行政组织体制

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　　行政组织体制是指国家行政组织内部的各层级之间、各部门之间的权责配置关系和结构体系的各种制度规范的总和。

　　行政组织体制特征:

• 政治体制影响的深刻性。
• 确立依据的法律高效力性。
• 权责关系的正式性。
• 运作方式的规范性。

　　行政组织体制的意义:

• 体制是行政组织结构的灵魂和核心问题。
• 合理的组织体制是最大限度地发挥行政人员工作积极性、主动性和创造性的重要保证。
• 体制关系到公共行政组织各项职能的发挥，是公共行政组织效率的决定性因素。
• 公共行政组织体制对国家政治体制产生重要影响。

　　(1)根据中央行政组织与地行政组织权力分配关系的不同，行政组织体制可分为集权制、分权制和均权制。

　　①集权制，是指行政决策权主要集中于中央级行政组织，中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥、监督之权力，地方行政组织接受中央行政组织命令的一种行政组织体制。

　　②分权制，是指地方行政组织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权，中央行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制。

　　③均权制：是指中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡，既不属于集权、也不偏于分权的一种行政组织。

　　(2)根据行政组织中掌握最高决策权人数多寡，行政组织体制可分为首长制、委员会制和混合制。

　　①首长制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。

　　②委员会制，又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织。

　　③混合制，是指行政组织的事权部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长个人决定的一种行政组织体制。

　　(3)根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属领导的不同，行政组织体制可分为完整制和分离制。

　　①完整制：同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。

　　前南斯拉夫是采用完整制的典型国家。

　　②分离制：同一层级的地方政府各个行政部门分属两个以上行政组织领导的行政组织体制。

　　我国行政组织体制基本属于分离制

　　(4)根据新出现的城市行政首长权力关系看，有名誉市长制和市经理制。

　　5)以行政活动程序为标准分类，行政组织可分为决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关和监察机关。

　　(6)以行政组织的特殊性分类，行政组织的还可分为派出机关、分支机构和合署办公机关。

　　在半个多世纪以前，公共行政管理大师罗伯特。达尔(Robert Dah1)在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个环境中的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”的确，在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在放之四海皆准的行政准则。所以，按照建设有中国特色的社会主义的要求，我们应该立足于对中国特殊行政生态的了解，以开放的思想对待外国的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特色的官僚体制。我国目前正处于社会主义初级阶段，资源分布不平衡，地区发展不平等，具有典型的二元结构的特点，具体体现在以下三个方面：

　　1.经济上：工业化与信息化并存

　　从我国的基本国情来看，经济二元结构和人均资源禀赋的制约，决定了我国必须走新型工业化道路，即工业化和信息化相互并存。世界各国的现代化进程可以分成两个阶段。第一阶段以工业化为主要目标，以人均GNP、工业增加值比重、服务业比重、城市人口比重为评估目标。这个阶段西方发达国家已经实现了。而我国由于人口多，城乡发展存在巨大差距，目前仍处于这个阶段之中。第二阶段以信息化为目标，建立在高度信息化基础上，以知识创新、传播和运用作为评估目标。虽然中国的信息技术从总体上看与西方发达国家存在着不少的差距。但中国的高科技发展迅速。信息高速公路已经建成，数字化技术正渗透于各个行业和领域。所以，在我国目前的国情下。长时期以来，我国将是工业化与信息化相互并存。相互促进。

　　2.政治上：传统政治和现代政治并存

　　政治现代化，是我国长期以来孜孜追求的理想。自从十一届三中全会以来，我国实行以经济建设为中心，坚持改革开放的基本方针，使这个理想正在逐步变成现实，建立了有中国特色社会主义的民主制度。但正如列宁所说：文盲是站在政治之外的。由于当前我国生产力还不发达，人民生活也不富裕，全民族的科学文化水平还比较低，文盲、半文盲占全国人口的四分之一，众多的人缺乏民主意识、民主知识和民主习惯。其次，两千多年的封建统治，留给我们的封建专制影响多，民主法制影响少。这一切都是政治现代化的严重阻碍，要想完全清除它们，远不是一朝一夕所能做到的。因此，在现阶段，我国现代政治与传统政治将长期并存。

　　3.社会上：城市与乡村二元结构并存

　　城乡二元结构社会形态是后发展国家现代化进程中普遍存在的一种社会现象，是指在整个社会结构体系里面，明显地同时并存着比较现代化的城市社会和相对非现代化的农村社会。它是在新中国成立后搞计划经济和重工业优先发展的战略下形成的，农村搞农业，城市搞工业，从而人为地割断了城乡间多种产业的自然联系，制造出城乡之间的二元格局。一方面是城乡市场体系的二元性：在城市中由于社会分工发达，商品交换发达，从而形成了较为完善的市场体系；然而在农村市场体系中，由于传统农村经济的大量存在，农村中商品化和市场化的程度都落后于城市。另一方面是城乡政治文化的二元状态：城市居民能够享受到改革开放和工业化带来的社会财富和先进文化，其政治心理、政治价值观念正在逐渐与现代政治文明接轨；而在相对封闭落后的农村社会，小生产政治文化心理、价值观念和思维方式依然存在于人们的意识和潜意识中。

　　我国行政组织体制的理性选择：完善和超越官僚制

　　1.工业化社会与完善官僚制

　　通过以上的分析可以得知，在我国的国情条件.下，我国现阶段乃至今后相当长时期将处于市场经济下的工业社会，我国封建专制的传统政治还大范围的存在，落后的农村正需要工业化和市场化，因此，在我国正处于市场化、工业化、法制化、民主化的发展阶段，以理性和法制为特征的官僚制不是太多，而是太少，我们目前最需要做的就是完善官僚制。

　　(1)专业分工，理顺政府职能

　　我国长期以来政企不分，政事不分，政资不分，导致了政府管理职能错位，政府部门职责分工重迭。管了政府不该管的事，造成“越位”；该由政府管的事没有去管，造成“缺位”；该为的不为、不该为而为，造成“错位”。所以，长期以来我国的经济社会生活中一直存在着盲目扩张、低水平重复建设、社会事业发展不充分等突出矛盾和问题，直接影响了国民经济持续快速协调健康发展和社会和谐进步。这些问题之所以久治不愈，根本原因在于分工不明确，职能交叉不清。官僚制组织根据分工的要求规定每一部门均有特定的权责范围，这样不仅有利于组织成员通过训练掌握专门的技能，更有利于提高组织的工作效率。

　　(2)权力制约。确保权责一致

　　著名政治学家阿克顿曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”只有权力才能制约权力，否则权力失去制约，欲望极度膨胀，贪污腐败成风。因此我们应把官僚制的层级节制的权力体系结构落实到我们的组织体系中。首先，对国家权力进行合理配置，以权力制约权力，立法权由人大行使，行政权由政府行使，审判权由法院行使，检察权由检察院行使，各项权力之间既有合理分工，又能彼此协调，而且都受到监督和制约，共同对人民负责。其次，确保权贵一致，即建立行政权力与行政责任之间的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规定。据此，调整政府部门的职责权限。明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交给同一部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端，特别是要实现权力和不当利益彻底脱钩，防止权力“寻租”现象。

　　(3)尊重理性，人治走向法治

　　周而复始的农耕环境和封建传统思想的影响，导致许多老百姓把“法”理解为仅仅是约束百姓的“王法”，有的甚至至今不懂得权利与义务的区分，存在着对于法律的漠视。他们对于行为的评价仍主要从情理、风俗、道德角度考虑，很少从法律角度出发。他们心目中的权威仍是人治与权力。如此背景下，就产生了“长官意志”和“一言堂”的现象，人治大于法治，人情关系，裙带关系，各种贪污腐败，行贿受贿屡禁不止。因此，我们应使社会主义民主建设制度化，法律化，使社会主义法制不断完备，使公民法制意识逐步增强，实现“依法治国”的目标。让广大人民群众，依照宪法和法律的规定，通过各种途径参与管理国家，管理经济文化事业，管理社会事务，使国家各项工作走上法制化轨道，从而彻底消除以言代法、以权代法、权大于法的现象，切实做到国家的各种“制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。

　　(4)公私分明，规范组织行为

　　公私分化，不仅是官僚制原则的基本要求，而且是公民社会能否成长以及政治现代化能否推进的制度基石。我们应建立和设计有利于公私分明的制度与组织结构来规范政府组织的行为。通过把公事的办理与私人活动的分开，建立规范化的管理机制。这样提供了一个相对稳定和可以预测的系统环境，可以大大减少组织成员需要获取和加工处理的信息量，减少了工作中的盲目性、随意性，这样以对公共事务处理的理性和规范代替感情和随意性，为建立有条不紊的工作秩序、降低运行成本、提高工作效率提供了组织上的保证。

　　2.信息化社会与超越官僚制

　　我国的国情决定了我们尚未完成工业化的历史性使命，新的信息化社会又即将到来，它迫使我们必须开始向知识经济社会转变。因此，我们在努力建设和完善官僚制的同时必须用一种知识经济社会的视角来超越官僚制。8O年代以来全球兴起的政府改革浪潮所倡导的新公共管理可以给予我们很好的启示，虽然所处阶段不同，西方的经验并不一定完全适用于我国行政发展，但这预示着发展的大趋势。所以，我们在改革中要吸收外国对官僚制改革的有益经验，防止再走他们已经走过的弯路。

　　(1)建立服务型政府

　　在信息化时代，人类社会的生产方式、生活方式发生了整体性的变迁。随着社会运转速度的加快和社会需求的日益多样化，我们应该一切以“便民原则”为主，建立服务型政府。首先，我们要端正政府对自身位鼍的认识，克服高高在上的作风。因为社. 会公民即纳税人才是政府消费的提供者，他们才是政府服务的最好评判者。其次，我们要加快从管制政府到服务政府的转变。我们要改变多年习惯的“管”字当头的政府工作思维和方式。树立“纳税人就是顾客”、“纳税人是政府财政出资者”的观念，将行政管理模式的“管制”变为“服务”，真正将“为人民服务”的观念落实在政府管理工作中。

　　(2)倡导扁平型结构

　　信息时代的到来为政府倡导扁平型结构既提出了要求又提供了条件，即要求政府减少机构和结构层次，使多层次的金字塔式的结构逐步变成层次减少而近似扁平式的结构。因为随着时代的前进，一方面，管理人员受教育的程度越来越高，高层管理人员与一般管理人员之间知识差异越来越小，管理人员自行决策的条件更加成熟。另一方面，传统的官僚政府体制严格的层次架构无法与社会的动态变化做出灵活的快速反应，政府信息处理流程经常出现阻塞，逐步变得呆滞，出现了所谓的“官僚病”。英、德、荷兰等国家政府实施了“一站商店”服务方式，即把各种相关的服务项目集中在一个地方，实施“一条龙服务”。目前我国实行的“便民窗izl”，“一站式政务公开厅”也是这种模式的最新尝试。

　　(3)借鉴企业型管理

　　人们认识到在由工业化社会向后工业化社会过渡的阶段里，信息和信息技术的爆炸性发展大大加强了市场的力量，而市场就意味着选择和机会，处于这个经济大环境下的政府，应当重视和利用市场机制，以取得更佳的效果。其中美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在总结美国各地企业和政府已有的改革经验基础上，十分推崇政府中的“企业家”式人物和“企业家”精神，主张用企业精神来改革公共部门，即政府管理应该“从划桨到掌舵，从服务到授权，从垄断到竞争，从规章到使命，从投入到效果，从浪费到收益，从治疗到预防，从集权到分权，从政府到市场”。通过借鉴企业管理精神，以此克服官僚主义，提高官僚机构的效率。

　　(4)创立学习型组织

　　在这个科技高速发达的知识经济时代，个人需要终身学习才能适应时代的要求，而政府也同样需要建成学习型机关，才能适应竞争的需要，才能做到与时俱进。中国人世之后，受冲击最大的其实是政府，而政府只有通过管理创新，才能真正的实现政府职能的转变，从而降低政府行政的交易成本，进而有效地提高政府工作效率。学习型组织能够弥补官僚制的不足，促进政府机构的创新，增强组织的活力，因此创建学习型政府无疑是个符合时代要求的选择。