行政組織體制

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　　行政組織體制是指國家行政組織內部的各層級之間、各部門之間的權責配置關係和結構體系的各種制度規範的總和。

　　行政組織體制特征:

• 政治體制影響的深刻性。
• 確立依據的法律高效力性。
• 權責關係的正式性。
• 運作方式的規範性。

　　行政組織體制的意義:

• 體制是行政組織結構的靈魂和核心問題。
• 合理的組織體制是最大限度地發揮行政人員工作積極性、主動性和創造性的重要保證。
• 體制關係到公共行政組織各項職能的發揮，是公共行政組織效率的決定性因素。
• 公共行政組織體制對國家政治體制產生重要影響。

　　(1)根據中央行政組織與地行政組織權力分配關係的不同，行政組織體制可分為集權制、分權制和均權制。

　　①集權制，是指行政決策權主要集中於中央級行政組織，中央行政組織對地方行政組織有完全的指揮、監督之權力，地方行政組織接受中央行政組織命令的一種行政組織體制。

　　②分權制，是指地方行政組織對其管轄地區內的地方行政事務有自主決定權，中央行政組織一般不加干涉的一種行政組織體制。

　　③均權制：是指中央行政組織與地方行政組織的權力保持平衡，既不屬於集權、也不偏於分權的一種行政組織。

　　(2)根據行政組織中掌握最高決策權人數多寡，行政組織體制可分為首長制、委員會制和混合制。

　　①首長制，是指行政組織的法定最高決策權由行政首長一人執掌的行政組織體制。

　　②委員會制，又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上人員組成的集體或委員會所執掌的一種行政組織。

　　③混合制，是指行政組織的事權部分由委員會集體討論決定，另一部分由行政首長個人決定的一種行政組織體制。

　　(3)根據行政組織中的同一層級各個行政部門所隸屬領導的不同，行政組織體制可分為完整制和分離制。

　　①完整制：同一層級地方政府的各個行政部門均受同一行政組織首腦機關領導的一種行政組織體制。

　　前南斯拉夫是採用完整制的典型國家。

　　②分離制：同一層級的地方政府各個行政部門分屬兩個以上行政組織領導的行政組織體制。

　　我國行政組織體制基本屬於分離制

　　(4)根據新出現的城市行政首長權力關係看，有名譽市長制和市經理制。

　　5)以行政活動程式為標準分類，行政組織可分為決策機關、執行機關、咨詢機關、信息機關和監察機關。

　　(6)以行政組織的特殊性分類，行政組織的還可分為派出機關、分支機構和合署辦公機關。

　　在半個多世紀以前，公共行政管理大師羅伯特。達爾(Robert Dah1)在《行政學的三個問題》中曾這樣講道：“從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能立刻予以普遍化，或被應用到另一個環境中的行政管理上去。一個理論是否適用於另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之後才可以判定。”的確，在公共行政與公共管理領域，事實上並不存在放之四海皆準的行政準則。所以，按照建設有中國特色的社會主義的要求，我們應該立足於對中國特殊行政生態的瞭解，以開放的思想對待外國的經驗，通過比較、鑒別、有選擇的吸收，發展中國自己的公共行政與公共管理理論，並積極致力於實踐，探索具有中國特色的官僚體制。我國目前正處於社會主義初級階段，資源分佈不平衡，地區發展不平等，具有典型的二元結構的特點，具體體現在以下三個方面：

　　1.經濟上：工業化與信息化並存

　　從我國的基本國情來看，經濟二元結構和人均資源稟賦的制約，決定了我國必須走新型工業化道路，即工業化和信息化相互並存。世界各國的現代化進程可以分成兩個階段。第一階段以工業化為主要目標，以人均GNP、工業增加值比重、服務業比重、城市人口比重為評估目標。這個階段西方發達國家已經實現了。而我國由於人口多，城鄉發展存在巨大差距，目前仍處於這個階段之中。第二階段以信息化為目標，建立在高度信息化基礎上，以知識創新、傳播和運用作為評估目標。雖然中國的信息技術從總體上看與西方發達國家存在著不少的差距。但中國的高科技發展迅速。信息高速公路已經建成，數字化技術正滲透於各個行業和領域。所以，在我國目前的國情下。長時期以來，我國將是工業化與信息化相互並存。相互促進。

　　2.政治上：傳統政治和現代政治並存

　　政治現代化，是我國長期以來孜孜追求的理想。自從十一屆三中全會以來，我國實行以經濟建設為中心，堅持改革開放的基本方針，使這個理想正在逐步變成現實，建立了有中國特色社會主義的民主制度。但正如列寧所說：文盲是站在政治之外的。由於當前我國生產力還不發達，人民生活也不富裕，全民族的科學文化水平還比較低，文盲、半文盲占全國人口的四分之一，眾多的人缺乏民主意識、民主知識和民主習慣。其次，兩千多年的封建統治，留給我們的封建專制影響多，民主法制影響少。這一切都是政治現代化的嚴重阻礙，要想完全清除它們，遠不是一朝一夕所能做到的。因此，在現階段，我國現代政治與傳統政治將長期並存。

　　3.社會上：城市與鄉村二元結構並存

　　城鄉二元結構社會形態是後發展國家現代化進程中普遍存在的一種社會現象，是指在整個社會結構體系裡面，明顯地同時並存著比較現代化的城市社會和相對非現代化的農村社會。它是在新中國成立後搞計劃經濟和重工業優先發展的戰略下形成的，農村搞農業，城市搞工業，從而人為地割斷了城鄉間多種產業的自然聯繫，製造出城鄉之間的二元格局。一方面是城鄉市場體系的二元性：在城市中由於社會分工發達，商品交換發達，從而形成了較為完善的市場體系；然而在農村市場體系中，由於傳統農村經濟的大量存在，農村中商品化和市場化的程度都落後於城市。另一方面是城鄉政治文化的二元狀態：城市居民能夠享受到改革開放和工業化帶來的社會財富和先進文化，其政治心理、政治價值觀念正在逐漸與現代政治文明接軌；而在相對封閉落後的農村社會，小生產政治文化心理、價值觀念和思維方式依然存在於人們的意識和潛意識中。

　　我國行政組織體制的理性選擇：完善和超越官僚制

　　1.工業化社會與完善官僚制

　　通過以上的分析可以得知，在我國的國情條件.下，我國現階段乃至今後相當長時期將處於市場經濟下的工業社會，我國封建專制的傳統政治還大範圍的存在，落後的農村正需要工業化和市場化，因此，在我國正處於市場化、工業化、法制化、民主化的發展階段，以理性和法製為特征的官僚制不是太多，而是太少，我們目前最需要做的就是完善官僚制。

　　(1)專業分工，理順政府職能

　　我國長期以來政企不分，政事不分，政資不分，導致了政府管理職能錯位，政府部門職責分工重迭。管了政府不該管的事，造成“越位”；該由政府管的事沒有去管，造成“缺位”；該為的不為、不該為而為，造成“錯位”。所以，長期以來我國的經濟社會生活中一直存在著盲目擴張、低水平重覆建設、社會事業發展不充分等突出矛盾和問題，直接影響了國民經濟持續快速協調健康發展和社會和諧進步。這些問題之所以久治不愈，根本原因在於分工不明確，職能交叉不清。官僚制組織根據分工的要求規定每一部門均有特定的權責範圍，這樣不僅有利於組織成員通過訓練掌握專門的技能，更有利於提高組織的工作效率。

　　(2)權力制約。確保權責一致

　　著名政治學家阿克頓曾說過：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”只有權力才能制約權力，否則權力失去制約，欲望極度膨脹，貪污腐敗成風。因此我們應把官僚制的層級節制的權力體繫結構落實到我們的組織體系中。首先，對國家權力進行合理配置，以權力制約權力，立法權由人大行使，行政權由政府行使，審判權由法院行使，檢察權由檢察院行使，各項權力之間既有合理分工，又能彼此協調，而且都受到監督和制約，共同對人民負責。其次，確保權貴一致，即建立行政權力與行政責任之間的對應關係，並用科學、嚴格的規章制度加以確認和規定。據此，調整政府部門的職責許可權。明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交給同一部門承擔，剋服多頭管理、政出多門的弊端，特別是要實現權力和不當利益徹底脫鉤，防止權力“尋租”現象。

　　(3)尊重理性，人治走向法治

　　周而複始的農耕環境和封建傳統思想的影響，導致許多老百姓把“法”理解為僅僅是約束百姓的“王法”，有的甚至至今不懂得權利與義務的區分，存在著對於法律的漠視。他們對於行為的評價仍主要從情理、風俗、道德角度考慮，很少從法律角度出發。他們心目中的權威仍是人治與權力。如此背景下，就產生了“長官意志”和“一言堂”的現象，人治大於法治，人情關係，裙帶關係，各種貪污腐敗，行賄受賄屢禁不止。因此，我們應使社會主義民主建設制度化，法律化，使社會主義法制不斷完備，使公民法制意識逐步增強，實現“依法治國”的目標。讓廣大人民群眾，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑參與管理國家，管理經濟文化事業，管理社會事務，使國家各項工作走上法制化軌道，從而徹底消除以言代法、以權代法、權大於法的現象，切實做到國家的各種“制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和註意力的改變而改變”。

　　(4)公私分明，規範組織行為

　　公私分化，不僅是官僚制原則的基本要求，而且是公民社會能否成長以及政治現代化能否推進的制度基石。我們應建立和設計有利於公私分明的制度與組織結構來規範政府組織的行為。通過把公事的辦理與私人活動的分開，建立規範化的管理機制。這樣提供了一個相對穩定和可以預測的系統環境，可以大大減少組織成員需要獲取和加工處理的信息量，減少了工作中的盲目性、隨意性，這樣以對公共事務處理的理性和規範代替感情和隨意性，為建立有條不紊的工作秩序、降低運行成本、提高工作效率提供了組織上的保證。

　　2.信息化社會與超越官僚制

　　我國的國情決定了我們尚未完成工業化的歷史性使命，新的信息化社會又即將到來，它迫使我們必須開始向知識經濟社會轉變。因此，我們在努力建設和完善官僚制的同時必須用一種知識經濟社會的視角來超越官僚制。8O年代以來全球興起的政府改革浪潮所倡導的新公共管理可以給予我們很好的啟示，雖然所處階段不同，西方的經驗並不一定完全適用於我國行政發展，但這預示著發展的大趨勢。所以，我們在改革中要吸收外國對官僚制改革的有益經驗，防止再走他們已經走過的彎路。

　　(1)建立服務型政府

　　在信息化時代，人類社會的生產方式、生活方式發生了整體性的變遷。隨著社會運轉速度的加快和社會需求的日益多樣化，我們應該一切以“便民原則”為主，建立服務型政府。首先，我們要端正政府對自身位鼉的認識，剋服高高在上的作風。因為社. 會公民即納稅人才是政府消費的提供者，他們才是政府服務的最好評判者。其次，我們要加快從管制政府到服務政府的轉變。我們要改變多年習慣的“管”字當頭的政府工作思維和方式。樹立“納稅人就是顧客”、“納稅人是政府財政出資者”的觀念，將行政管理模式的“管制”變為“服務”，真正將“為人民服務”的觀念落實在政府管理工作中。

　　(2)倡導扁平型結構

　　信息時代的到來為政府倡導扁平型結構既提出了要求又提供了條件，即要求政府減少機構和結構層次，使多層次的金字塔式的結構逐步變成層次減少而近似扁平式的結構。因為隨著時代的前進，一方面，管理人員受教育的程度越來越高，高層管理人員與一般管理人員之間知識差異越來越小，管理人員自行決策的條件更加成熟。另一方面，傳統的官僚政府體制嚴格的層次架構無法與社會的動態變化做出靈活的快速反應，政府信息處理流程經常出現阻塞，逐步變得呆滯，出現了所謂的“官僚病”。英、德、荷蘭等國家政府實施了“一站商店”服務方式，即把各種相關的服務項目集中在一個地方，實施“一條龍服務”。目前我國實行的“便民窗izl”，“一站式政務公開廳”也是這種模式的最新嘗試。

　　(3)借鑒企業型管理

　　人們認識到在由工業化社會向後工業化社會過渡的階段里，信息和信息技術的爆炸性發展大大加強了市場的力量，而市場就意味著選擇和機會，處於這個經濟大環境下的政府，應當重視和利用市場機制，以取得更佳的效果。其中美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在總結美國各地企業和政府已有的改革經驗基礎上，十分推崇政府中的“企業家”式人物和“企業家”精神，主張用企業精神來改革公共部門，即政府管理應該“從划槳到掌舵，從服務到授權，從壟斷到競爭，從規章到使命，從投入到效果，從浪費到收益，從治療到預防，從集權到分權，從政府到市場”。通過借鑒企業管理精神，以此剋服官僚主義，提高官僚機構的效率。

　　(4)創立學習型組織

　　在這個科技高速發達的知識經濟時代，個人需要終身學習才能適應時代的要求，而政府也同樣需要建成學習型機關，才能適應競爭的需要，才能做到與時俱進。中國人世之後，受衝擊最大的其實是政府，而政府只有通過管理創新，才能真正的實現政府職能的轉變，從而降低政府行政的交易成本，進而有效地提高政府工作效率。學習型組織能夠彌補官僚制的不足，促進政府機構的創新，增強組織的活力，因此創建學習型政府無疑是個符合時代要求的選擇。