市經理制

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市經理制(City Manager System)

　　市經理制是指城市的立法權由民選議會掌握，再由市議會聘任一名市經理執掌行政權的行政組織體制。

　　美國城市經理制確立於19世紀末20世紀初美國市政改革時期，在此之前，美國城市普遍採用市長暨議會制，即後來歸納的“弱市長制”(weakmayor-councilform)。所謂“弱市長制”，其實就是市長暨議會制的一種早期形式，在這一形式中，市議會在與市長的關係上處於優勢、強勢地位，而市長和市政府處於弱勢地位，其活動更多在禮儀方面。市議會監督一切市政活動，任命市的重要行政部門的官員，制定預算，決定市政的一切重要問題，市長對市議會採取的行動沒有否決權。這種體制適應了當初的城市規模不大，發展水平較低的實際。因此在建國初期它曾發揮了積極的作用，可是隨著美國城市的迅速崛起和人口的迅速膨脹，給城市政府帶來了許多亟待解決的全新問題，比如大量人口涌入城市後造成的住房緊張狀況日趨加劇，而且，由於人口過於密集和工業化的迅速膨脹，城市的環境衛生極其惡劣，居民成分的複雜造成了違法和犯罪現象的猖獗等，面對城市問題的增多和城市政府職能的擴大，作為市經理制產生之前的“弱市長制”在長期的發展中暴露出固有的缺點：首先，由於市長、議會、獨立的局各自為政，權責不清，極易造成相互推諉的局面，各部門之間經常發生內耗和衝突。其次，由於市長在與議會的關係上處於弱勢地位，市長及市政府受到議會及其它方面過多的牽制，使整個政府缺乏統一的指揮和協調。面對如此複雜的問題，政府顯得力不從心。再次，“大量官員需要人民直接選舉，例如，1909年以前，波士頓選民要選舉的官員多達97人”，對如此之多的候選人選民不可能一一瞭解，所以很難保證政府能得到品德高尚和有業務能力的人才。

　　顯然，這樣一種低效無能的制度是無法滿足城市化發展的需要，進而造成城市管理極端混亂局面。改革勢在必行。為了改變傳統的市政管理模式和混亂的社會狀況，到19世紀20世紀初，紛紛成立了各種市政改革團體如企業傢俱樂部、市民市政同盟等，其中，以知識份子和專家為改革的中堅力量。在各方的努力下，改革取得了初步成果，從1882年到19世紀初，先後有布魯克林、波士頓、克裡夫蘭、紐約、底特律、費城和芝加哥等大城市修改了憲章，擴大了市長的權力，並將行政權從議會轉到市長手中，市長擁有財政預算的編製權、執行權、市政官員的任免權、有否決權，美國曆史上稱此為“強市長制”(strongweakmayor-councilform)。這種體制改革並沒有根本改變市長——議會制模式，僅僅是削弱了議會對行政工作不應有的控制，提高了市長的地位，從而保證了各行政部門在市長領導下協調和合作，因而很快表現出成績，可是畢竟其選舉方式和選區等“弱市長制”的弊病沒有能改變，所以改革者的探索也沒有停止，他們希望找到一種更切合實際和更有效的改革方案。

　　1900年8月，德克薩斯州的加爾韋斯頓遭到了颶風凶猛的襲擊，一夜之間，6000餘人喪生，整個城市被埋在廢墟中，面對突如其來的事變，“弱市長制”下的市政府束手無策，州議會不得不應改革派的請求，批准了一個臨時性的組織——當地5個有名望的企業家為了港口改良而組成的“深水委員會”代行政府職能。該委員會集立法、行政於一體，將城市事務分為4類，各有一人負責，餘一人為總協調人，彼此地位相等，結果，這個組織運行起來頗有效率，重建工作得以順利進行。與此同時，一個由改革者組成的三人小組委員會也開始按照深水委員會的形式草擬新的城市憲章。1901年4月19日，新憲章獲得州議會的批准。委員會制(Commissionform)作為加爾韋斯頓市的正式體制被確定下來。之後，雖然1903年再度修改憲章，但其主要特征沒有改變：

　　第一、市政府由五人委員會組成，擁有立法、行政權，其成員同時具有議員和行政官員的雙重資格；

　　第二、委員會開會討論的所有內容均公之於眾，每季度向市民公佈一份清晰完整的稅收和其它收入來源及安排的說明；

　　第三、委員會成員兩年一度由全體選民超黨派直接選舉產生。

　　由於這種體制具有政務公開、超黨派選舉、各委員之間相互制衡而避免隱含濫用權力的危險等優點，曾一度在美國各中小城市特別是在小城市中非常流行，“到1910年，全國有108個市，到1913年發展到371個城市採用委員會制。”然而，隨著現代城市規模的不斷擴大，城市事務也越來越繁雜，作為應急體制出現的委員會制並不能滿足迅猛發展的現代城市的需求，而且在實踐過程中也逐漸暴露出一些缺陷，立法與行政集於一體，不利於相互監督、制約；委員會成員分別承擔市政工作，無一人負行政全責；權力分散，缺乏統一有效的領導。

　　因此，從其產生背景看更多地是著眼於控制政黨核心集團的勢力和處理緊急事態，從長遠的觀點看，並不能完全適應現代城市的發展及科學管理的要求。於是，一種基於在委員會制上改進而成的城市經理制在1912年首先在薩姆特和戴頓市應運而生，由於俄亥俄州的戴頓市作為較大的城市也採用了城市經理制，併在遇到罕見的水災後，取得了“令人信服的，驚人的管理成就。”在此影響下，1915年，全國市政同盟在城市憲章中增加了城市經理制憲章。”自此以後，城市經理制不斷發展，採用城市經理制的城市也一直呈上升趨勢，在發展中，城市經理制自身亦不斷得到修正，從而滿足了現代城市管理的需要，它的確立與美國19世紀末20世紀初的歷史背景息息相關。

　　市經理制的主要特征是市議會聘任一位市經理，把行政權授予市經理行使，市經理對市政府和城市實行專業化管理。美國一部分中等城市和多數小城市都實行這種市政體制。

　　市經理制的優點是有利於引入市場競爭機制，在更大範圍招聘城市管理的專業人才；有利於對市政府和城市實行專業化管理，提高城市管理的效益；有利於把政治矛盾與城市管理相對分開，市議會負責處理政治矛盾，而市經理集中精力解決專業和技術問題。它的缺點是當市誶難以處理政治矛盾、而它又與城市管理交織在一起時，市經理往往無能為力。

　　其缺點為，市經理制易產生急於求成的短期行為。目前世界上很多國家的城市採用了這種行政組織體制。

　　自美國內戰以來，城市化進程突飛猛進，各大企業進入了蓬勃發展的最佳時期，美國鋼鐵公司、美孚石油公司等大型企業都取得巨大成功，與此相關的一些公司經理人——洛克菲勒、卡內基、福特等名字也都婦孺皆知，專業經理人的概念深入人心，成功的大企業普遍都實行了董事會經理制，並聘用大批的專業人員進行管理工作。

　　這種企業管理的理念深深影響了美國的政治和行政思想。眾多的市政改革團體和學者大力提倡將這種成功的企業管理經驗移植到市政管理中來，以便能改變落後的市政體制，提高市政效率，進步運動的蓬勃發展、公共管理新理念的出現、城市化進程的加快、企業管理理念的普及為城市經理制的確立和發展提供了條件和基礎。

　　美國城市經理制確立後，從發展初期到成熟形成了三個發展高峰，在兩次戰爭時期和大蕭條時期發展速度有所減慢。

　　1.市經理制的形成時期(20世紀初——20世紀40年代初)

　　城市經理制是作為“委員會制”的派生形式，首現於1912年的南卡羅來納州薩姆特市，次年在俄亥俄州的戴頓市得到應用。“城市經理制之父”——理查德·蔡爾茲(Richard Childs)對該制度進行仔細研究後，總結出一套完整而系統的城市經理制理論。

　　這種制度施行後，許多城市的面貌為之一新，城市經理制贏得了社會的認可。1915年全國市政同盟在城市章程規範中正式列入城市經理制。20世紀20年代，正是科學管理運動的理念流行的鼎盛時期，在公共管理領域引入科學管理的方法以提高效率、降低行政成本，建立誠信、可靠城市政府成為城市發展的普遍需求。“在政府管理領域，多採用一些商業方式，追求經濟與效率，減少政府干預”的呼聲不絕於耳。在這樣的氛圍下，以科學化、專業化管理見長的城市經理製成為極富吸引力的市政體制。

　　2.市經理制的初步發展時期(20世紀40年代中期——20世紀80年代)

　　二戰後，美國經歷了前所未有的經濟增長和社會轉變。郊區的快速增長和中產階級的擴大深刻地影響著美國社會。

　　從20世紀20年代開始的郊區化運動，經過短暫的戰時停滯後，到二戰後得到了迅速的發展，到50年代郊區人口的增長率為56.4%。這對交通、給排水、學校、住房等公共服務提出了新的要求，同時也產生了更多的地方政府。1950-1960年，美國大都市區增加了三百多個市政實體和七百多個特別區政府。城市呈現出多中心的局面，導致了郊區和市中心區形成了以地域為特征的不同利益集團。這使大都市區內行政管理的實現非常困難，成為大都市區普遍面臨的嚴重問題。

　　在這種人口增加過快、市政設施和服務都相對缺乏的情況下，城市經理的作用凸顯出來，而民選官員深受應對公共管理的新挑戰和處理日益複雜的政府間關係的困擾，都傾向於尋求一位市政管理專家來處理這些繁雜的問題，使他們擺脫行政困境，這成為二戰後城市經理制發展的重要因素。

　　3.市經理制的完善階段(20世紀80年代以後)

　　20世紀80年代以後，美國城市化進入了又一個高峰。1990年，美國有一半以上的人居住在百萬人口以上的大都市區內。“全國城市體系從1920年的2700個城市、58個大都市區發展為1990年的1.1萬個城市268個大都市區。”城市化的新發展，進一步提高了對市政管理科學化、專業化的要求。

　　20世紀90年代，城市經理制形成了又一次發展高峰，“從1992年的1969個上升到1999年的2527個城市，不到十年時間採納城市經理制的城市增長了500個。”

　　二戰後，這一體制在中小城市風靡一時，“到1984年，採用該體制的城市有2523個，占美國城市總數的47%。”現在，全美國約有1/3的城市實行這種體制，其中尤其是中等規模(人口25000-250000)的城市，採用市經理制的占一半以上。在加利福尼亞州，市經理制更為普及，約98%的城市採用這種體制。另外，像達拉斯、聖安東尼奧、聖迭戈、菲尼克斯、辛辛拉提、堪薩斯城、奧克蘭、羅切斯特、沃思堡等較大的城市也都在實行市經理制。人口5000以下的小城鎮有時也與其他小城鎮共同聘用一個總經理，輪流管理各城鎮的事務。這些都充分地證明瞭這一體制旺盛的生命力。

　　市經理制採用科學化管理原則，即按企業管理的模式進行市政管理。具體地說，市經理制就是市議會聘任一位市經理，把行政權授予市經理行使，市經理對市政府和城市實行專業化管理的一種市政體制。

　　它和企業企業中的管理體制具有相當的相似性，首先在企業中，存在著三級的委托代理關係，一是股東大會與懂事會的委托代理關係；二是董事會與經理的委托代理關係；三是經理與企業內各部門的委托代理關係。而在市經理制中同樣存在著三級的委托代理關係，它們分別是市民與市議會的委托代理關係、市議會與市經理的委托代理關係、市經理與各市政部門的委托代理關係。

　　其次不論是企業中的經理還是市經理制中的經理，他們都是處於受雇佣的地位，他們職位的持有與他們的業績息息相關。

　　當然，在實行三權分立的美國，這種市政體制的確立也深深烙上“政治-行政分離”的烙印。市經理制規定：市經理是市政府的行政首長，市議員無權對市經理髮號施令，也不得越權干預市政府工作部門的具體事務；同樣，市經理也無權對市議會的決策表決投票。雖然，在這種體制中，市經理處於一種弱勢的地位(受雇於市議會)，也沒有像美國聯邦政府與國家意會表現的權力環環相扣層層制約那種關係，但從實際的運行和操作上，它確實體現了權力的分離。這從市經理不參與政治的行為上表現得最為徹底。

　　現在美國一部分中等城市和多數小城市都實行這種市政體制。這與市經理制的優點分不開，市經理制有利於引入市場競爭機制，在更大範圍招聘城市管理的專業人才；有利於對市政府和城市實行專業化管理，提高城市管理的效益；有利於把政治矛盾與城市管理相對分開，市議會負責處理政治矛盾，而市經理集中精力解決專業和技術問題。雖然存在著諸多方面的優點，但是它也存在著缺點那就是是當市經理難以處理政治矛盾，而它又與城市管理交織在一起時，市經理往往無能為力。

　　20世紀90年代，伴隨著西方傳統政府官僚體制危機的加深，發達國家政府掀起了新一輪的行政改革熱潮，其間，奧斯本和蓋布勒提出了“企業家政府”這一概念併進而將其發展成為一種理論，指出應該用企業家精神來改革或重新塑造政府。企業家政府理論的宗旨就是試圖把企業管理的精髓移植到政府中來，通過改變官僚政府內部的管理機制和內部驅動力，來達到重新塑造政府形象的目的。基於上述思想，奧斯本提出了改革傳統政府官僚體制應當遵循的十項原則：一是掌舵而不是划槳；二是重妥善授權而非事必躬親；三是註重引入競爭機制；四是註重目標使命而非繁文縟節；五是重產出而非投入；六是具備“顧客意識”；七是有收益而不浪費；八是重預防而不是治療；九是重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式；十是重市場機制調節而非僅靠行政指令控制。

　　企業家政府理論乘著新公共管理運動的春風沐浴而來，自問世以來也不過二十年左右的時間，而市經理制自1908年問世，至今已走過了近100年的歷史，兩個不同時期的產物是否存在某種潛在的聯繫呢，而這些聯繫又是怎樣的呢?

　　從上面的介紹中，我們可以看出兩者都是從企業的管理模式出發，尋求一種政府企業化的模式，當然這種企業化，並不是完全照搬企業的管理模式，而是在學習企業管理模式的過程中，把企業的理念，那種服務於顧客、對成本的節制等等，創造性地應用於政府管理之中。它們實質上是在政府部門中引入市場化運作機制通過政府部門的自我解構，將企業部門的價值、文化、結構、流程、技術等引入並改造政府，用富於創新、活力的企業家精神來蕩滌政府部門中的官僚主義作風，清除繁冗拖沓、低效甚至無效的行政風格。

　　它們的聯繫主要體現在：

　　一，市經理制中“市議會雇佣市經理”的做法體現了企業家政府理論中第一條原則--是掌舵而不是划槳。這條原則是說政府應該集中精力做好決策工作，而把具體的服務性工作承包給私營企業和非營利性機構去做。這樣，政府可以居高臨下，用政策吸引競爭者，保持最大的靈活性來應付變化著的環境，出色地扮演好自己的角色。其實在市經理制中，真正的政府還是市議會，市議會既是地方最高權力機構，也是地方行政機構，只不過它把這種行政權力轉移到市經理身上，其實這相當於企業中的業務外包。雖然市經理擁有足夠多的權力來管理城市，市議會也不能幹預政府的工作，但企業中業務外包顯然有助於企業減少工作量，使企業留下更多的時間來其他的事情，同理，市議會把管理城市的職能交給了市經理，同樣能把市議會從繁重的行政事務中脫離開，這樣保證了市議會有更多的時間和精力來處理城市發展中重大問題，統領著整個城市的發展方向。這和“是掌舵而不是划槳”的原則是不謀而和的。

　　二，在市經理制中，市議會通過公開招聘的方式招聘市經理，各位城市管理人才在公平的環境下，憑著自己的才識和經驗競爭這一職位，這無不體現了競爭的原則。通過這種競爭有利於為城市尋找一個合適的管理者，提高城市行政管理的效益和效果。而企業家政府中的第四條原則也同樣在述說相同的命題，那就是“註重引入競爭機制”。

　　三，市經理制中市經理處於一種受雇佣的地位，市議會有權根據市經理的業績決定市經理的去留，市經理在執行市議會通過的法規和決議的同時，還必須把工作作好。市議會的工作只是從一個全局的角度出發來審視整個城市的發展過程，制定一個全局的目標，統帥整個城市的發展。這也和企業家政府理論的中第四條原則--註重目標使命而非繁文縟節(政府應擺脫繁文縟節的束縛,只是簡單地界定基本目標和任務再根據這一目標和任務制定必要的規章和預算,然後就放手讓雇員去履行各自的責任。如果事情出錯,也只是解雇肇事者。即要建立“任務驅動的政府”。)具有相當的一致性，雖然在某些方面表現得並不完全一致，例如在市經理制中，製作預算是市經理的重要職能之一，而不是市議會的工作。顯然市經理制中的“政府”更註重於目標。

　　市經理制與企業家政府理論作為兩個不同時期的產物，一個是實踐性的制度，一個是理論性的實踐，從更深的層面講，這恰恰體現一種實踐與理論的聯繫，只不過這種聯繫表現並不完全的一致，甚至在表現上只是出現了部分的雷同，例如上面分析出現的情況一樣具體地說，它們在實質性相同之外，還表現出一種交叉性的聯繫，市經理制並不是企業家政府理論能完全概括，企業家政府理論也並不是市經理制的獨家理論。通俗地說，市經理制和企業家政府理論就像是兩列數列“1、2、3、4、5”和“3、4、5、6、7”，它們有著相同的3、4、5，而其他數卻各不相同。