税务行政诉讼

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税务行政诉讼的概念

  根据行政诉讼法税收征管法的有关规定:税务行政诉讼是指人民法院在当事人参加下,审理和裁判税务机关在税收征收管理过程中与税务行政管理相对人之间发生的税务行政纠纷的司法活动。简言之,税务行政诉讼就是人民法院按司法程序处理税务争议的活动。它有如下主要特征:

  1.税务行政诉讼是一种司法活动,它不同于税务行政执法活动。

  2.税务行政诉讼是一种行政诉讼,它不同于民事诉讼刑事诉讼

  3.税务行政诉讼是以税务行政行为为对象,即有关税收征收管理方面的诉讼,不同于其他行政诉讼。

税务行政诉讼的性质

  从性质上讲,税务行政诉讼既是一种司法救济手段,又是一种司法监督手段。

  1、从税务行政行为影响、作用的对象即税务行政管理相对人的角度看,税务行政诉讼是一种司法救济手段。税务行政管理相对人在税务行政管理中虽享有一定的权利,但却处于被管理者的地位,他们的合法权益可能会受到作为管理者和执法者的税务机关的侵犯。当其法定权利受到税务机关侵犯时应有相应的手段予以救济。这种救济主要包括司法救济、行政救济和其他方式的救济。实践证明,单靠行政机关的自身所作出的行政救济,尚难充分、有效地保护当事人的合法权益,因而行政诉讼便成为维护当事人合法权益的一种重要的司法救济手段。通过税务行政诉讼,法院可以通过行使司法审判权,以保护税务管理相对人的合法权益免受非法和不当的税务行政行为的侵犯,并对已经或可能受到侵犯的合法权益予以补救。

  2.从税务行政机关角度看,税务行政诉讼又是一种司法监督手段。税务机关依法拥有行政管理职权,但这种行政权不受监督则容易产生违法和权力滥用的现象。对行政机关的行政行为进行监督,是保证行政机关依法行政的客观需要。这种监督通常包括行政机关的自我监督、司法监督、权力机关监督等方式。税务行政诉讼便是一种重要的司法监督手段。在税务行政诉讼中,司法机关根据当事人的请求,通过对税务机关的具体税务行政行为的合法性进行审查,可以有效制约税务机关的非法或不当行为,从而促使税务机关依法行政。

税务行政诉讼的范围

  税务行政诉讼的范围是指公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起行政诉讼的税务机关的税务行政行为的范围,也就是税务机关作出的可受司法审查的税务行政行为的范围。

  《行政诉讼法》第2条和第11条规定,公民、法人或者是其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权向人民法院提起行政诉讼,并以概括式列举和间接列举的方式,明确规定了行政诉讼的受案范围。

  根据《行政诉讼法》的规定,并结合《税收征管法》第56条及相关规定,税务行政诉讼的受案范围具体包括:

  第一,税务机关作出的征税行为,具体包括以下三种征税行为:征收税款;加收滞纳金;审批减税免税出口退税

  第二,税务机关作出的责令纳税人提交纳税保证金或提供纳税担保行为。

  第三,税务机关作出的行政处罚行为,具体包括以下三种行政处罚行为:罚款;销毁非法印制的发票,没收违法所得;对为纳税人、扣缴义务人非法提供银行帐户、发票、证明或者其他方便,导致未缴税款或者骗取国家出口退税款的,没收其非法所得

  第四,税务机关作出的通知出境管理机关阻止出境行为。

  第五,税务机关作出的税收保全措施。具体包括以下两种税收保全措施:书面通知银行或者其他金融机构暂停支付存款;扣押、查封商品、货物或者其他财产。

  第六,税务机关作出的税收强制执行措施。具体包括以下两种税收强制执行措施:书面通知银行或者其他金融机构扣缴税款;拍卖所扣押、查封的商品、货物或者其他财产以抵缴税款。

  第七,税务机关委托扣缴义务人所作出的代扣代收税款行为。

  第八,认为符合法定条件申请税务机关颁发税务登记证和发售发票,税务机关拒绝颁发、发售或不予答复的行为。

  第九,法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他税务具体行政行为

  依《行政诉讼法》和《税收征管法》的规定,对于上述属于人民法院受案范围的行政案件,当事人可以先申请复议,对复议不服的,再向人民法院起诉;也可以直接向人民法院起诉。但纳税人、扣缴义务人及其他当事人对税务机关的征税决定不服的,则只能先经复议,对复议结果不服的,才能向人民法院起诉。

税务行政诉讼的管辖

  税务行政诉讼的管辖,是指在人民法院系统内部受理第一审税务行政案件的分工和权限。依法合理确定税务行政诉讼的审判管辖权,是当事人充分行使诉权,维护自身合法权益的客观需要,也是法院正确行使审判权的客观需要,它对于提高法院审判效率和接受人民群众监督制约具有重要意义。

(一)级别管辖

  级别管辖是指划分上下级人民法院之间受理一审行政案件的分工和权限。根据《行政诉讼法》第13条至第16条的有关规定,税务行政诉讼级别管辖的主要内容是:基层人民法院法院管辖一般的行政诉讼案件;中高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的行政诉讼案件;最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的行政诉讼案件。据此,对国家税务总局作出的具体税务行政行为以及在本辖区重大、复杂的税务行政案件原则上由中级人民法院管辖。高级人民法院和最高人民法院其主要职责是审理第二审案件以及以下属各级人民法院进行监督和指导,因而基本上不受理一审税务行政案件,但对在本辖区内重大、复杂的税务行政案件和在全国范围内有重大影响或极复杂的个别税务行政案件也可分别由高级人民法院和最高人民法院行使管辖权。

(二)地域管辖

  地域管辖是确定同级人民法院之间审理第一审行政案件的分工和权限。包括一般地域管辖特殊地域管辖专属管辖选择管辖四种。根据《行政诉讼法》第 17条规定,一般地域管辖的具体内容是"行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖"。如税务行政诉讼案件,由最初作出具体行政行为的税务机关所在地人民法院管辖,但复议机关改变了原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

  根据《行政诉讼法》第18条规定,特殊地域管辖内容为"对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼由被告所在地或原告所在地人民法院管辖。"如在税务行政诉讼案件中,未结清税款,又不提供担保的原告对税条机关通知出境管理机关阻止其出境的行政强制措施不服而提起的诉讼,由作出通知行为的税务机关所在地或原告所在地人法院管辖。其中"原告所在地"包括原告户籍所在地和经常居住地。

  根据《行政诉讼法》第19条的规定,专属管辖的内容是指因不动产提起的行政诉讼由不动产所在地人民法院管辖。因不动产的转让、出租的确认行为而发生的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。

  根据《行政诉讼法》第20条的规定,选择管辖是指对两个以上的人民法院都有管辖权的税务行政诉讼案件,可由原告选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起税务行政诉讼的,由最先收到的起诉状的人民法院管辖。

(三)裁定管辖

  裁定管辖,是指人民法院依法自行裁定的管辖。它包括移送管辖指定管辖管辖权的转移三种情况。根据《行政诉讼法》第21条规定,移送管辖的具体内容是人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时,应当将所受理的税务行政诉讼案件移送有管辖权的人民法院,受移送人民的法院不得再自行移送。

  根据《行政诉讼法》第22条的规定,指定管辖的内容是有管辖权的人民法院由于特殊原因,不能行使对税务行政诉讼的管辖权的,由其上级人民法院指定管辖;人民法院对管辖权发生争议,由争议双方协商解决。协商不成,报由其共同上级人民法院指定管辖。例如,作出税收具体行政行为的税务机关所在地发生严重水灾或其他自然灾害,中级人民法院即指定由复议机关所在地人民法院受理。再如:由于有辖权的二个人民法院争夺或者推诿对某税务案件的管辖权,同时又协商不成,只得由其共同上级人民法院确定管辖法院。

  根据《行政诉讼法》第23条的规定,上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审税务行政案件,也可以把自己管辖的第一审税务行政案件移交下级人民法院审判,下级人民法院对其管辖的第一审税务行政案件,认为需要由上级人法院审判的,可以报请上级人民法院决定。

税务行政诉讼的程序

  税务行政诉讼的程序,是指税务行政诉讼所应遵循地基本步骤和主要阶段,税务行政诉讼程序适用行政诉讼的一般程序,即一审程序、二审程序、再审程序和执行程序。一审程序又包括起诉和受理、审理和判决四个相互衔接、依次转移的阶段。

(一)税务行政诉讼的起诉和受理

  起诉是指相对人认为税务具体行政行为侵犯了自己的合法权益,依法向人民法院提出诉讼请求,要求人民法院行使国家审判权予以保护和救济的诉讼行为。受理是指人民法院接到诉讼请求后,经审查认为符合法定起诉条件,决定予以立案审理的行为。起诉与受理的结合,是税务行政诉讼程序开始的标志。    1.起诉的条件。税务行政相对人依法享有起诉权,不允许任何人的非法限制和剥夺,然而,起诉权也不能任意使用。根据《行政诉讼法》的规定,税务行政诉讼的起诉必须具备如下条件:

  (1)原告必须有起诉资格。

  (2)起诉必须有明确的被告。

  (3)起诉必须有明文的法律依据。

  (4)起诉必须有具体的诉讼请求。

  (5)起诉必须有确实的事实根据。

  (6)起诉的程序还必须合法。

  2.起诉的受理。人民法院接到起诉状后,经过审查,认为符合起诉条件的,应当在7日内立案。决定立案的期限,从人民法院接到起诉状之次日起计算,对不符合法定要件的,人民法院可以限期责令补正起诉条件,或原告不补正或补正后仍不符合起诉条件的,人民法院应在7日内作出裁定,通知原告不予受理。原告对于不予受理的裁定,可向上一级人民法院提起上诉。

(二)税务行政诉讼的审理和判决

  1.审理前的准备。人民法院在审理之前,应做好相应的准备工作,包括依法组成合议庭、阅卷、查证及通知被告应诉等。其中,通知被告应诉是一项重要的准备工作。

  2.审理的原则。 对行政案件的审理,不仅要做好前述准备工作,在审理时还应遵循下列原则:

  (1)起诉不停止执行的原则。即一般情况下,诉讼期间税务具体行政行为不停止执行,除非有特殊情况才停止执行,如被告认为需要停止执行的;原告申请停止执行,人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的;法律、法规规定停止执行的。

  (2)不适用调解的原则。即人民法院审理行政案件,不能适用调解,无权以调解的方式结案。

  (3)被告负举证责任的原则。即人民法院审理行政案件,应由作为被告的税务机关对其所作出的税务具体行政行为负举证责任,即提供证据证明被诉税务行政行为的合法性,如果不能提供,该税务机关就要承担败诉的后果。

  3.审理的方式和依据。根据《行政诉讼法》的规定,人民法院审理一审行政案件应采用开庭审理的方式,即在人民法院审判人员的主持下,在诉讼参加人和其他参与人的参加下,依法定程序对被诉的税务具体行政行为进行审查并作出裁判。开庭审理又细分为审理开始、法庭调查、法庭辩论、合议庭评议和判决裁定等阶段。

  根据《行政诉讼法》的规定,人民法院审理行政案件,以法律、行政法规和地方性法规为依据,参照规章。可见,规章在行政诉讼中只具有"参照"的地位,即人民法院在决定是否适用规章作为依据之前要对其进行审查,只有在确认其具有合法性和有效性时才可予以适用,否则可不予适用。因此,行政诉讼所适用的依据与行政复议所适用的依据并不一致。

  4.审理的范围。这是指法院在审理税务行政案件时,能够对哪些事顶和问题进行审查并作出裁判。根据《行政诉讼法》的规定,法院在行政诉讼的中的主要任务是对具体行政行为是否合法进行审查,即审查行政行为的合法性。这一主要任务决定了审查范围的核心,也指明了确定税务行政诉讼审查范围的原则。从我国《行政诉讼法》的有关规定和国外行政诉讼司法实践来看,税务行政诉讼的审查范围主要包括行政机关的法定职权、作出具体税务行政行为的事实和证据、适用法律和法规以及法定程序等内容。

  (1)对税务机关法定职权的审查。行政机关是否依法定职权实施具体行政行为是判断具体行政行为合法与否的重要标准。如果法院不对行政机关的法定职权进行审查,就无法判断该行政机关是否超越职权滥用职权或不履行法定职责。在税务行政诉讼中,法院对税务机关的法定职权进行审查,主要就是确定税务机关是否有行政失职行政越权或滥用职权等行为。

  (2)对事实和证据的审查。事实和证据是认定具体税务行政行为是否合法的另一个重要方面。根据我国法律规定精神,行政机关和行政机关工作人员必须以事实为根据作出具体行政行为。在司法审查时,如果没有事实根据或主要证据不足而作出的具体行政行为是属予以撤销或部分予以撤销的行政行为,因此,要确定具体税务行政行为是否合法,必须对赖以作出该具体行政行为的事实和证据进行审查。这就要求被告对作出该具体行政行为负举证责任,即向法院提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

  (3)对适用法律、法规的审查。根据"依法行政"的原则,行政机关作出具体行政行为必须有特定的法律依据,没有法律依据或适用法律、法规错误的具体行政行为是不合法的行政行为。所以,对作出具体行政行为所适用的法律、法规依法进行审查,是对具体行政行为的合法性进行审查的一个重要内容。

  (4)对作出具体税务行政行为的程序的审查。行政机关作出具体行政行为,必须依法定程序作出。法定程序不仅体现行政机关和行政管理相以人之间的权利义务联系,也体现国家和人民对行政执法法定化和规范化的要求。违反法定程序不仅是一种违反程序法律规范的违法行为,也会直接侵害或影响行政管理相对人的利益,从而构成具体行政行为不合法的理由,因而,对作出具体税务行政行为的程序进行审查,同样至关重要。违反法定程序的情形主要包括:不遵守法定期限,不遵守法定程序中各个环节的顺序,不按规定的形式要求作出具体行政行为等。

  (5)对税务行政处罚决定的合理性或适当性的审查。《行政诉讼法》第54条规定,法院在审理行政案件的过程中,发现行政处罚显失公正的,可以判决变更。因此,以于税务行政处罚行为,人民法院不仅要从以上几个方面审查其处罚决定的合法性,在必要时还应审查其合理性,即税务行政处罚决定是否公正。这实际上是法院对税务机关的行政自由裁量权所进行的司法审查。所谓行政自由裁量权,是指法律、法规对某具体行政行为没有规定是否可以作出或规定在一定幅度内作出的情况下,行政机关根据法律、法规规定的原则或职权范围,进行自主权衡、裁量而作出该具体行政行为的权力。它是适应行政执法需要而由法律赋予行政机关的一种特殊权力。但自由裁量权不是任意裁量权,使用行政自由裁量权不能违背法律规定的目的、原则、职权范围。自由裁量权应当代表和体现着社会公正。因此,自由裁量权必须控制在合理的范围内,对那种显失公正的行政自由裁量行为,同样是法律规定应予以变更的行政行为。但是,应该强调的是,对行政自由裁量权的审查,其目的并非以司法来代替行政,而是对显失公正的行政自由裁量行为的一种必要的匡正,应加以严格的控制。

  5.审理后的判决。根据《行政诉讼法》的规定,人民法院对一审案件,经审理后,根据不同情况,分别作出如下判决:

  (1)维持判决,即税务具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序的,判决维持。

  (2)撤销判决,即税务具体行政行为的主要证据不足或者适用法律、法规错误、或者违反法定程序、或者超越职权、或者滥用职权的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。

  (3)履行判决,即被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。

  (4)变更判决,即税务行政处罚显失公正的,可以判决变更。

(三)税务行政诉讼的二审和再审

  1.二审。即税务行政诉讼的第二审程序,又称上诉审程序、终审程序,是指上级人民法院对下级人民法院的第一审判决、裁定,在其发生法律效力之前,基于当事人的上诉,对案件进行重新审理的程序。

  2.再审。即税务行政诉讼的再审程序,又称审判监督程序,是指人民法院对已发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规的规定,依法进行重新审判的程序。它是与二审程序完全不同的诉讼程序,而是为了纠正人民法院的判决、裁定的错误而设置的一个特殊的审判程序,不具有审级性质,不是行政诉讼的必经程序;但它对于贯彻实事求是原则,保证人民法院正确行政案件的审判权,具有重要作用。

  《行政诉讼法》第62条规定,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉。但须明确的是,申诉就其性质而言,是一种民主权利。当事人的申诉并不当然地引起审判监督程序,它只是为人民法院提供审查已生效的判决、裁定是否错误的线索。当事人提出申诉,人民法院要加以审查,但只有本院的审判委员会、上级人民法院和人民检察院,才能提起审判监督程序。所以,在人民法院撤销原判决、裁定以前,不能因提起申诉而停止原判决、裁定的执行。

(四)税务行政诉讼的执行程序

  执行程序是指人民法院作出的裁定、判决发生法律效力后,一方当事人拒不履行人民法院的裁定、判决,而由人民法院根据另一方当事人的申请实行强制执行的活动。根据《行政诉讼法》的规定,当事人必须履行人民法院已经发生法律效力的裁定和判决。原告拒绝履行判决、裁定的,作为被告的行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行,或者依法强制执行。作为被告的税务机关拒绝履行判决、裁定的,第一审人民法院可以采取下列措施:

  1.对应当归还的罚款或者应给付的赔偿金,通知银行从该税务机关的帐户内划拨。

  2.在规定的期限内不履行的,从期满之日起,对该税务机关按日处50元至100元的罚款,直到该税务机关执行判决或裁定为止,以督促其履行义务。

  3.向该税务机关的上一级税务机关或者监察人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院。

  4.拒不执行判决、裁定,情节严重构成犯罪的,依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。这里的"依法",主要指依照中华人民共和国刑法,如《刑法》第313条规定,对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行,情节严重的,处3年以下有期徒刑、拘役或者罚金。

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