行政越權

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　　行政超越職權，通常被簡稱為行政越權，是指行政主體超越其法定行政職權(許可權和權能)的違法行政行為。

　　(1)行政越權的主體必須是行政主體。如果非國家行政機關未經法律授權和主管國家行政機關委托行使了國家行政機關的職權，則屬無許可權行為(有的學者稱之為形式行政行為或假象行政行為)。

　　(2)行政越權的客觀方面是行政主體在行使職權時客觀上超越了法定的範圍。

　　(1)超越管轄權

　　所謂管轄權是指行政主體之間或行政主體與其他主體之間行使職權的許可權和分工。超越管轄權即行政主體在行使職權時超越法定職權範圍因而侵犯了其他國家機關(包括其他行政機關)的職權。具體包括：

　　一是超越層級管轄權，亦稱縱向越權，即行政主體行使了屬於上級行政主體或下級行政主體的專有職權。所以，超越層級管轄權又有兩種表現形式：

　　第一，下級行政主體行使了屬於上級行政主體的專有職權。

　　第二，，上級行政主體行使了屬於下級行政主體的專有職權。

　　二是超越公務管轄權，即行政主體行使了屬於其他行政主體甚至其他國家機關的專用職權。具體也可分為兩種情形：

　　第一，行政主體行使了屬於其他行政主體的專有職權。

　　第二，行政主體行使了屬於其他國家機關的專用職權。

　　三是超越地域管轄權。地方行政主體都有各自的地域管轄範圍，超越了地域管轄範圍，也構成越權。這種情形主要發生在行政區劃變動期間或邊界地區。

　　(2)超越自由裁量權

　　所謂自由裁量權是指行政主體根據具體情況自行判斷並決定實施其行為的權力，它主要存在於法律規定有一定範圍或幅度的場合。超越自由裁量權即行政主體在行使自由裁量權時超越了法定的範圍或幅度。

　　(一)行政組織體制不健全、機構設置及崗位職責劃分不合理。一直以來，我國在行政組織機構方面的若幹因素對行政主體超越職權有著重大影響。一是行政機構的設置，由於缺乏嚴格的科學論證及法律的規制，政府部門之間職權交叉、機構重疊、許可權不清、職責不明、管理的層次和幅度不當等現象依然存在；二是行政管理各環節的劃分和組合不盡合理和完整，以致出現“爭權奪利”，拖拉扯皮，推諉搪塞的現象。從客觀上為行政主體隨意行政、越權管理創造了土壤和環境，致使越權行政的出現不能及時地加以剋服和糾正。

　　(二)人事管理制度不夠完善、行政主體工作人員素質欠缺。任何行政管理都要通過行政人員的活動來實現，行政主體作為行政行為的直接實施者，其人員素質對行政行為的合法與否有直接影響。我國現行人事管理制度在選人、用人、培養人、激勵人幾個環節上都有一定的缺陷.缺乏競爭機制的有效運作，對行政機關工作人員的錄用、考核、任免、獎懲、權利義務等項工作均未完全納入法制的軌道。人事管理制度不夠完善，以致行政職權行使者在品德修養、法律意識、專業素質上的欠缺嚴重影響了政府工作人員自覺依法行政，給濫用職權、超越職權行政造成了事實上的合理化。

　　(三)行政職權日益擴張，行政法律、法規不完善，是產生超越職權的重要原因。一方面，隨著社會的發展，行政權在國家和社會生活中的作用越來越突出，行政權力廣泛、深入地干預社會生活已成為社會發展的必然趨勢，行政機關不但可以以國家法律授權頒佈大量的行政法規和規章，同時由於缺少憲政的監督，規章及其他規範性文件創製的“無序”現象非常嚴重，而且在行政執法中具有很大的自由裁量空間，行政權力不斷膨脹已是毋容置疑的事實。

　　另一方面，法律、法規不夠完善，如對有關部門的權力規定得廣泛且具體，責任卻抽象“懸掛”，權責不對稱。表現在立法上，只有行政違法行為的規定，卻無相對應的行政責任規定；或者只有行政責任的規定而無明確的行政違法行為為前提；或者只有抽象、籠統、概括性的責任規定，卻無具體化的責任形式予以落實，等等，對日益擴張的行政權力不能充分地給予限制，給行政越權製造了空間，創造了機會。

　　(四)行政法制監督不力，行政機關缺乏承擔超越職權的法律責任機制。長期以來.行政法制監督一直是我國法制建設中的薄弱環節。雖然我國行政法制監督的主體有國家權力機關、司法機關、專門行政監督機關及國家機關係統外部的個人、組織，可以從多個角度、多重途徑予以監督，但由於監督機制、制約機制不完善，監控往往不力，或有監無控，或者對行政的監督存在空白、漏洞，許多監督應有的作用尚未發揮出來。

　　國家權力機關的監督，由於沒有具體的、切實可行的操作規範而流於形式，不能發揮實際作用；行政機關的監督由於是本系統內部上級或主管部門對下級行政行為的監督和處理，缺乏法治所要求的權力分工與外部的有效制約機制，使監督作用難以落到實處；國家機關係統外部的個人、組織作為行政法制監督主體，只能通過批評、建議或申訴、控告、檢舉等方式向有權國家機關反映，缺乏權利保障，致使其監督效果不盡如人意；國家司法機關特別是人民法院通過行政訴訟對行政機關行政行為的監督，採取直接產生法律效力的監督措施，應當是最有效的，但由於司法體制自身的弊端，我國各級法院隸屬於地方政府管轄，法院的獨立審判權難以實現，以致人民法院的監督職能未能得到充分有效的發揮。

　　(五)經濟利益的驅動導致行政超越職權。當前我國對行政事業性收費和罰沒收入的管理不夠嚴格，如罰款決定與罰款的收繳由行政執法部門一個單位實施，便給執法者個人尤其是執法單位帶來直接的經濟利益提供了可能實現的條件。本來，政府機關執行公務，依法收取的費用和稅款都應當全部上交國家財政，作為代表國家行使行政權的人民政府及其工作部門、公務人員不應有自己的小集團利益和個人私利，但金錢、財富的誘惑和行政機關自身利益的驅動，刺激一些部門在政府行政執法活動中隨意設置、爭奪審批權、收費權、罰款權，利用行政權力“創收”，造成了超越職權的現象時有發生。

　　行政權是一種最直接、最廣泛、最經常影響公民權益的國家權力，行政越權行為既侵害了相對人的合法權益，同時也損害了政府依法行政、建設社會主義法治國家的秩序。為了防止和消除行政越權現象，必須在幾個可能造成權力“出軌”的環節，採取積極對策，監督和控制行政權。

　　(一)在行政權力的來源環節上，完善相應的行政法律、法規，嚴格行政權的設定。

　　18世紀法國偉大的思想家孟德斯鳩曾經指出：一切有權力的人，都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方纔停止。因此，完善相應的法律、法規，給權力設定嚴格的界限和範圍，是防止行政越權的有效途徑。

　　“無法律就無行政”，在我國行政機關的權力必須由法律規定，非經法律授權，不可能擁有並行使某項權力。根據有限權力原則，法律對於行政權力的授予，意味著法律對權力的限制，因為不規定就等於行政機關沒有此項職能，如果行使了，就等於越權違法。

　　行政權力的授予首先是憲法和法律的事，通常通過兩種方式，一是憲法和組織法，一是單行的實體法。不管哪種形式，都是由立法機關制定的，立法機關制衡行政機關的主要方法便是制定法律，使行政權通過法律的規定明晰化、具體化、可操作化，並要求行政機關遵守和執行。因此，當務之急是完善行政機關組織法和相應的單行實體法，從權力來源上控制行政權，行政權力的來源途徑作為行政權力的要素能決定行政機關有沒有某種權力或有多大的權力，而這又正是能控制行政權力的一個關鍵部位。因此，應通過科學設置組織機構，合理劃分行政權力，明確各部門各職位的行政職能及其規範、要求，做到權責一致，界限分明；理順不同的權力關係，妥善處理好中央與地方、上級與下級的關係，剋服多頭管理、政出多門的弊端，改變權力過分集中的現象，促使各項權力運行到位，防止行政機關行政行為的主觀隨意性，減少和杜絕權力行使的越位。

　　(二)在行政權力的運行環節上，提高權力行使主體的素質，對權力的運用實施過程進行約束，規定權力運用的時間、空間、方法、步驟等，是防止主體超越職權運用行政權力的主要制約手段。

　　1、完善公務員隊伍管理，提高公務員的素質。權力的運行離不開權力的行使主體。埃爾曼說：“一種制度的功能如何須取決於操作者的素質。因此，加強對行政權力控制的一個重要問題就是控制掌握權力的人，關鍵在於提高行政執法主體公務員的法律意識和基本素質。為此，當前可以圍繞以下幾個方面來進行人事制度改革。首先，以公開考試、擇優錄用的辦法吸收社會上的優秀人才；其次是改革國家機關工作人員職務升降制度，創造一個公平競爭的用人環境；第三，完善培訓制度，不斷加強對在崗公務員的培訓，以鍛煉和提高公務員自身素質和能力；第四，初步建立較為完善的公務員法規體系，並將每一個公務員職位的權利、義務、職責明晰化、公開化、規範化，形成一個公平、平等、競爭、擇優的用人環境。

　　2、儘快制定行政程式法，給行政權力的運行設立一個嚴格的程式。“一個妥當的事前程式比事後救濟手段更能保障公民的利益。”行政程式通過對權力的制約促使行政主體從相對人的合法權利角度來考慮問題.通過對權力的約束和控制來保障公民權益。在行政權膨脹的情況下，立法權不可能完全通過實體法對行政權進行制約、而主要以制定程式法規定行政機關程式性義務和賦予公民程式性權利的方式，即建構程式制約機制和行政相對人的參與機制來對行政權進行規範的控制。程式性制約機制主要包括行政行為說明理由制度、公示、時效、迴避、信息獲取、閱卷、聽證制度等。行政相對人的參與機制則要求重視相對人在參與行政權力運作過程中擁有的各種權利。

　　通過設置合理的行政程式，可以確保公民對行政的廣泛參與，保障行政的公正、公開、透明，從而解決權力過程的失控問題。如針對行政機關利用行政權力“創收”、謀取單位利益或者個人好處的現象，加強對行政性事業性收費和罰沒收入的監督和管理，實施罰款決定和收繳罰款相分離的辦法，使行政權力與具體的經濟利益徹底脫鉤，可以避免行政機關越權“爭權奪利”行為的發生。再如目前大力推行的公示制度，對超越行政職權行為的產生是強有力的制約。公開是腐敗的天敵，公民參與是最有效的監督，行為過程的公開，使得政府的行政行為完全置於廣大人民群眾的監督之下，故意越權者不再也不能肆無忌憚地違法行政，暗箱操作自然失去了生存的空間；過失越權者由於有了大眾的監督，也能及時地糾正違法行為。

　　(三)在行政權力運行的結果上，加強和完善行政法制監督。

　　行政權恣意行使的結果必然侵犯公共利益或公民個人的合法權益，為糾正越權的行政行為，加強和完善行政法制監督是抑制行政權運行失範的關鍵。

　　1、國家權力機關的監督。國家權力機關監督的主要是行政機關抽象行政行為的合法性，對不合法的予以撤銷。根據我國當前的情況，主要應理順黨政關係，真正做到黨政分開，切實避免政府行為變為黨政行為，為行政機關的監督創造前提條件；加快制定監督行政行為的實施細則，剋服目前行政監督工作過於原則、籠統的現象，使國家權力機關的監督名副其實，行之有效。

　　2、行政機關的監督。行政機關對行政行為的監督有兩種方式，一是對抽象行政行為的監督，根據《憲法》和《組織法》的規定，上級人民政府對下級人民政府或本級人民政府對政府職能部門的不適當的抽象行政行為有權給予變更或撤銷；二是對具體行政行為的監督，根據《行政覆議法》第28條規定，對超越職權的，政府或政府主管部門可以做出撤銷或確認該具體行政行為違法的覆議決定。行政機關的監督應成本低、效率高，為避免行政內部監督的隨意性，必須不斷完善相關的制度，如建立專門的覆議機關、設立專門的覆議主持人等，以使行政機關的審查和監督真正落到實處。

　　3、國家司法機關的監督。司法監督作為一種法律監督，與其他監督方式相比具有相對獨立性、較高的公正性和司法人員較強的專業性等特點。人民檢察院作為行政法制監督的主體，主要限於對嚴重違法亂紀、可能構成犯罪的國家公務員的監督。我國憲法賦予檢察機關充分的司法監督權，但實踐中並沒有得到充分的行使，因此，應不斷完善檢察機關的監督機制。人民法院作為行政法制的監督主體，其主要監督方式是通過行政訴訟對具體行政行為的合法性進行審查，撤銷違法的具體行政行為，包括越權的行政行為，以實現通過司法權來控制和限制行政權力從而保護公民權益的監督職能。當前，改革我國的司法體制，使我國各級法院都成為國家的法院，獨立審判，這是充分發揮人民法院的行政法制監督權、維護相對人合法權益的最終保障。

　　4、國家機關係統外部的個人、組織的監督。個人、組織在行政法制監督關係中作為監督主體，有權對行政主體行使職權的行為和國家公務員遵紀守法的情況實施監督。為此，一方面要大力提高全民的法制觀念，增強公民對行政法制監督是其義不容辭的責任的意識；另一方面，充分發揮輿論監督的重要作用，公開信息，最終實現全民所有。

　　(一)行政越權須由有權機關依法確認才能宣告無效或撤銷

　　在有些國家的行政法學中，學者們往往根據違法的法律效果，將行政違法分為無效行為與可撤銷行為。對於無效行為，任何人都可以不受期限和程式的限制，依自己的判斷否認其效力，而對於可撤銷行為，只有法定的有權機關經法定程式才能使其失去效力。

　　筆者認為，在我國目前法制尚不完備和人們的法律意識有待提高的情況下，不僅在理論上難以完全劃清無效行為與可撤銷行為之間的界線，而且在事實上，由於行政違法具有合法行為的外形，它一經作出，即具有形式上的約束力;所以，當行政行為(包括行政超越職權行為)是否有效發生爭執時，應由有權機關按照法定程式確認才能宣佈無效或予以撤銷。

　　在我國，目前主要可通過以下三條途徑對行政越權進行審查和監督:

　　一是權力機關的審查和監督。在我國，全國和地方各級人民代表大會及其常委會是人民行使國家權力的機關。憲法和有關組織法規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令;縣級以上地方各級人大及其常委會有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令。據此，國家權力機關在法律條文上對行政越權享有審查權和監督權。

　　二是行政機關的審查和監督。行政機關對行政行為的監督包括兩類:(1)一般監督(亦稱隸屬監督)，即上級行政機關對下級行政機關的監督。根據憲法和有關組織法的規定，國務院有權改變或撤銷各部、委員會不適當的的命令、指示和規章，有權改變或撤銷地方各級國家行政機關不適當的決定和命令，縣級以上各級人民政府所屬工作部門受人民政府統一領導，並且依照法律或行政法規的規定受上級人民政府主管部門的領導或業務指導。所以，一般的隸屬監督具體包括各級人民政府對所屬工作部門的監督、上級人民政府對下級人民政府的監督和上級人民政府所屬工作部門對下級人民政府所屬工作部門的監督。(2)專門監督，即專門的行政監督機關的監督。例如，《行政覆議法》規定，覆議機關對超越行政職權等違法的具體行政行為享有直接、完整的審查權，有權決定撤銷、變更，並可以責令被申請人重新作出具體行政行為。

　　三是人民法院的審查和監督。根據行政訴訟法規定，人民法院有權對具體行政行為的合法性進行審查，對於超越行政職權等具體行政行為，人民法院可以判決撤銷或部分撤銷，並可以判決被告重新作出具體行政行為。

　　(二)正確區分行政越權與無權行政行為

　　無權行政行為是指非行政主體行使了根本不享有的行政職權，即非國家行政機關未經法律授權和主管國家行政機關委托行使了國家行政機關的職權。因此，無權行政行為與行政超越職權在性質上是兩種完全不同的行為，它們分別有不同的內涵。

　　根據行政法學原理，行政行為的成立要件包括主體合格，內容合法適當，意思表示真實，符合法定形式和程式等。無權行政行為是主體不合格的行為，而行政超越職權則是內容不合法的行為。兩者的區別具體表現在三個方面:(1)前提不同:無權行政行為的前提是行為主權根本不享有行政職權;而超越職權的前提，行為主體依法享有一定的行政職權。(2)主體不同:無權行為的主體是非行政主體;而超越職權的主體可以是非行政機關(得到法律法規授權的社會組織)，也可以是行政機關，但肯定屬於行政主體。(3)屬性不同:無權行政行為在性質上不屬行政行為;而超越職權屬於行政行為，只不過該行政行為沒有法律效力。

　　(三)註意越權無效原則的例外

　　越權無效原則是各國行政法普遍確認的一項重要原則。行政主體必須在法定的許可權內實施行政行為，超越法定許可權的行為是違法的、無效的，且其撤銷具有溯及既往的效力。然而，由於國家行政管理的複雜性，在某些特殊情況下，行政行為即使在客觀上超越職權也不能被視為無效，或雖然應予撤銷，但撤銷可不溯及既往。按照世界各國的通例和某些國家的實際作法，這些越權無效原則的例外情形主要有:(1)在戰爭、社會動亂、自然災害等緊急情形下，行政主體出於公共利益需要，可以不受法律制約採取某些行政行為。這些行為雖然在形式上違法(如超越職權)但實為法律所特許。這也是行政法應急性原則的要求和體現。(2)對於超越層級管轄權中上級行政主體行使下級行政主體職權的行為，只要其本身符合法律規定，一般不宜宣佈無效或予以撤銷。(3)對超越地域管轄的行為，如在宣告行為無效或撤銷後有權行政主體已經作出內容相同的行為，撤銷的效力一般可不溯及既往。