市经理制

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市经理制(City Manager System)

目录

什么是市经理制

  市经理制是指城市的立法权由民选议会掌握,再由市议会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。

市经理制的历史背景[1]

  美国城市经理制确立于19世纪末20世纪初美国市政改革时期,在此之前,美国城市普遍采用市长暨议会制,即后来归纳的“弱市长制”(weakmayor-councilform)。所谓“弱市长制”,其实就是市长暨议会制的一种早期形式,在这一形式中,市议会在与市长的关系上处于优势、强势地位,而市长和市政府处于弱势地位,其活动更多在礼仪方面。市议会监督一切市政活动,任命市的重要行政部门的官员,制定预算,决定市政的一切重要问题,市长对市议会采取的行动没有否决权。这种体制适应了当初的城市规模不大,发展水平较低的实际。因此在建国初期它曾发挥了积极的作用,可是随着美国城市的迅速崛起和人口的迅速膨胀,给城市政府带来了许多亟待解决的全新问题,比如大量人口涌入城市后造成的住房紧张状况日趋加剧,而且,由于人口过于密集和工业化的迅速膨胀,城市的环境卫生极其恶劣,居民成分的复杂造成了违法和犯罪现象的猖獗等,面对城市问题的增多和城市政府职能的扩大,作为市经理制产生之前的“弱市长制”在长期的发展中暴露出固有的缺点:首先,由于市长、议会、独立的局各自为政,权责不清,极易造成相互推诿的局面,各部门之间经常发生内耗和冲突。其次,由于市长在与议会的关系上处于弱势地位,市长及市政府受到议会及其它方面过多的牵制,使整个政府缺乏统一的指挥和协调。面对如此复杂的问题,政府显得力不从心。再次,“大量官员需要人民直接选举,例如,1909年以前,波士顿选民要选举的官员多达97人”,对如此之多的候选人选民不可能一一了解,所以很难保证政府能得到品德高尚和有业务能力的人才。

  显然,这样一种低效无能的制度是无法满足城市化发展的需要,进而造成城市管理极端混乱局面。改革势在必行。为了改变传统的市政管理模式和混乱的社会状况,到19世纪20世纪初,纷纷成立了各种市政改革团体如企业家俱乐部、市民市政同盟等,其中,以知识份子和专家为改革的中坚力量。在各方的努力下,改革取得了初步成果,从1882年到19世纪初,先后有布鲁克林、波士顿、克里夫兰、纽约、底特律、费城和芝加哥等大城市修改了宪章,扩大了市长的权力,并将行政权从议会转到市长手中,市长拥有财政预算的编制权、执行权、市政官员的任免权、有否决权,美国历史上称此为“强市长制”(strongweakmayor-councilform)。这种体制改革并没有根本改变市长——议会制模式,仅仅是削弱了议会对行政工作不应有的控制,提高了市长的地位,从而保证了各行政部门在市长领导下协调和合作,因而很快表现出成绩,可是毕竟其选举方式和选区等“弱市长制”的弊病没有能改变,所以改革者的探索也没有停止,他们希望找到一种更切合实际和更有效的改革方案。

  1900年8月,德克萨斯州的加尔韦斯顿遭到了飓风凶猛的袭击,一夜之间,6000余人丧生,整个城市被埋在废墟中,面对突如其来的事变,“弱市长制”下的市政府束手无策,州议会不得不应改革派的请求,批准了一个临时性的组织——当地5个有名望的企业家为了港口改良而组成的“深水委员会”代行政府职能。该委员会集立法、行政于一体,将城市事务分为4类,各有一人负责,余一人为总协调人,彼此地位相等,结果,这个组织运行起来颇有效率,重建工作得以顺利进行。与此同时,一个由改革者组成的三人小组委员会也开始按照深水委员会的形式草拟新的城市宪章。1901年4月19日,新宪章获得州议会的批准。委员会制(Commissionform)作为加尔韦斯顿市的正式体制被确定下来。之后,虽然1903年再度修改宪章,但其主要特征没有改变:

  第一、市政府由五人委员会组成,拥有立法、行政权,其成员同时具有议员和行政官员的双重资格;

  第二、委员会开会讨论的所有内容均公之于众,每季度向市民公布一份清晰完整的税收和其它收入来源及安排的说明;

  第三、委员会成员两年一度由全体选民超党派直接选举产生。

  由于这种体制具有政务公开、超党派选举、各委员之间相互制衡而避免隐含滥用权力的危险等优点,曾一度在美国各中小城市特别是在小城市中非常流行,“到1910年,全国有108个市,到1913年发展到371个城市采用委员会制。”然而,随着现代城市规模的不断扩大,城市事务也越来越繁杂,作为应急体制出现的委员会制并不能满足迅猛发展的现代城市的需求,而且在实践过程中也逐渐暴露出一些缺陷,立法与行政集于一体,不利于相互监督、制约;委员会成员分别承担市政工作,无一人负行政全责;权力分散,缺乏统一有效的领导

  因此,从其产生背景看更多地是着眼于控制政党核心集团的势力和处理紧急事态,从长远的观点看,并不能完全适应现代城市的发展及科学管理的要求。于是,一种基于在委员会制上改进而成的城市经理制在1912年首先在萨姆特和戴顿市应运而生,由于俄亥俄州的戴顿市作为较大的城市也采用了城市经理制,并在遇到罕见的水灾后,取得了“令人信服的,惊人的管理成就。”在此影响下,1915年,全国市政同盟在城市宪章中增加了城市经理制宪章。”自此以后,城市经理制不断发展,采用城市经理制的城市也一直呈上升趋势,在发展中,城市经理制自身亦不断得到修正,从而满足了现代城市管理的需要,它的确立与美国19世纪末20世纪初的历史背景息息相关。

市经理制的主要特征

  市经理制的主要特征是市议会聘任一位市经理,把行政权授予市经理行使,市经理对市政府和城市实行专业化管理。美国一部分中等城市和多数小城市都实行这种市政体制。

市经理制的优缺点

  市经理制的优点是有利于引入市场竞争机制,在更大范围招聘城市管理的专业人才;有利于对市政府和城市实行专业化管理,提高城市管理的效益;有利于把政治矛盾与城市管理相对分开,市议会负责处理政治矛盾,而市经理集中精力解决专业和技术问题。它的缺点是当市谇难以处理政治矛盾、而它又与城市管理交织在一起时,市经理往往无能为力。

  其缺点为,市经理制易产生急于求成的短期行为。目前世界上很多国家的城市采用了这种行政组织体制。

市经理制的发展过程[1]

  自美国内战以来,城市化进程突飞猛进,各大企业进入了蓬勃发展的最佳时期,美国钢铁公司美孚石油公司大型企业都取得巨大成功,与此相关的一些公司经理人——洛克菲勒卡内基福特等名字也都妇孺皆知,专业经理人的概念深入人心,成功的大企业普遍都实行了董事会经理制,并聘用大批的专业人员进行管理工作。

  这种企业管理的理念深深影响了美国的政治和行政思想。众多的市政改革团体和学者大力提倡将这种成功的企业管理经验移植到市政管理中来,以便能改变落后的市政体制,提高市政效率,进步运动的蓬勃发展、公共管理新理念的出现、城市化进程的加快、企业管理理念的普及为城市经理制的确立和发展提供了条件和基础。

  美国城市经理制确立后,从发展初期到成熟形成了三个发展高峰,在两次战争时期和大萧条时期发展速度有所减慢。

  1.市经理制的形成时期(20世纪初——20世纪40年代初)

  城市经理制是作为“委员会制”的派生形式,首现于1912年的南卡罗来纳州萨姆特市,次年在俄亥俄州的戴顿市得到应用。“城市经理制之父”——理查德·蔡尔兹(Richard Childs)对该制度进行仔细研究后,总结出一套完整而系统的城市经理制理论。

  这种制度施行后,许多城市的面貌为之一新,城市经理制赢得了社会的认可。1915年全国市政同盟在城市章程规范中正式列入城市经理制。20世纪20年代,正是科学管理运动的理念流行的鼎盛时期,在公共管理领域引入科学管理的方法以提高效率、降低行政成本,建立诚信、可靠城市政府成为城市发展的普遍需求。“在政府管理领域,多采用一些商业方式,追求经济与效率,减少政府干预”的呼声不绝于耳。在这样的氛围下,以科学化、专业化管理见长的城市经理制成为极富吸引力的市政体制。

  2.市经理制的初步发展时期(20世纪40年代中期——20世纪80年代)

  二战后,美国经历了前所未有的经济增长和社会转变。郊区的快速增长和中产阶级的扩大深刻地影响着美国社会。

  从20世纪20年代开始的郊区化运动,经过短暂的战时停滞后,到二战后得到了迅速的发展,到50年代郊区人口的增长率为56.4%。这对交通、给排水、学校、住房等公共服务提出了新的要求,同时也产生了更多的地方政府。1950-1960年,美国大都市区增加了三百多个市政实体和七百多个特别区政府。城市呈现出多中心的局面,导致了郊区和市中心区形成了以地域为特征的不同利益集团。这使大都市区内行政管理的实现非常困难,成为大都市区普遍面临的严重问题。

  在这种人口增加过快、市政设施和服务都相对缺乏的情况下,城市经理的作用凸显出来,而民选官员深受应对公共管理的新挑战和处理日益复杂的政府间关系的困扰,都倾向于寻求一位市政管理专家来处理这些繁杂的问题,使他们摆脱行政困境,这成为二战后城市经理制发展的重要因素。

  3.市经理制的完善阶段(20世纪80年代以后)

  20世纪80年代以后,美国城市化进入了又一个高峰。1990年,美国有一半以上的人居住在百万人口以上的大都市区内。“全国城市体系从1920年的2700个城市、58个大都市区发展为1990年的1.1万个城市268个大都市区。”城市化的新发展,进一步提高了对市政管理科学化、专业化的要求。

  20世纪90年代,城市经理制形成了又一次发展高峰,“从1992年的1969个上升到1999年的2527个城市,不到十年时间采纳城市经理制的城市增长了500个。”

  二战后,这一体制在中小城市风靡一时,“到1984年,采用该体制的城市有2523个,占美国城市总数的47%。”现在,全美国约有1/3的城市实行这种体制,其中尤其是中等规模(人口25000-250000)的城市,采用市经理制的占一半以上。在加利福尼亚州,市经理制更为普及,约98%的城市采用这种体制。另外,像达拉斯、圣安东尼奥、圣迭戈、菲尼克斯、辛辛拉提、堪萨斯城、奥克兰、罗切斯特、沃思堡等较大的城市也都在实行市经理制。人口5000以下的小城镇有时也与其他小城镇共同聘用一个总经理,轮流管理各城镇的事务。这些都充分地证明了这一体制旺盛的生命力。

市经理制与企业家政府的理论联系

  市经理制采用科学化管理原则,即按企业管理的模式进行市政管理。具体地说,市经理制就是市议会聘任一位市经理,把行政权授予市经理行使,市经理对市政府和城市实行专业化管理的一种市政体制。

  它和企业企业中的管理体制具有相当的相似性,首先在企业中,存在着三级的委托代理关系,一是股东大会与懂事会的委托代理关系;二是懂事会与经理的委托代理关系;三是经理与企业内各部门的委托代理关系。而在市经理制中同样存在着三级的委托代理关系,它们分别是市民与市议会的委托代理关系、市议会与市经理的委托代理关系。

  其次不论是企业中的经理还是市经理制中的经理,他们都是处于受雇佣的地位,他们职位的持有与他们的业绩息息相关

  当然,在实行三权分立的美国,这种市政体制的确立也深深烙上“政治-行政分离”的烙印。市经理制规定:市经理是市政府的行政首长,市议员无权对市经理发号施令,也不得越权干预市政府工作部门的具体事务;同样,市经理也无权对市议会的决策表决投票。虽然,在这种体制中,市经理处于一种弱势的地位(受雇于市议会),也没有像美国联邦政府与国家意会表现的权力环环相扣层层制约那种关系,但从实际的运行和操作上,它确实体现了权力的分离。这从市经理不参与政治的行为上表现得最为彻底。

  现在美国一部分中等城市和多数小城市都实行这种市政体制。这与市经理制的优点分不开,市经理制有利于引入市场竞争机制,在更大范围招聘城市管理的专业人才;有利于对市政府和城市实行专业化管理,提高城市管理的效益;有利于把政治矛盾与城市管理相对分开,市议会负责处理政治矛盾,而市经理集中精力解决专业和技术问题。虽然存在着诸多方面的优点,但是它也存在着缺点那就是是当市经理难以处理政治矛盾,而它又与城市管理交织在一起时,市经理往往无能为力。

  20世纪90年代,伴随着西方传统政府官僚体制危机的加深,发达国家政府掀起了新一轮的行政改革热潮,其间,奥斯本和盖布勒提出了“企业家政府”这一概念并进而将其发展成为一种理论,指出应该用企业家精神来改革或重新塑造政府。企业家政府理论的宗旨就是试图把企业管理的精髓移植到政府中来,通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力,来达到重新塑造政府形象的目的。基于上述思想,奥斯本提出了改革传统政府官僚体制应当遵循的十项原则:一是掌舵而不是划桨;二是重妥善授权而非事必躬亲;三是注重引入竞争机制;四是注重目标使命而非繁文缛节;五是重产出而非投入;六是具备“顾客意识”;七是有收益而不浪费;八是重预防而不是治疗;九是重参与协作分权模式而非层级节制的集权模式;十是重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。

  企业家政府理论乘着新公共管理运动的春风沐浴而来,自问世以来也不过二十年左右的时间,而市经理制自1908年问世,至今已走过了近100年的历史,两个不同时期的产物是否存在某种潜在的联系呢,而这些联系又是怎样的呢?

  从上面的介绍中,我们可以看出两者都是从企业的管理模式出发,寻求一种政府企业化的模式,当然这种企业化,并不是完全照搬企业的管理模式,而是在学习企业管理模式的过程中,把企业的理念,那种服务于顾客、对成本的节制等等,创造性地应用于政府管理之中。它们实质上是在政府部门中引入市场化运作机制通过政府部门的自我解构,将企业部门的价值文化结构流程技术等引入并改造政府,用富于创新活力企业家精神来荡涤政府部门中的官僚主义作风,清除繁冗拖沓、低效甚至无效的行政风格。

  它们的联系主要体现在:

  一,市经理制中“市议会雇佣市经理”的做法体现了企业家政府理论中第一条原则--是掌舵而不是划桨。这条原则是说政府应该集中精力做好决策工作,而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样,政府可以居高临下,用政策吸引竞争者,保持最大的灵活性来应付变化着的环境,出色地扮演好自己的角色。其实在市经理制中,真正的政府还是市议会,市议会既是地方最高权力机构,也是地方行政机构,只不过它把这种行政权力转移到市经理身上,其实这相当于企业中的业务外包。虽然市经理拥有足够多的权力来管理城市,市议会也不能干预政府的工作,但企业中业务外包显然有助于企业减少工作量,使企业留下更多的时间来其他的事情,同理,市议会把管理城市的职能交给了市经理,同样能把市议会从繁重的行政事务中脱离开来,这样保证了市议会有更多的时间和精力来处理城市发展中重大问题,统领着整个城市的发展方向。这和“是掌舵而不是划桨”的原则是不谋而和的。

  二,在市经理制中,市议会通过公开招聘的方式招聘市经理,各位城市管理人才在公平的环境下,凭着自己的才识和经验竞争这一职位,这无不体现了竞争的原则。通过这种竞争有利于为城市寻找一个合适的管理者,提高城市行政管理的效益和效果。而企业家政府中的第四条原则也同样在述说相同的命题,那就是“注重引入竞争机制”。

  三,市经理制中市经理处于一种受雇佣的地位,市议会有权根据市经理的业绩决定市经理的去留,市经理在执行市议会通过的法规和决议的同时,还必须把工作作好。市议会的工作只是从一个全局的角度出发来审视整个城市的发展过程,制定一个全局的目标,统帅整个城市的发展。这也和企业家政府理论的中第四条原则--注重目标使命而非繁文缛节(政府应摆脱繁文缛节的束缚,只是简单地界定基本目标和任务再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算,然后就放手让雇员去履行各自的责任。如果事情出错,也只是解雇肇事者。即要建立“任务驱动的政府”。)具有相当的一致性,虽然在某些方面表现得并不完全一致,例如在市经理制中,制作预算是市经理的重要职能之一,而不是市议会的工作。显然市经理制中的“政府”更注重于目标。

  市经理制与企业家政府理论作为两个不同时期的产物,一个是实践性的制度,一个是理论性的实践,从更深的层面讲,这恰恰体现一种实践与理论的联系,只不过这种联系表现并不完全的一致,甚至在表现上只是出现了部分的雷同,例如上面分析出现的情况一样具体地说,它们在实质性相同之外,还表现出一种交叉性的联系,市经理制并不是企业家政府理论能完全概括,企业家政府理论也并不是市经理制的独家理论。通俗地说,市经理制和企业家政府理论就像是两列数列“1、2、3、4、5”和“3、4、5、6、7”,它们有着相同的3、4、5,而其他数却各不相同。

参考文献

  1. 1.0 1.1 布穷,阿努.美国市经理制产生的历史渊源.商情(教育版).2008年35期
  
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