于税务机关在行使税务管理职权的过程中所作的具体行政行为是否合法及是否合理。税务争议主要包括两类:一类是纳税人以税务机关的征税决定不服而引起的争议;另一类是税务行政管理相对人对税务机关的处罚决定和强制执行措施、税收保全措施不服而引起的争议。但无论哪种类型的争议,都必须通过税收争讼得以有效地解决。可以说,税收争议的存在是建立税收争讼制度的客观基础,没有税务争议就没有税收争讼。

  2.税收争讼的主体是有关国家机关

  税收争讼作为解决税收争议的活动,只能由有关国家机关(包括国家行政机关和国家司法机关)来实施,非国家机关的其他社会组织或者个人都无权实施税收争讼,而只能请求有关国家机关来解决税收争议。这是因为,任何税务具体行政行为都是由税务行政机关代表国家实施的,具有法律效力,对因这种行为而引起的税收争议,同样只能由代表国家行使权力,维护公共利益的国家机关来解决。

  3.税收争讼的客体是税务行政相对人认为侵犯其合法权益的税务具体行政行为

  税务具体行政行为是相对于抽象税务行政行为而言的,是指国家税务行政机关为了行使税务征收管理职权,依法针对特定的公民、法人和其他组织而单方面采取某种行政措施公务行为。如某税务局根据《税收征收法》的规定,对个体工商户张三的偷税行为实施的行政处罚行为,以及依照有关税法规定对纳税义务人作出的征税决定的行为等等。国家税务行政机关依法在其职权范围内,针对普遍的对象制定具有普遍约束力的税务行政法规、规章或其他规范文件的行为,属于抽象税务行政行为。如国家税务总局制定和发布《增殖税专用发票使用规定(试行)》的行为等。[1]根据有关法律的规定,税务行政相对人只能就税务具体行政行为不服而提起税收争讼,而不能直接对抽象税务行政行为提起税收争讼。也就是说,税收争讼的客体必须是税务具体行政行为。

  同时,作为税收争讼客体的税务具体行政行为也是有法定条件的。首先,必须是符合法定受案范围以内的税务具体行政行为。并不是所有税务具体行政行为都能成为税收争讼的客体,它必须属于行政复议行政诉讼的受案范围。譬如,税务机关对有关人员给予行政处分的行为就不能成为税收争讼的客体,也就是说相对人对税务机关给予其行政处分的内部行政行为不能提起税收争讼。其次,只有税务具体行政行为被相对人认为侵犯其合法权益时,才有可能成为税收争讼的客体。这里的“认为”一词,表明是相对人主观上认为税务具体行政行为侵犯其合法权益,至于客观上是否侵犯,需待有关国家机关依法重新审查之后才能作出判断。但只要当事人主观上认为税务机关所作出的具体行政行为违法或不当,对税务机关的具体行政行为持不服态度,便可提起行政复议或行政诉讼。

  4.税收争讼须由不服税务处理决定的当事人提起。

  由于税务机关行使法律赋予的税收管理职权,故在税务机关与纳税人等税务行政相对人之间形成了管理与被管理的不平等关系。当税务机关认为相对人有违反税法的行为时,可以行使国家法律赋予的职权,如通过行政处罚、行政强制措施等方法加以处理,税务机关处理后,相对人仍不履行义务的,税务机关可以依法强制执行或申请人民法院强制执行。只有税务行政相对人认为税务机关对其作出的具体税务行政行为违法或不当导致侵犯其合法权益时,才有必要向有关税务机关提出解决税务争议的请求。可以说,申请税务行政复议或提起行政诉讼,是法律赋予当事人的一种行政申诉权,该项权利只能由当事人行使,而不能由其他单位或个人享有。

  5.税收争讼活动要以当事人全面履行税务处理决定为必要条件。

税收争讼的种类及其关系

  根据我国现有法律规定,解决税收争议的方式主要有两种,即税务行政复议税务行政诉讼,税务行政复议主要是指由法定的国家行政机关处理、解决税务行政争议的活动;税务行政诉讼则是由人法院处理解决税务行政纠纷的活动。

(一)税务行政复议和税务行政诉讼的区别

  1.性质不同。

  2.受理的机关不同。

  3.适用程序不同。

  4.审查机关的职权不同。

  5.法律效力不同。

(二)税务行政复议和税务行政诉讼的关系

  税务行政复议和税务行政诉讼的关系,主要指它们两者之间的衔接关系。总的来说,根据目前法律法规的规定,行政复议和行政诉讼的关系有四种类型:一是自由选择。即当事人可在行政复议和行政诉讼中自由选择其一,以解决行政争议,且选择了行政复议,对复议不服还可起诉。二是单一选择。即当事人可在行政复议与行政诉讼中自由选择其一,以解决争议,但选择了行政复议,行政复议决定具有终局效力。三是复议终局。即只能提起行政复议,不能起诉。四是复议前置。即行政复议是行政诉讼的前置阶段,只能先经行政复议再提起行政诉讼。

  根据我国《税收征管法》的规定,税务行政复议和税务行政诉讼之间的衔接关系,视税务争议的不同分为两种情况。如前所述,税务争议主要包括两类:一类是纳税人对税务机关的征税决定不服而引起的争议;另一类是税务行政管理相对人对税务机关的处罚决定和强制执行措施、税收保全措施不服而引起的争议。对于前一类税务争议实行的"复议前置",即纳税人对税务机关的征税决定不服、发生争议时,必须先经行政复议再提起行政诉讼。而对于后一类税务争议则实行的自由选择",即税务行政相对人对税务机关的处罚决定和强制执行措施、税收保全措施不服的,可在行政复议和行政诉讼中自由选择其一,以解决行政争议,且选择了行政复议,对复议不服还可起诉。

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