稅務行政訴訟

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稅務行政訴訟的概念

  根據行政訴訟法稅收徵管法的有關規定:稅務行政訴訟是指人民法院在當事人參加下,審理和裁判稅務機關在稅收征收管理過程中與稅務行政管理相對人之間發生的稅務行政糾紛的司法活動。簡言之,稅務行政訴訟就是人民法院按司法程式處理稅務爭議的活動。它有如下主要特征:

  1.稅務行政訴訟是一種司法活動,它不同於稅務行政執法活動。

  2.稅務行政訴訟是一種行政訴訟,它不同於民事訴訟刑事訴訟

  3.稅務行政訴訟是以稅務行政行為為對象,即有關稅收征收管理方面的訴訟,不同於其他行政訴訟。

稅務行政訴訟的性質

  從性質上講,稅務行政訴訟既是一種司法救濟手段,又是一種司法監督手段。

  1、從稅務行政行為影響、作用的對象即稅務行政管理相對人的角度看,稅務行政訴訟是一種司法救濟手段。稅務行政管理相對人在稅務行政管理中雖享有一定的權利,但卻處於被管理者的地位,他們的合法權益可能會受到作為管理者和執法者的稅務機關的侵犯。當其法定權利受到稅務機關侵犯時應有相應的手段予以救濟。這種救濟主要包括司法救濟、行政救濟和其他方式的救濟。實踐證明,單靠行政機關的自身所作出的行政救濟,尚難充分、有效地保護當事人的合法權益,因而行政訴訟便成為維護當事人合法權益的一種重要的司法救濟手段。通過稅務行政訴訟,法院可以通過行使司法審判權,以保護稅務管理相對人的合法權益免受非法和不當的稅務行政行為的侵犯,並對已經或可能受到侵犯的合法權益予以補救。

  2.從稅務行政機關角度看,稅務行政訴訟又是一種司法監督手段。稅務機關依法擁有行政管理職權,但這種行政權不受監督則容易產生違法和權力濫用的現象。對行政機關的行政行為進行監督,是保證行政機關依法行政的客觀需要。這種監督通常包括行政機關的自我監督、司法監督、權力機關監督等方式。稅務行政訴訟便是一種重要的司法監督手段。在稅務行政訴訟中,司法機關根據當事人的請求,通過對稅務機關的具體稅務行政行為的合法性進行審查,可以有效制約稅務機關的非法或不當行為,從而促使稅務機關依法行政。

稅務行政訴訟的範圍

  稅務行政訴訟的範圍是指公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起行政訴訟的稅務機關的稅務行政行為的範圍,也就是稅務機關作出的可受司法審查的稅務行政行為的範圍。

  《行政訴訟法》第2條和第11條規定,公民、法人或者是其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益的,有權向人民法院提起行政訴訟,並以概括式列舉和間接列舉的方式,明確規定了行政訴訟的受案範圍。

  根據《行政訴訟法》的規定,並結合《稅收徵管法》第56條及相關規定,稅務行政訴訟的受案範圍具體包括:

  第一,稅務機關作出的徵稅行為,具體包括以下三種徵稅行為:征收稅款;加收滯納金;審批減稅免稅出口退稅

  第二,稅務機關作出的責令納稅人提交納稅保證金或提供納稅擔保行為。

  第三,稅務機關作出的行政處罰行為,具體包括以下三種行政處罰行為:罰款;銷毀非法印製的發票,沒收違法所得;對為納稅人、扣繳義務人非法提供銀行帳戶、發票、證明或者其他方便,導致未繳稅款或者騙取國家出口退稅款的,沒收其非法所得

  第四,稅務機關作出的通知出境管理機關阻止出境行為。

  第五,稅務機關作出的稅收保全措施。具體包括以下兩種稅收保全措施:書面通知銀行或者其他金融機構暫停支付存款;扣押、查封商品、貨物或者其他財產。

  第六,稅務機關作出的稅收強制執行措施。具體包括以下兩種稅收強制執行措施:書面通知銀行或者其他金融機構扣繳稅款;拍賣所扣押、查封的商品、貨物或者其他財產以抵繳稅款。

  第七,稅務機關委托扣繳義務人所作出的代扣代收稅款行為。

  第八,認為符合法定條件申請稅務機關頒發稅務登記證和發售發票,稅務機關拒絕頒發、發售或不予答覆的行為。

  第九,法律、法規規定可以提起行政訴訟的其他稅務具體行政行為

  依《行政訴訟法》和《稅收徵管法》的規定,對於上述屬於人民法院受案範圍的行政案件,當事人可以先申請覆議,對覆議不服的,再向人民法院起訴;也可以直接向人民法院起訴。但納稅人、扣繳義務人及其他當事人對稅務機關的徵稅決定不服的,則只能先經覆議,對覆議結果不服的,才能向人民法院起訴。

稅務行政訴訟的管轄

  稅務行政訴訟的管轄,是指在人民法院系統內部受理第一審稅務行政案件的分工和許可權。依法合理確定稅務行政訴訟的審判管轄權,是當事人充分行使訴權,維護自身合法權益的客觀需要,也是法院正確行使審判權的客觀需要,它對於提高法院審判效率和接受人民群眾監督制約具有重要意義。

(一)級別管轄

  級別管轄是指劃分上下級人民法院之間受理一審行政案件的分工和許可權。根據《行政訴訟法》第13條至第16條的有關規定,稅務行政訴訟級別管轄的主要內容是:基層人民法院法院管轄一般的行政訴訟案件;中高級人民法院管轄本轄區內重大、複雜的行政訴訟案件;最高人民法院管轄全國範圍內重大、複雜的行政訴訟案件。據此,對國家稅務總局作出的具體稅務行政行為以及在本轄區重大、複雜的稅務行政案件原則上由中級人民法院管轄。高級人民法院和最高人民法院其主要職責是審理第二審案件以及以下屬各級人民法院進行監督和指導,因而基本上不受理一審稅務行政案件,但對在本轄區內重大、複雜的稅務行政案件和在全國範圍內有重大影響或極複雜的個別稅務行政案件也可分別由高級人民法院和最高人民法院行使管轄權。

(二)地域管轄

  地域管轄是確定同級人民法院之間審理第一審行政案件的分工和許可權。包括一般地域管轄特殊地域管轄專屬管轄選擇管轄四種。根據《行政訴訟法》第 17條規定,一般地域管轄的具體內容是"行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經覆議的案件,覆議機關改變原具體行政行為的,也可以由覆議機關所在地人民法院管轄"。如稅務行政訴訟案件,由最初作出具體行政行為的稅務機關所在地人民法院管轄,但覆議機關改變了原具體行政行為的,也可以由覆議機關所在地人民法院管轄。

  根據《行政訴訟法》第18條規定,特殊地域管轄內容為"對限制人身自由的行政強制措施不服提起訴訟由被告所在地或原告所在地人民法院管轄。"如在稅務行政訴訟案件中,未結清稅款,又不提供擔保的原告對稅條機關通知出境管理機關阻止其出境的行政強制措施不服而提起的訴訟,由作出通知行為的稅務機關所在地或原告所在地人法院管轄。其中"原告所在地"包括原告戶籍所在地和經常居住地。

  根據《行政訴訟法》第19條的規定,專屬管轄的內容是指因不動產提起的行政訴訟由不動產所在地人民法院管轄。因不動產的轉讓、出租的確認行為而發生的行政訴訟,由不動產所在地人民法院管轄。

  根據《行政訴訟法》第20條的規定,選擇管轄是指對兩個以上的人民法院都有管轄權的稅務行政訴訟案件,可由原告選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起稅務行政訴訟的,由最先收到的起訴狀的人民法院管轄。

(三)裁定管轄

  裁定管轄,是指人民法院依法自行裁定的管轄。它包括移送管轄指定管轄管轄權的轉移三種情況。根據《行政訴訟法》第21條規定,移送管轄的具體內容是人民法院發現受理的案件不屬於自己管轄時,應當將所受理的稅務行政訴訟案件移送有管轄權的人民法院,受移送人民的法院不得再自行移送。

  根據《行政訴訟法》第22條的規定,指定管轄的內容是有管轄權的人民法院由於特殊原因,不能行使對稅務行政訴訟的管轄權的,由其上級人民法院指定管轄;人民法院對管轄權發生爭議,由爭議雙方協商解決。協商不成,報由其共同上級人民法院指定管轄。例如,作出稅收具體行政行為的稅務機關所在地發生嚴重水災或其他自然災害,中級人民法院即指定由覆議機關所在地人民法院受理。再如:由於有轄權的二個人民法院爭奪或者推諉對某稅務案件的管轄權,同時又協商不成,只得由其共同上級人民法院確定管轄法院。

  根據《行政訴訟法》第23條的規定,上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審稅務行政案件,也可以把自己管轄的第一審稅務行政案件移交下級人民法院審判,下級人民法院對其管轄的第一審稅務行政案件,認為需要由上級人法院審判的,可以報請上級人民法院決定。

稅務行政訴訟的程式

  稅務行政訴訟的程式,是指稅務行政訴訟所應遵循地基本步驟和主要階段,稅務行政訴訟程式適用行政訴訟的一般程式,即一審程式、二審程式、再審程式和執行程式。一審程式又包括起訴和受理、審理和判決四個相互銜接、依次轉移的階段。

(一)稅務行政訴訟的起訴和受理

  起訴是指相對人認為稅務具體行政行為侵犯了自己的合法權益,依法向人民法院提出訴訟請求,要求人民法院行使國家審判權予以保護和救濟的訴訟行為。受理是指人民法院接到訴訟請求後,經審查認為符合法定起訴條件,決定予以立案審理的行為。起訴與受理的結合,是稅務行政訴訟程式開始的標誌。    1.起訴的條件。稅務行政相對人依法享有起訴權,不允許任何人的非法限制和剝奪,然而,起訴權也不能任意使用。根據《行政訴訟法》的規定,稅務行政訴訟的起訴必須具備如下條件:

  (1)原告必須有起訴資格。

  (2)起訴必須有明確的被告。

  (3)起訴必須有明文的法律依據。

  (4)起訴必須有具體的訴訟請求。

  (5)起訴必須有確實的事實根據。

  (6)起訴的程式還必須合法。

  2.起訴的受理。人民法院接到起訴狀後,經過審查,認為符合起訴條件的,應當在7日內立案。決定立案的期限,從人民法院接到起訴狀之次日起計算,對不符合法定要件的,人民法院可以限期責令補正起訴條件,或原告不補正或補正後仍不符合起訴條件的,人民法院應在7日內作出裁定,通知原告不予受理。原告對於不予受理的裁定,可向上一級人民法院提起上訴。

(二)稅務行政訴訟的審理和判決

  1.審理前的準備。人民法院在審理之前,應做好相應的準備工作,包括依法組成合議庭、閱卷、查證及通知被告應訴等。其中,通知被告應訴是一項重要的準備工作。

  2.審理的原則。 對行政案件的審理,不僅要做好前述準備工作,在審理時還應遵循下列原則:

  (1)起訴不停止執行的原則。即一般情況下,訴訟期間稅務具體行政行為不停止執行,除非有特殊情況才停止執行,如被告認為需要停止執行的;原告申請停止執行,人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失,並且停止執行不損害社會公共利益,裁定停止執行的;法律、法規規定停止執行的。

  (2)不適用調解的原則。即人民法院審理行政案件,不能適用調解,無權以調解的方式結案。

  (3)被告負舉證責任的原則。即人民法院審理行政案件,應由作為被告的稅務機關對其所作出的稅務具體行政行為負舉證責任,即提供證據證明被訴稅務行政行為的合法性,如果不能提供,該稅務機關就要承擔敗訴的後果。

  3.審理的方式和依據。根據《行政訴訟法》的規定,人民法院審理一審行政案件應採用開庭審理的方式,即在人民法院審判人員的主持下,在訴訟參加人和其他參與人的參加下,依法定程式對被訴的稅務具體行政行為進行審查並作出裁判。開庭審理又細分為審理開始、法庭調查、法庭辯論、合議庭評議和判決裁定等階段。

  根據《行政訴訟法》的規定,人民法院審理行政案件,以法律、行政法規和地方性法規為依據,參照規章。可見,規章在行政訴訟中只具有"參照"的地位,即人民法院在決定是否適用規章作為依據之前要對其進行審查,只有在確認其具有合法性和有效性時才可予以適用,否則可不予適用。因此,行政訴訟所適用的依據與行政覆議所適用的依據並不一致。

  4.審理的範圍。這是指法院在審理稅務行政案件時,能夠對哪些事頂和問題進行審查並作出裁判。根據《行政訴訟法》的規定,法院在行政訴訟的中的主要任務是對具體行政行為是否合法進行審查,即審查行政行為的合法性。這一主要任務決定了審查範圍的核心,也指明瞭確定稅務行政訴訟審查範圍的原則。從我國《行政訴訟法》的有關規定和國外行政訴訟司法實踐來看,稅務行政訴訟的審查範圍主要包括行政機關的法定職權、作出具體稅務行政行為的事實和證據、適用法律和法規以及法定程式等內容。

  (1)對稅務機關法定職權的審查。行政機關是否依法定職權實施具體行政行為是判斷具體行政行為合法與否的重要標準。如果法院不對行政機關的法定職權進行審查,就無法判斷該行政機關是否超越職權濫用職權或不履行法定職責。在稅務行政訴訟中,法院對稅務機關的法定職權進行審查,主要就是確定稅務機關是否有行政失職行政越權或濫用職權等行為。

  (2)對事實和證據的審查。事實和證據是認定具體稅務行政行為是否合法的另一個重要方面。根據我國法律規定精神,行政機關和行政機關工作人員必須以事實為根據作出具體行政行為。在司法審查時,如果沒有事實根據或主要證據不足而作出的具體行政行為是屬予以撤銷或部分予以撤銷的行政行為,因此,要確定具體稅務行政行為是否合法,必須對賴以作出該具體行政行為的事實和證據進行審查。這就要求被告對作出該具體行政行為負舉證責任,即向法院提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規範性文件。

  (3)對適用法律、法規的審查。根據"依法行政"的原則,行政機關作出具體行政行為必須有特定的法律依據,沒有法律依據或適用法律、法規錯誤的具體行政行為是不合法的行政行為。所以,對作出具體行政行為所適用的法律、法規依法進行審查,是對具體行政行為的合法性進行審查的一個重要內容。

  (4)對作出具體稅務行政行為的程式的審查。行政機關作出具體行政行為,必須依法定程式作出。法定程式不僅體現行政機關和行政管理相以人之間的權利義務聯繫,也體現國家和人民對行政執法法定化和規範化的要求。違反法定程式不僅是一種違反程式法律規範的違法行為,也會直接侵害或影響行政管理相對人的利益,從而構成具體行政行為不合法的理由,因而,對作出具體稅務行政行為的程式進行審查,同樣至關重要。違反法定程式的情形主要包括:不遵守法定期限,不遵守法定程式中各個環節的順序,不按規定的形式要求作出具體行政行為等。

  (5)對稅務行政處罰決定的合理性或適當性的審查。《行政訴訟法》第54條規定,法院在審理行政案件的過程中,發現行政處罰顯失公正的,可以判決變更。因此,以於稅務行政處罰行為,人民法院不僅要從以上幾個方面審查其處罰決定的合法性,在必要時還應審查其合理性,即稅務行政處罰決定是否公正。這實際上是法院對稅務機關的行政自由裁量權所進行的司法審查。所謂行政自由裁量權,是指法律、法規對某具體行政行為沒有規定是否可以作出或規定在一定幅度內作出的情況下,行政機關根據法律、法規規定的原則或職權範圍,進行自主權衡、裁量而作出該具體行政行為的權力。它是適應行政執法需要而由法律賦予行政機關的一種特殊權力。但自由裁量權不是任意裁量權,使用行政自由裁量權不能違背法律規定的目的、原則、職權範圍。自由裁量權應當代表和體現著社會公正。因此,自由裁量權必須控制在合理的範圍內,對那種顯失公正的行政自由裁量行為,同樣是法律規定應予以變更的行政行為。但是,應該強調的是,對行政自由裁量權的審查,其目的並非以司法來代替行政,而是對顯失公正的行政自由裁量行為的一種必要的匡正,應加以嚴格的控制。

  5.審理後的判決。根據《行政訴訟法》的規定,人民法院對一審案件,經審理後,根據不同情況,分別作出如下判決:

  (1)維持判決,即稅務具體行政行為證據確鑿、適用法律、法規正確、符合法定程式的,判決維持。

  (2)撤銷判決,即稅務具體行政行為的主要證據不足或者適用法律、法規錯誤、或者違反法定程式、或者超越職權、或者濫用職權的,判決撤銷或者部分撤銷,並可以判決被告重新作出具體行政行為。

  (3)履行判決,即被告不履行或者拖延履行法定職責的,判決其在一定期限內履行。

  (4)變更判決,即稅務行政處罰顯失公正的,可以判決變更。

(三)稅務行政訴訟的二審和再審

  1.二審。即稅務行政訴訟的第二審程式,又稱上訴審程式、終審程式,是指上級人民法院對下級人民法院的第一審判決、裁定,在其發生法律效力之前,基於當事人的上訴,對案件進行重新審理的程式。

  2.再審。即稅務行政訴訟的再審程式,又稱審判監督程式,是指人民法院對已發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規的規定,依法進行重新審判的程式。它是與二審程式完全不同的訴訟程式,而是為了糾正人民法院的判決、裁定的錯誤而設置的一個特殊的審判程式,不具有審級性質,不是行政訴訟的必經程式;但它對於貫徹實事求是原則,保證人民法院正確行政案件的審判權,具有重要作用。

  《行政訴訟法》第62條規定,當事人對已經發生法律效力的判決、裁定,認為確有錯誤的,可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴。但須明確的是,申訴就其性質而言,是一種民主權利。當事人的申訴並不當然地引起審判監督程式,它只是為人民法院提供審查已生效的判決、裁定是否錯誤的線索。當事人提出申訴,人民法院要加以審查,但只有本院的審判委員會、上級人民法院和人民檢察院,才能提起審判監督程式。所以,在人民法院撤銷原判決、裁定以前,不能因提起申訴而停止原判決、裁定的執行。

(四)稅務行政訴訟的執行程式

  執行程式是指人民法院作出的裁定、判決發生法律效力後,一方當事人拒不履行人民法院的裁定、判決,而由人民法院根據另一方當事人的申請實行強制執行的活動。根據《行政訴訟法》的規定,當事人必須履行人民法院已經發生法律效力的裁定和判決。原告拒絕履行判決、裁定的,作為被告的行政機關可以向第一審人民法院申請強制執行,或者依法強制執行。作為被告的稅務機關拒絕履行判決、裁定的,第一審人民法院可以採取下列措施:

  1.對應當歸還的罰款或者應給付的賠償金,通知銀行從該稅務機關的帳戶內劃撥。

  2.在規定的期限內不履行的,從期滿之日起,對該稅務機關按日處50元至100元的罰款,直到該稅務機關執行判決或裁定為止,以督促其履行義務。

  3.向該稅務機關的上一級稅務機關或者監察人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關,根據有關規定進行處理,並將處理情況告知人民法院。

  4.拒不執行判決、裁定,情節嚴重構成犯罪的,依法追究主管人員和直接責任人員的刑事責任。這裡的"依法",主要指依照中華人民共和國刑法,如《刑法》第313條規定,對人民法院的判決、裁定有能力執行而拒不執行,情節嚴重的,處3年以下有期徒刑、拘役或者罰金。

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